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ORGANIZZAZIONE E PROCESSO LO STATO DELLA GIUSTIZIA CIVILE
Pescara 21 gennaio 2006 – Aula Magna Emilio Alessandrini
Intervento di Presentazione di Mario Fresa coordinatore del gruppo civile dell’ANM

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Formulo anzitutto un sentito ringraziamento alle Autorità che, con la loro presenza, nobilitano questa giornata nazionale di riflessione sullo stato della Giustizia Civile nel nostro Paese.
E ringrazio il presidente dell’ANM distrettuale e gli organizzatori tutti, che hanno reso possibile la realizzazione di questo Convegno in tempi brevi e in un periodo non facile, successivo alle festività natalizie e antecedente alle giornate di inaugurazione dell’anno giudiziario.

Non è un caso che l’ANM, nella prospettiva di formulare nuove proposte concrete sulla Giustizia, abbia inteso iniziare tale attività propositiva con un dibattito sui temi della Giustizia civile, che riguarda oggi almeno 12 milioni di cittadini.
Non è un caso perché da tempo l’ANM è fortemente impegnata a dare nuova linfa nei dibattiti politici, associativi, culturali, ad un settore della Giustizia nel passato più volte dimenticato o segregato ai margini dei Congressi nazionali. Settore che è invece il perno centrale della democrazia di ogni popolo, perno intorno al quale devono trovare i propri equilibri le diverse istanze sociali, le tensioni culturali, i conflitti potenziali o effettivi, le pulsioni economiche e la tutela dei singoli consumatori, il progresso del mercato del lavoro e le garanzie di occupazione, che sono tutti aspetti della primaria esigenza, secondo cui i diritti trovino una pronta e adeguata tutela giurisdizionale, dinanzi ad un giudice imparziale, soggetto soltanto alla legge e, in primo luogo, alla Costituzione.

Dicevano gli antichi romani che il diritto trovava la sua ragion d’essere “ne cives ad arma ruant”, affinché i cittadini non corrano alle armi e, nell’affermare questo concetto, i nostri precursori facevano, anzitutto, riferimento, alla tutela civile dei diritti. E’ un fatto storico che, in epoca romana, la responsabilità civile per fatto illecito (la lex Aquilia de damno) sia sorta prima del c.d. ius criminale.
Correndo ai giorni nostri, un processo civile rapido e giusto, conforme al dettato costituzionale, sarebbe in grado di limitare quanto più possibile i crimini e far progredire la nostra civiltà verso la agognata “Pax sociale”, evitando il ricorso all’autotutela dei diritti e ad altre forme di organizzazione che operano nello Stato, parallelamente allo Stato o contro lo Stato.
La tutela civile dei diritti così intesa ha invero il fine di prevenire il fenomeno della moltiplicazione del contenzioso, di prevenire la consumazione di alcuni tipi di reati e di riportare nei giusti termini l’ancestrale rapporto tra la Forza e il Diritto, ove la Forza non può essere utilizzata senza il Diritto e il Diritto non è efficace (e non ha ragione di essere) se non è forte. Un processo civile che invece - come oggi avviene - sia lento e inadeguato a tutelare i diritti soggettivi produce sfiducia nelle Istituzioni ed avvalora sia le tendenze, sempre risorgenti, alla limitazione dell’autonomia della funzione giudiziaria, sia il progetto che prefigura la magistratura ordinaria con compiti residuali rispetto ad altre “stanze di compensazione”, che non sono solo arbitrati o magistrature “atipiche”, magistrature “politiche” o “Authority”, ma anche altri, più oscuri metodi di regolazione dei conflitti, che costituiscono il “diritto negativo” vigente in determinate aree del Paese. In altre parole, un processo civile che non funziona spinge il cittadino “a farsi ragione da sé” o a trovare altri più rapidi mezzi di “regolamento dei conti”, rispetto ai quali non debba più intromettersi quel terzo incomodo che è il giudice.
Se così è, rafforzare il Diritto non è questione solo dei magistrati, ma è questione di tutti.
Tutti gli operatori del diritto hanno oggi la forte responsabilità di dare un messaggio nuovo ai cittadini col comune obiettivo di assicurare una Giustizia migliore, che impegni a dare pronte e decise risposte alle tre fondamentali domande dei cittadini, che chiedono:
1) Maggiore efficienza della giustizia.
2) Più certezza del diritto.
3) Migliore professionalità dei magistrati, degli avvocati e degli altri operatori del diritto.

L’idea di fondo, emersa nell’iniziale convegno su “Processo e organizzazione”, tenutosi a Roma del dicembre 2003, che rappresenta una rivoluzione “copernicana” nell’approccio alle tematiche della Giustizia, è appunto quella di una inversione nella individuazione delle priorità da perseguire per il miglioramento della giurisdizione.
Se è vero che il processo civile ha bisogno di riforme e di interventi idonei ad apportare alla disciplina processuale i miglioramenti suggeriti da un lungo periodo di sperimentazione delle riforme del ‘90, è anzitutto vero che queste riforme processuali vanno precedute, e non inseguite, attraverso una più generale riforma della cultura e del modo di approccio alla giurisdizione da parte di tutti i soggetti protagonisti.

Riforma culturale che passa attraverso la consapevolezza che nessuna riforma processuale, pur pregevole che sia, potrà restituire ai cittadini la fiducia nello Stato e la garanzia di essere trattati in condizione di sostanziale ed effettiva uguaglianza.
Il recupero di efficienza della giurisdizione civile deve allora essere perseguito, in primo luogo, sul terreno delle risorse e dell’organizzazione, sia assicurando strumenti e mezzi indispensabili al buon funzionamento della giustizia, sia con l’impiego efficace e razionale degli strumenti esistenti. In altre parole, distinguendo gli aspetti della amministrazione per la giurisdizione, da quelli della amministrazione della giurisdizione.
Bisogna essere coscienti che il buon funzionamento del singolo processo non basta se lo studio delle cause non viene abbinato con lo studio dei problemi organizzativi più generali, relativi ai rapporti con l’utenza, i difensori e l’intero ufficio nelle sue articolazioni amministrative. Così, la prospettiva deve passare dalla professionalità del singolo giudice all’efficienza dell’intero ufficio giudiziario, ove è decisiva la funzione del magistrato dirigente, garante del processo produttivo dell’intera “macchina giudiziaria” di cui è a capo, ma è parimenti decisiva l’opera dei dirigenti amministrativi e degli avvocati.
Per questo il gruppo civile dell’ANM - “allargato” al decisivo apporto di molti avvocati, dirigenti amministrativi, professori universitari, scienziati dell’organizzazione - ha organizzato una serie di incontri nelle varie sedi distrettuali, volto, da una parte, a comprendere la natura e l’entità degli strumenti e dei mezzi indispensabili a garantire il buon funzionamento della giustizia nelle sedi stesse; dall’altra parte, a cercare di individuare proposte utili ad una migliore organizzazione degli uffici e ad una migliore gestione e utilizzazione delle risorse e degli strumenti esistenti.
Con l’idea quindi di poter migliorare l’organizzazione giudiziaria anche a legislazione invariata e fare fronte in qualche modo allo “tsunami” dei procedimenti che ogni anno vengono iscritti e che, nell’ultimo anno, hanno raggiunto punte di circa 4.200.000 iscrizioni.
Dunque, preso atto delle situazioni esistenti sul territorio, l’ANM - onde migliorare l’amministrazione per la giurisdizione - ha più volte richiesto al Ministro della Giustizia dotazioni per gli uffici giudiziari di organici sufficienti, in relazione a magistrati e personale amministrativo, di mezzi e strumenti adeguati sul piano delle strutture edilizie, di locali disponibili, di mobili e arredi dignitosi, di strumenti di cancelleria, di quelli informatici, ecc.. Lo stesso Ministro è rimasto inerte dinanzi a tali richieste e la sua scarsa considerazione per questi aspetti si è evidenziata anche nella recente relazione al Parlamento, ove ha dedicato alla Giustizia civile solo mezza delle venticinque cartelle scritte.
L’ANM poi - per migliorare l’amministrazione della giurisdizione - ha rilanciato un dialogo ed una collaborazione con il Consiglio superiore della magistratura per migliorare il circuito del governo autonomo, velocizzando le procedure di copertura dei posti banditi a concorso e, anzitutto, degli uffici direttivi e semidirettivi vacanti, con nomina di aspiranti in possesso delle necessarie attitudini organizzative e gestionali; individuando strumenti tabellari duttili ed efficaci; facendo buon uso di applicazioni e supplenze; organizzando incontri di studio e formazione su tematiche diverse da quelle tradizionali, improntate ad approfondire gli aspetti concreti del funzionamento della macchina-giustizia.

D’altra parte, tenendo presente che il sistema del governo autonomo non è costituito soltanto dal CSM (che pure ne è l’organo centrale), ma dagli organi dell’autogoverno locale e, in ultima analisi, dall’intero corpus dei magistrati, a cominciare dai dirigenti degli uffici e delle sezioni, per finire al meno anziano degli uditori, l’ANM ha poi stimolato, nelle diverse sedi, lo studio e l’attuazione di soluzioni interpretative di norme processuali e ordinamentali, di circolari consiliari e ministeriali; interpretazioni capaci di dare nuova linfa alla gestione dei processi civili.
Con questo fine si sono diffuse le prassi virtuose che l’ANM aveva contribuito a individuare tempo fa in un “libro bianco” e che, emerse e precisate nei singoli distretti grazie anzitutto all’opera degli “Osservatori sulla giustizia civile”, si sono tradotte anche in specifici “protocolli” di intesa per la gestione delle udienze civili. Di fronte a gravi problemi di funzionamento della giustizia in sedi come Salerno, Reggio Calabria, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Palermo, Verona, Bologna gli operatori del diritto si sono dotati di strumenti semplici ma efficaci, onde rendere le udienze civili più dignitose, celeri, proficue, in sintesi più utili all’accertamento della verità ed alla effettiva tutela dei diritti. Strumenti che, ora, alla luce delle recenti modifiche legislative intervenute, dovranno essere adeguati, rafforzati e non certo abbandonati. In vista della realizzazione di un vero e proprio “ufficio per il processo”, quale strumento organizzativo finalizzato all’aumento di efficienza e produttività, con affidamento di specifiche funzioni e definizione di correlative responsabilità a tutti gli operatori che concorrono all’erogazione del servizio-giustizia.

Particolare attenzione è stata dedicata allo studio di nuovi metodi di rilevazione statistica, all’esame dei flussi di lavoro, all’approfondimento delle nuove tecnologie informatiche in vista dell’avvento del processo telematico civile, passaggi tutti attraverso i quali si sta realizzando la rivoluzione culturale ed operativa.
Il problema della “misurazione” della giustizia in termini nuovi ed efficaci è oggi oggetto di attenzione istituzionale e viene affrontato da una Commissione mista CSM-Ministero nel tentativo di giungere ad una corretta conoscenza dei dati di flusso degli uffici giudiziari e di rilevare in maniera obiettiva i dati stessi attraverso una serie di c.d. indicatori relazionali.
Il CSM ha infatti bisogno di dati affidabili, non solo per valutare i singoli magistrati, ma anche per valutare le necessità organizzative degli uffici e per rendere questi, per quanto possibile, efficienti. Ugualmente, il Ministero deve conoscere le esigenze reali degli uffici dopo averle adeguatamente comparate, onde soccorrere meglio di quanto abbia sinora fatto con un adeguato approvvigionamento di mezzi e risorse.
E’ stato detto che, come dal “cruscotto” di un’automobile dipende la capacità di rilevarne il buon funzionamento, così dalla rilevazione statistica derivante dall’incrocio dei dati di flusso (relativi al processo ed ai sui singoli momenti procedurali) e dei dati strutturali (gli organici) dipende il buon funzionamento della macchina giudiziaria.
Per questo il futuristico strumento di rilevazione-dati che la Commissione mista sta cercando di realizzare è stato definito, dall’impresa che vi collabora, “il cruscotto”.
E’ evidente che “il cruscotto” sarà il frutto della moderna tecnologia informatica, ma è anche evidente che questa sofisticata tecnologia potrà dare risultati apprezzabili solo se sarà preceduta da una accorta e precisa immissione dei dati rilevanti e da una giusta scelta e combinazione dei dati stessi.
Di qui l’estrema importanza di adeguate sinergie tra aspetti tecnologici-informatici ed aspetti gestionali-organizzativi.
Di qui la necessità della diffusione della cultura informatica all’interno degli uffici giudiziari, tra gli operatori amministrativi ma anche fra gli stessi giudici, che devono essere capaci di gestire le incredibili utilità che possono derivare dall’uso di questi strumenti per attività di ricerca e di diffusione dei dati, tenuto conto che lo scopo del processo telematico civile é quello di allontanare da giudici e cancellerie adempimenti di routine, recuperando tempi per studio, preparazione, decisione dei casi.
Il processo telematico non può essere solo la tecnica per semplificare le comunicazioni tra i soggetti del processo, ma deve rappresentare un sistema sinergico cancellerie-magistrato, che consenta di realizzare in unico contesto obiettivi diversi.
Lo sviluppo e l’attuazione del processo telematico diventano centrali nel sistema della giustizia civile e lascia sgomenti il taglio drastico dei fondi (60%/70%) destinati alle spese di manutenzione, disposto ieri dal governo.

Degli aspetti relativi ai “flussi” dei processi, si è occupata la recente circolare del CSM per la formazione delle tabelle relative al biennio 2006-2007, alla quale sono stati allegati appositi schemi di rilevazione dei dati statistici, differenziati per tipologia di ufficio, atti a garantire uniformità di monitoraggio.
Nella circolare consiliare è prevista una maggiore partecipazione di tutte le componenti alla predisposizione del programma tabellare: al fine di meglio utilizzare i dati sui flussi dei procedimenti ed in merito alle richieste di utilizzazione di v.p.o. e g.o.t. sono previsti apporti del dirigente amministrativo e del presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati.
Interessante è poi la specifica previsione per cui il dirigente dell’ufficio, a fronte di evidente riduzione del numero e delle pendenze complessive di una sezione o di un settore, può disporre la sospensione dell’attività di una o più sezioni o di uno o più collegi.
Il dibattito odierno approfondirà questi aspetti per individuare le linee di un percorso che dovrebbe assicurare - come detto - risposte più adeguate alle istanze di tutela ed a rendere effettive le garanzie dei diritti.

Il nostro dibattito non ignorerà, tuttavia, che questo percorso è posto in pericolo non solo dal tentativo di torsione dell’assetto costituzionale della magistratura, ma anche da una congerie di riforme e di riti che hanno perso ormai ogni contatto con la realtà e con i bisogni di giustizia.
Come sapete, in forza degli artt. 1 e 2 del decreto legge n. 271 del 2005, l'entrata in vigore delle novità relative al processo civile, di cui alle leggi nn. 80 e 263 del 2005, è stata differita al 1° marzo 2006.
Lo slittamento dell’entrata in vigore delle norme di modifica del processo è quanto mai opportuno e rende possibili oggi alcune considerazioni.

L’ANM ha già più volte espresso perplessità in ordine alla tecnica legislativa adottata che si è tradotta nell’ennesimo intervento parziale sul codice di procedura civile e sulla legge fallimentare, al di fuori di una visione organica e coerente cui dovrebbe essere ricondotto ogni intervento riformatore. Ciò è stato fatto con le solite, deprecabili tecniche dei maxi emendamenti e della questione di fiducia, che hanno impedito la effettiva discussione parlamentare dei testi legislativi, che si sono sovrapposti tra loro, con pluralità di modifiche contraddittorie anche delle stesse norme in pochi mesi.
Il risultato di questo caotico modo di legiferare è, dunque, quello di leggi parziali ed incomplete, che recheranno non pochi problemi di interpretazione e coordinamento a giudici ed avvocati ed alimenteranno quella incertezza del diritto di cui il Paese non ha certo bisogno e che i cittadini non vogliono.
E non pare finita qui, perché pende in Commissione giustizia alla Camera l’esame di altro disegno di legge (n. 6232) in tema di riforma delle esecuzioni mobiliari, presentato il 15 dicembre 2005, e che è teso a modificare numerose norme dell’esecuzione, tra cui, per l’ennesima volta in poco tempo, l’art. 492 c.p.c. e le norme relative, soprattutto, alla forma ed alle modalità del pignoramento.

Anche a seguito delle modifiche da ultimo adottate con le leggi nn. 80 e 263 del 2005 - parte delle quali, riguardanti il processo di cognizione ordinario ed il processo esecutivo, peraltro opportune e richieste dalla stessa ANM - continua a mancare ogni sostegno sul piano delle strutture, dei mezzi, delle risorse necessarie per il funzionamento della giustizia e si continua ad accantonare ogni intervento diretto a contrastare le dilazioni ingiustificate e l’abuso del processo. Le modifiche alla disciplina del processo non si fanno carico delle ripercussioni che potranno determinare sulla funzionalità degli uffici e sugli adempimenti delle cancellerie, con il rischio di parziale inutilizzabilità degli attuali sistemi di informatizzazione che dovrebbero essere radicalmente modificati, con costi altissimi, pena ancor più gravi disfunzioni.
E mentre per via di decreto legge vengono introdotte proroghe alla durata degli incarichi dei got e giudici di pace, nulla si fa per appagare l’indifferibile esigenza di una revisione organica della magistratura onoraria nella logica complessiva del buon funzionamento della Giustizia e nella cornice dei principi costituzionali di riferimento. E’ opportuno ricordare, tra l’altro, che - secondo le ultime tabelle del Consiglio superiore della magistratura - i magistrati onorari sono in organico complessivamente 11772 (a fronte dei 9660 posti coperti), mentre i magistrati ordinari sono attualmente in organico 10109 (di cui in servizio presso gli uffici giudiziari solo 8553).

Quanto alle innovazioni prospettate per il giudizio di cassazione, che devono essere oggetto di approvazione di apposito decreto legislativo, esse sono avulse dal contesto di una revisione organica del sistema delle impugnazioni e dallo stesso contesto originario in cui erano state concepite e comporteranno gravi effetti sulla possibilità di funzionamento della Corte, già oggi compromessa dalla enorme mole dei ricorsi.
Certo, vi sono modifiche opportune: la nuova disciplina dell’impugnazione delle sentenze del giudice di pace, la individuazione del “fatto controverso” quale oggetto della critica alla motivazione della sentenza, la codificazione dei principi in tema di autosufficienza del ricorso e la tecnica di formulazione del ricorso stesso, la nuova disciplina del meccanismo di selezione ed esame dei ricorsi suscettibili di rapido scrutinio, con relativa modifica del procedimento in camera di consiglio.
Ma, accanto ad esse, ve ne sono altre che si pongono in chiara controtendenza con l’impianto complessivo della riforma, che appare avere di mira la riaffermazione della funzione nomofilattica. Destano in effetti preoccupazione, per la inevitabile moltiplicazione dei ricorsi che ne seguirà, la tendenziale equiparazione fra motivi di ricorso ordinario e straordinario ex art. 111 Cost. e la deducibilità del vizio di violazione di norme di diritto anche con riferimento ai contratti e accordi collettivi.
Preoccupante, altresì, è la modifica che afferma la forza vincolante, all’interno della Corte, del principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite, che incide sul principio della dipendenza del giudice solo dalla legge e delinea una valenza di vertice alle sezioni unite, sminuendo la portata della nomofilachia della cassazione nel suo complesso.

Siamo in attesa poi dell’entrata in vigore delle norme riguardanti la riforma fallimentare di cui al d.lgs. del 22 dicembre 2005, attuativo della legge n. 80. Le norme entreranno in vigore fra alcuni mesi, ma il decreto restituisce subito ai falliti la possibilità di partecipare alle prossime elezioni. Vengono aggredite nel frattempo la giurisdizione e la terzietà dei soggetti che con la magistratura collaborano nella gestione dei beni altrui e nella risoluzione dei conflitti: il curatore è sfiduciabile dalla maggioranza di capitale dei creditori, con pericolo di caduta della sua autonomia di giudizio, il giudice viene confinato ad un compito di controllo, senza reali poteri di informazione costante sull’andamento della procedura, il comitato dei creditori, portatore di interessi in conflitto, guida la procedura.
Nell’ambito di una privatizzazione delle procedure concorsuali si assegna alla magistratura il compito riduttivo di ratificare i rapporti di forza che sulle scelte di merito gli interessi privati decidono di conformare. Nasce un metodo di valutazione degli atti d’impresa che neutralizza e svilisce l’interesse pubblico, preso a mero pretesto per garantire efficacia verso i dissenzienti delle scelte della maggioranza dei creditori.

In sintesi, bisogna ancora una volta prendere atto che, sul tema dei riti civili, il legislatore naviga a vista.
Le linee di riforma sembrano sfuggire ad una impostazione coerente sul piano sistematico, oltre che ad una visione generale dei problemi della giustizia. La recente produzione legislativa suscita complessi problemi di coordinamento, con una tutela a cognizione piena che può essere perseguita con diversi riti per scelta concordata dalle parti (quello ordinario e quello societario previsto dal d.lgs. n. 30 del 2005, poi esteso alla materia dei brevetti industriali). Per effetto dell’art. 70-ter disp. att. c.p.c., infatti, può venirsi a creare una situazione di coesistenza - per la tutela di un medesimo diritto - di due riti a cognizione piena, caratterizzati da diversità di poteri processuali del giudice e delle parti, da diversa scansione delle preclusioni, da diverso rapporto tra fase di trattazione e fase istruttoria, l’uno dei quali tendente ad attuare la concentrazione del processo e l’altro, antagonistico al primo, caratterizzato dal ritorno al processo scritto.

L’ANM ritiene che proprio l'irrazionalità di questa caotica produzione legislativa, della pioggia scoordinata di interventi caratterizzati dalla mancanza di qualsiasi misura capace di incidere sulle condizioni organizzative, debba costituire il punto di partenza di una riflessione volta a formulare proposte capaci di aggregare il consenso di magistrati, avvocati, dirigenza e personale amministrativo, di almeno una parte dell’accademia, dei sindacati, degli imprenditori, delle associazioni dei cittadini e dei movimenti dei consumatori, insomma dell’intero mondo che ruota intorno al “pianeta giustizia”.

Lo scopo di questo convegno è dunque quello di passare dal piano della critica a quello dell’individuazione di proposte concrete, sul piano organizzativo e processuale. Proposte da presentare poi, offrendole alla discussione, al prossimo Congresso Nazionale dell’ANM, insieme a quelle che l’ANM avrà elaborato anche nei settori della giustizia penale e dell’ordinamento giudiziario.

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