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L'ordinamento professionale e le istanze di riforma
relazione di Luca PERILLI
ORGANIZZAZIONE DELLA GIUSTIZIA CIVILE E RUOLO DELL’AVVOCATURA Un impegno comune per la giustizia Roma 21 febbraio 2007

Il tema della riforma dell’ordinamento professionale degli avvocati è tanto attuale quanto controverso.
Vi è generale consapevolezza, innanzitutto all’interno dell’avvocatura, che il tempo è giunto di intervenire sulla legge professionale.
Controverso è invece quale direzione sia opportuno imboccare per la modernizzazione della professione forense.
L’agenda politica –e mi riferisco al tanto contestato “decreto Bersani” prima ed al disegno di legge delega del Ministro della Giustizia Mastella approvato dal Governo il 1° Dicembre scorso poi- dimostra di volere considerare la riforma delle professioni liberali quale tema unitario.
L’Avvocatura, invece, rivendica la peculiarità della professione forense in nome della tutela di interessi costituzionali garantiti dalla categoria, quali il diritto di libertà delle persone ed il diritto di difesa.
In termini assai schematici, si potrebbe dire che, nelle prospettive di riforma, si contrappongono istanze di liberalizzazione, che trovano fondamento in una supposta efficienza del libero mercato dei servizi legali, ad istanze, invece, di mantenimento se non di incremento della regolamentazione a tutela di interessi primari.

L’ottica mirata di questo incontro, volto a considerare le possibili ricadute dei progetti di riforma dell’ordinamento forense sull’organizzazione del processo civile non consente di approfondire i temi economici della riforma.
Chi parla è tuttavia convinto che, anche nella prospettiva dell’organizzazione del processo e dei rapporti tra Avvocatura e Magistratura, non sia possibile dimenticare il quadro di fondo, all’interno del quale noi giuristi, per primi, ci muoviamo costantemente e cioè quello dell’integrazione europea e della vigenza di regole sopranazionali di matrice spesso giurisprudenziale quando non direttamente promananti dal Legislatore europeo.

Ritengo, infatti, non contestabile che le modifiche già apportate alle professioni regolamentate[1] in generale ed quella forense in particolare, così come quelle allo studio della politica, trovino origine nel sistema comunitario.
E’ superfluo ricordare che in base all’articolo 14, paragrafo 2, del Trattato di Roma il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere nel quale è assicurata la libera circolazione dei servizi; che i servizi costituiscono il motore della crescita economica e rappresentano il 70% del prodotto interno lordo e dei posti di lavoro nella maggior parte degli Stati membri dell’Unione Europea[2]; che, nell’ambito dei servizi, le professioni liberali contribuiscono in misura significativa alla produzione di reddito nell’Unione Europea[3].
Mette conto poi osservare che, con il vertice di Lisbona del marzo 2000, il Consiglio dei Primi Ministri dell’UE, preso atto dell’importanza fondamentale che i servizi professionali rivestono nelle economie avanzate e del loro ruolo di rilievo anche per la crescita dell’occupazione in Europa, decise di fissare un agenda di lavori per rendere l’economia europea dei servizi sempre più competitiva per il raggiungimento dei fini del Trattato, e cioè “il miglioramento economico del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri”[4].

In tale contesto va ricordato come l’attività degli avvocati sia giunta ripetutamente all’attenzione della Corte di Giustizia della Comunità Europea ed abbia condotto la Corte ad affermare alcuni principi che hanno modificato radicalmente le regole sulla prestazioni dei servizi all’interno del mercato unico.
Mi riferisco non tanto a quelle sentenze, conosciute come Arduino[5] e Wouters[6]¸che guardano, con comprensibile disappunto dell’avvocato affezionato al suo ruolo di difensore di diritti, all’attività forense come attività d’impresa ai fini della normativa sulla concorrenza [7].
Guardo, piuttosto, alla ripetute pronunce della Corte di Giustizia che, attraverso contestazioni portate da avvocati di Stati Membri contro restrizioni all’esercizio della professione legale in diversi Stati Membri, hanno contribuito prima a rendere effettive, poi a disegnare ed infine a rifinire nei contorni le libertà di prestazione dei servizi e di stabilimento (artt. 43 e 49 del Trattato) professionale (dai primissimi casi del 1974, Reyners[8] e Van Binsbergen[9], nei quali la Corte ha affermato l’applicabilità diretta delle norme del Trattato in materia di libertà di servizi e diritto di stabilimento, si passa attraverso i casi Thieffry[10], Gullung[11], Vlassopolou[12], Kraus[13] , Gebhard[14], con cui la Corte ha tracciato la differenza stessa tra servizi e stabilimento, fino alla recentissime sentenze Cipolla e Marcrino[15] e Wilson[16]).
Da tale Giurisprudenza emerge come l’avvocato sia, per sua immanente natura, dotato di mobilità e duttilità ma anche come, al contempo, abbia costantemente trovato, muovendosi nello spazio Europeo, imponenti barriere all’accesso ed all’esercizio della professione, barriere erette dagli ordini professionali, generalmente con l’accondiscendenza dello Stato[17].
E’ dunque opportuno osservare come:
Ø sia stata la giurisprudenza della Corte di Strasburgo a scardinare i limiti all’accesso della professione da parte di avvocati di diversi Stati Membri, aprendo così la strada ad una liberalizzazione nell’accesso, che ha poi trovato riconoscimento legale nel Decreto legislativo 2 Febbraio 2001 n. 96, attuativo della direttiva 98/5/CE, volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale, con l’apertura alle categorie dell’avvocato stabilito[18] e dell’avvocato integrato[19] oltre che con la disciplina delle società tra avvocati;
Ø sia la Corte di Giustizia, oggi, con la recentissima decisione nei casi Cipolla-Macrino, giustamente salutata da una parte dell’avvocatura come la conferma della compatibilità delle tariffe minime obbligatorie del sistema italiano alle regole del Trattato sulla concorrenza (artt. 10, 81 ed 82 del Trattato), a stabilire però che le tariffe minime inderogabili sono contrarie alla libertà di prestazione dei servizi[20];
Ø sia la Corte di Giustizia nel recentissimo caso Wilson a porre in discussione l’imparzialità ed effettività della giurisdizione domestica degli ordini professionali[21] ed a porre un problema di conflitto d’interessi[22] in seno agli stessi ordini degli avvocati, la cui struttura sia ispirata, come nel sistema italiano, al principio della stretta regolamentazione amministrata da un ente pubblico composto dagli stessi avvocati.

E’ ancora una volta, dunque, la Corte di Giustizia, nell’espletamento del suo ruolo di tutrice delle libertà del Trattato a spingere verso una liberalizzazione.

Non si tratta però, e qui vengo finalmente all’argomento del convegno, di una liberalizzazione senza paracadute.
La Corte di Giustizia e lo stesso Legislatore europeo, ancor più che il Governo italiano nel disegno di legge pendente relativo alla riforma delle professioni, hanno riconosciuto espressamente, negli ultimi anni, la peculiarità della professione di avvocato[23] in particolare e delle professioni liberali più in generale.
Nella sentenza Christian Adam in Urbing[24], la Corte ha espressamente definito le professioni liberali come:“attività che, tra l’altro, presentano un pronunciato carattere intellettuale, richiedono una qualificazione di livello elevato e sono normalmente assoggettate ad una rigorosa e precisa disciplina professionale. Nell’esercizio di un’attività del genere, l’elemento personale assume una rilevanza particolare e un siffatto esercizio presuppone, in ogni caso, una notevole autonomia nel compimento degli atti professionali”.
Anche la Direttiva 2005/36/Ce, relativa al riconoscimento della qualifiche professionali[25], ha definito le professioni liberali come: “Quelle praticate sulla base di pertinenti qualifiche professionali in modo personale, responsabile e professionalmente indipendente da parte di coloro che forniscono servizi intellettuali e di concetto nell’interesse dei clienti e del pubblico”.
Lo stesso ruolo degli Ordini è valorizzato dal cosiddetto Libro Bianco sulla Governance Europea[26], che prevede la “coregolamentazione” e cioè una positiva combinazione di “azioni vincolanti di ordine giuridico e normativo con azioni decise, in base alla loro conoscenza ed esperienze pratiche, dagli operatori maggiormente interessati”, tra i quali vanno evidentemente ricompresi anche gli Ordini.
Emerge, però, con altrettanta forza dalle sentenze e dalla normativa europea[27] che gli Stati Membri, nello stabilire, in procedure di co-regolamentazione con gli Ordini, limiti alle libertà di concorrenza o di libera prestazione dei servizi, possono farlo nell’ottica di tutela di motivi imperativi di interesse pubblico rappresentati dalla tutela dei consumatori e dalla buona amministrazione della Giustizia nell’ambito del principio generale di proporzionalità[28].

Applicando dunque i principi sopra richiamati al tema del convegno:

Ø il primo e più rilevante obbiettivo comune a Magistratura ed Avvocatura, nella prospettiva della riforma degli Ordini e nell’ottica dell’organizzazione del processo, è quello della tutela del cittadino-cliente consumatore, che incarna quell’interesse pubblico, a tutela del quale la giurisprudenza della Corte ed il diritto europeo[29] consentono l’apposizioni di limiti alle libertà del Trattato al fine di mantenere un equilibrio tra apertura dei mercati, servizi pubblici nonchè diritti sociali” ed individuali.[30]
Alla base della giurisprudenza e delle direttive citate vi è, invero, un concetto economico oramai acquisto nell’azione della Commissione europea[31] e cioè quello di asimmetria informativa[32].
La complessità ed il tecnicismo della materia giuridica precludono ai portatori dei diritti di orientarsi consapevolmente nella scelta del servizio legale.
Il cittadino-consumatore generalmente non è in grado di comprendere se, per una determinata questione coinvolgente aspetti giuridici, sia necessaria una tutela legale; quand’anche egli sia in grado di comprendere la necessità di un’assistenza legale, non è, poi, generalmente, in grado di orientarsi tra l’offerta di servizi legali verso quella che sia più adatta ed efficiente, in termini di qualità e di prezzo, per la risoluzione il problema.
Si deve soggiungere che un recente studio[33] del COMIUG[34] condotto a campione sui procedimenti civili del Tribunale di Bologna, oltre a mettere in luce che nell’ufficio bolognese, nel corso del 2005, sono stati ben 80.000 i cittadini ed enti coinvolti in 62.000 procedimenti civili di ogni natura (contenziosa e non), evidenzia come nei tribunali manchi “una relazione diretta e visibile tra cittadini e tribunale”. Lo studio giustifica questa assenza di relazione sulla base del fatto che “l’utenza è composta quasi esclusivamente dal corpo professionale degli avvocati e solo in seconda istanza e in via residuale dai cittadini, fruitori finali dei servizi offerti dal sistema della giustizia civile. La società, la comunità locale non è presente e non interagisce con la struttura dei tribunali se non marginalmente. Ne consegue che la “responsabilità sociale” se è avvertita lo è solo nei confronti del corpo degli Avvocati ovvero di una categoria peraltro omogenea culturalmente e professionalmente con la cultura e le prassi di azione degli attori dei tribunali civili e già pesantemente coinvolta nei sistemi di gestione delle attività ed erogazione dei servizi della giustizia”.
Nella prospettiva indicata, la collaborazione di giudici ed avvocati deve svolgersi, a parere di chi scrive, verso due direttrici.
Innanzitutto nella elaborazione comune di carte di servizi[35] a favore dei cittadini, nelle quali si descrivano in modo semplice e con linguaggio comprensibile e con pubblicazioni facilmente accessibili: le tipologie di procedimenti civili nei quali i cittadini possono essere coinvolti; i singoli procedimenti civili, contenziosi e non contenziosi, nei quali i cittadini debbano avvalersi del patrocinio di un difensore ovvero possano avvalersi dell’assistenza di un legale, essendo abilitati dalla legge ad attivarli ed esercitarli per conto proprio[36] ; le modalità –con elaborazione della relativa modulistica- attraverso le quali i cittadini possono accedere direttamente ai procedimenti non contenziosi.
Si tratta di una “mappatura” dei procedimenti civili che richiede necessariamente uno sforzo di collaborazione di tutti gli operatori: giudici, avvocati e personale di cancelleria.
Accanto a ciò gli Ordini dovrebbero diventare essi stessi produttori di informazione per il cittadino-consumatore e garanti della qualità del servizio in favore del cittadino-consumatore.
Tale ruolo di garanzia è preteso, si ripete, dalla normativa europea[37] quando indica la tutela dell’interesse del consumatore, quale motivo imperativo di interesse pubblico.
L’assunzione di tale ruolo di garanzia avrebbe l’effetto per un verso di sopire le voci di coloro che vorrebbero addirittura l’abolizione degli Ordini, in nome dell’eliminazione delle situazioni di conflitto d’interessi dannose per i consumatori, per altro verso avrebbe l’effetto di depotenziare quella che, dopo il Decreto Bersani relativo alle tariffe, è avvertita dagli avvocati come un pericolo di concorrenza sleale od indecorosa, ovvero la vendita di informazioni legali a basso costo come se si trattasse di prodotti da supermercato.
A ciò si aggiunga il ruolo della pubblicità o comunicazioni commerciali, il cui divieto totale è stato abrogato dalla “Direttivi Servizi” (art. 24) e che verrebbe, in tale contesto, ad essere inteso come informazione sul servizio, la cui correttezza e rispondenza a canoni deontologici verrebbe così rimessa agli ordini professionali.
E’, infatti, principio fermo della Corte di Giustizia[38] e recepito dalla stessa “Direttiva Servizi”[39], quello per il quale compete alle organizzazioni professionali la fissazione di regole deontologiche a tutela correttezza del servizio, senza che ciò possa interferire con le libertà del Trattato.

Ø Un secondo profilo del ruolo degli Ordini, nella ricerca della qualità del servizio e che presenta rilevanti aspetti di comunanza tra Avvocatura e Magistratura riguarda la formazione e le specializzazioni. Non dedico particolare attenzione al profilo dell’accesso, perché, come ha affermato un avvocato in un recente convegno a Verona, 180.000 iscritti dimostrano che la categoria si è liberalizzata da sola. E’ peraltro evidente che, a fronte di tale massa di offerta di servizi legali, la battagli della qualità si gioca sul piano della formazione e delle specializzazioni. Altri interventi hanno messo oggi in luce come l’Avvocatura abbia già compreso il problema ed imboccato la strada della formazione permanente. Va, però, rimarcata l’importanza di una formazione comune a magistrati ed avvocati, che, partendo da una formazione comune universitaria e post-universitaria, dia alimento, da un lato, ad una cultura comune e sia, per un altro lato, rivolta al confronto sui problemi veri della giurisdizione. Sotto il profilo della specializzazione spetterà agli Ordini individuare i sistemi più idonei, ma possibilmente duttili, per la rilasciare le attestazioni di qualità e di specializzazione ai propri iscritti, senza ledere le libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi del Trattato. Si deve in ogni caso, rimarcare con forza che la sfida della specializzazione in funzione della qualità ed efficienza dell’organizzazione del servizio è necessaria e comune a magistrati ed avvocati e si interseca con l’annoso problema della riorganizzazione delle circoscrizioni giudiziarie dei tribunali e delle corti d’appello.
Anche con riguardo a formazione e specializzazione, non pare possibile prescindere dalle sollecitazioni provenienti dall’Europa, ed in particolare dalla Direttiva sul riconoscimento delle qualifiche professionali[40], che invita le associazioni professionali od organismi professionali all’elaborazione di “piattaforme comuni” europee per la formazione professionale, nell’ottica, che i magistrati italiani già stano sperimentando nelle attività di scambio in seno alla Rete di Formazione Giudiziaria Europea, della costruzione di una comune cultura giuridica europea.

Ø Un terzo aspetto che mi pare rilevante, con riferimento a riforma degli ordini ed organizzazione del processo civile, all’ombra dell’indicato chiaroscuro di liberalizzazione (o meglio self-regulation) e regolamentazione, è quello dello spazio che, almeno a livello di affermazione di principio, la riforma degli Ordini dovrebbe riservare alle libere aggregazioni associative, quali centri di elaborazione di regole sull’organizzazione giudiziaria, sul processo e, come si è detto al punto precedente, di formazione comune: siano esse associazioni tra avvocati e magistrati ed altri operatori di giustizia ovvero di singoli avvocati.
E’ un dato di fatto, sotto gli occhi di tutti –ed anche questo convegno ne è la riprova-, che le maggiori novità per l’ organizzazione del sistema giustizia e dello stesso processo civile provengono non da strutture regolamentate od istituzionali ma da libere associazioni, spesso spontanee e basate sul volontariato, come gli osservatori per la giustizia civile od altre entità associative. Si tratta di persone aggregate dal comune interesse per il buon funzionamento della Giustizia, che hanno prodotto risultati molto significativi per la soluzione dei problemi della giustizia civile e la soddisfazione dei legittimi interessi dei cittadini; tra questi risultati si deve ricordare che è stata accesa una luce sul problema dell’organizzazione degli uffici, che è diventato un tema ormai indefettibile nei dibattiti e negli studi sui mali della giustizia; non si possono, poi, non ricordare i protocolli per l’udienza civile, che sono forme di autoregolamentazione condivisa delle regole processuali in nome dell’efficienza e della cura degli interessi di tutti gli utenti della giustizia.

Ø Infine due ultime brevi considerazioni. La prima riguarda le società tra avvocati. La questione oggi sul tappeto riguarda prevalentemente il problema dell’ingresso dei capitali nelle società tra avvocati e quindi la competitività degli studi legali nel mercato dei servizi legali. Mi sembra che il tema abbia scarse interferenze con l’organizzazione. Quello che preme osservare è che, dal punto di vista organizzativo, le strutture societarie nelle quali si compia una ripartizione organizzata del lavoro, possono certamente favorire una partecipazione informata e quindi efficace dell’avvocato alle attività d’udienza civile, con un complessivo guadagno del processo in termini di efficienza.
Ø L’ultima nota è dedicata ai progetti di riforma della legge forense elaborati dalle diverse componenti dell’Avvocatura e circolati nelle ultime settimane. E’ frequente leggervi la previsione di un coinvolgimento di magistrati come componenti effettivi di commissioni d’esame od altri organismi dell’Avvocatura (per esempio commissioni per il rilascio di attestati di formazione o specializzazione). Sul punto va ricordato il monito inviato non molti giorni or sono dal Consiglio Superiore della Magistratura al Ministro della Giustizia, con il quale l’organo di autogoverno invitava il Ministro della Giustizia a considerare, in seno alla riforma della professione forense, che il ruolo della Magistratura deve svolgersi, anche e soprattutto per ragioni di efficienza del servizio, all’interno della giurisdizione e dovrebbe essere limitato, per attività estranee ad essa, ad un mero ruolo di garanzia.



Luca Perilli
Giudice del Tribunale di Rovereto