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Il ruolo del P.M. ed il rapporto con la polizia giudiziaria.

Profili costituzionali, organizzazione degli uffici e sezioni di p.g., direzione delle indagini e spazi di autonomia investigativa, la valutazione degli esiti delle indagini e in vista dell’esercizio dell’azione penale

di Armando SPATARO

 

Premessa: pag. 2. Cenni storici sull’evoluzione del rapporto Pm/Pg, dagli “anni di piombo”, al contrasto della criminalità mafiosa, della corruzione e altro: pag. 3. I principi costituzionali vigenti: pag. 8. Uffici e Sezioni di P.G.: pag. 13. Proiezione dell’indagine sull’ esercizio dell’azione penale: esperienze, frutti del rapporto virtuoso Pm/Pg, preoccupazioni per i progetti di riforma: pag. 14.  Proiezione dell’indagine sul futuro dibattimento: pag. 20. Conclusioni: pag. 24

Premessa  
Parte di questa relazione riproduce il contenuto di un articolo scritto nel 2009 (1) in cui già si esprimevano gravi preoccupazioni per le ricadute negative sul rapporto tra pubblico ministero e polizia giudiziaria che sarebbero derivate dall’eventuale approvazione dello schema di DDL n. 1440, varato il 6 febbraio 2009 dal Consiglio dei Ministri. Si tratta del cd.“ DDL Alfano” relativo alla riforma del Codice di Procedura Penale, dell’ordinamento giudiziario ed altro.

Il 10 marzo 2011, però, il Presidente del Consiglio dei Ministri e lo stesso Ministro della Giustizia Alfano hanno presentato alla stampa il testo della “riforma costituzionale della Giustizia”, pure approvato dal CdM.  Si tratta del Disegno di Legge Costituzionale n. 4275 poi presentato il 7 aprile 2011 alla Camera dei Deputati dalle stesse autorità istituzionali denominato “Riforma del Titolo IV della Parte II della Giustizia”

Tra gli articoli della Costituzione che si intendono modificare, limitandone la lista a quelli connessi al tema oggetto di questa relazione, vi sono i seguenti:
-  art.109, concernente la disponibilità della P.G. da parte dell’Autorità Giudiziaria;
-  art.110, con l’introduzione della competenza del Ministro a riferire annualmente alle Camere sullo stato della giustizia, sull’esercizio dell’azione penale e sull’uso dei mezzi di indagine;
-      art. 112, concernente l’obbligatorietà dell’azione penale.

Si vedrà nella parte finale della relazione come questo progetto di riforma costituzionale, definito “epocale” dal Presidente del Consiglio dei Ministri, determina maggiori e più gravi preoccupazioni di quelle che sono state generate nel 2009 dal DDL n. 1440, al quale appare comunque connesso. In ogni caso, nel trattare il tema dei rapporti PM-PG, non potrà non farsi riferimento al contenuto di entrambi tali progetti di riforma per i rischi di grave alterazione del sistema vigente che la loro approvazione comporterebbe.

Va subito precisato che è molto difficile per i magistrati italiani con alle spalle un minimo di pratica professionale e di conoscenza della storia delle principali indagini svolte nel nostro Paese negli ultimi 35 anni immaginare un sistema in cui l’attuale fecondo rapporto tra pubblico ministero e polizia giudiziaria possa essere destrutturato fino al punto da collocare il primo in posizione di mero recettore passivo delle notizie di reato raccolte dalla seconda. Andrebbero perse, innanzitutto, quelle preziose occasioni di reciproco arricchimento professionale che si realizzano quando PM e PG impostano insieme un’indagine sulla base delle rispettive esperienze professionali, comunque sotto la guida del PM. e, dunque, con lo sguardo rivolto al futuro dibattimento.

L’equilibrio del sistema, infatti, è ben assicurato dalle norme vigenti e, soprattutto, ha sin qui ben funzionato. Lo dimostra la storia dell’evoluzione dei rapporti tra PM e PG a partire dal periodo dei cosiddetti “anni di piombo” e poi nel contrasto dei reati di mafia e corruzione: la magistratura e la polizia giudiziaria italiane, infatti, collaborando e confrontandosi sulla base delle rispettive e complementari competenze professionali, hanno saputo spontaneamente coordinarsi, affinare le specializzazioni necessarie e così contrastare con efficacia quei gravissimi fenomeni criminali.

Cenni storici sull’evoluzione del rapporto Pm/Pg, dagli “anni di piombo”, al contrasto della criminalità mafiosa, della corruzione e altro
In particolare, quanto agli “anni di piombo” (che vanno dai primi anni settanta al 1988), la situazione della Polizia Giudiziaria, prima del sequestro Moro e dell’omicidio dei suoi uomini di scorta (16 marzo 1978), era sostanzialmente la seguente: nel 1974, dopo il sequestro del giudice Sossi e la strage di Piazza della Loggia erano stati, sì, costituiti l’Ispettorato per l’azione contro il terrorismo (affidato al Vice Capo della Polizia, Emilio Santillo) ed il Nucleo Speciale di P.G. dei CC. (diretto dal Generale Carlo Alberto Dalla Chiesa), entrambi finalizzati, nella sostanza, a dare supporto all’A.G. di Torino nelle prime indagini sulle BR, ma entrambi tali reparti, nonostante gli ottimi risultati conseguiti, erano stati sciolti o trasformati. Tale scelta, secondo alcuni commentatori dovuta all’erroneo convincimento che le BR fossero state definitivamente sconfitte con l’arresto di Curcio e di altri storici esponenti di quell’organizzazione, non aveva però determinato un effettivo indebolimento degli apparati di investigazione: ne aveva piuttosto determinato una diversa strutturazione, con perdita della guida centralizzata e della capacità di muoversi agilmente su tutto il territorio dello Stato senza vischiosità burocratiche. Tutti gli uomini di quel primo Nucleo di Dalla Chiesa, ad esempio, erano stati trasferiti nelle sezioni specializzate antiterrorismo di Milano, Torino, Genova, Padova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Taranto e Catania, costituite a seguito dell’espandersi del terrorismo in varie zone d’Italia. Erano reparti esentati da qualsiasi altro tipo di indagine ed impiego. Mancava, certo, una guida unica, ma la loro dipendenza dai tre Comandi di Divisione di Milano, Roma e Napoli ne assicurava comunque un buon coordinamento. Anche la Polizia di Stato si strutturò più o meno allo stesso modo: l’Ispettorato generale di Santillo era articolato anche in alcuni nuclei regionali istituiti presso le sedi più importanti, le cui competenze talvolta si sovrapponevano a quelle degli Uffici politici allora esistenti presso le Questure. Ma, dopo la riforma dei Servizi di informazione del 1977, cioè all’inizio del 1978, i nuclei regionali e gli uffici politici furono sostituiti dalle Digos (Direzioni Investigazioni Generali e Operazioni Speciali) – costituite nelle Questure capoluoghi di Regione nonché a Padova, Trento e Catania - cui fu attribuita la competenza per le indagini in materia di terrorismo.
Mentre le forze di polizia giudiziaria, dunque, avevano già intrapreso il cammino verso una più diffusa specializzazione in questa materia, la magistratura, salvo che a Torino, era decisamente indietro: mancavano anche la cultura del coordinamento reciproco tra uffici giudiziari e la capacità di coordinare quelli di polizia giudiziaria. Si spiega, allora, perché il sequestro dell’on. Moro colse le istituzioni impreparate: indagini frammentate, talvolta approssimative e comunque prive di efficace coordinamento, costituivano la normalità quasi dappertutto. Ma proprio nel ’78, in particolare nel periodo post Moro, la situazione registrò un’evoluzione positiva : furono determinanti una produzione legislativa frutto di una clima politico che, almeno nello sforzo di contrastare il terrorismo, favoriva iniziative condivise da maggioranza ed opposizione (2), e – soprattutto – la sopravvenuta capacità della magistratura di auto-organizzarsi e di dar vita ad un eccellente rapporto con la p.g., comprendente la direzione ed il coordinamento della sua attività .  
Si trattò di una iniziativa autonoma di Pubblici Ministeri e Giudici Istruttori: essi, senza alcuna direttiva politica, diedero vita ad un coordinamento spontaneo tra gli uffici giudiziari interessati dal fenomeno fino alla creazione, al loro interno, di gruppi specializzati nel settore del terrorismo. Eppure, il sistema di legge non prevedeva allora né Direzioni Nazionali né alcuna norma in tema di coordinamento, anzi conosceva barriere formali che ostacolavano lo scambio di notizie. Quel gruppo di magistrati investigatori non superava il numero di venti-venticinque unità: nei loro incontri, si scambiavano in tempo reale notizie sulle indagini ed elaboravano indirizzi giurisprudenziali applicati uniformemente. Quando poi, tra la fine del '79 e l’inizio '80, si manifestarono le collaborazioni dei  primi terroristi “pentiti”, pm e giudici istruttori decisero di fare circolare con immediatezza i relativi verbali, accordandosi sulla ripartizione di competenze “a fare” e su tempi e modalità di eventuali e conseguenti sbocchi operativi (perquisizioni ed arresti). Anche l'evoluzione delle strategie dei gruppi armati, le loro “risoluzioni strategiche” e i volantini di rivendicazione venivano analizzati dai magistrati che indagavano sul fenomeno, alcuni dei quali avevano il compito di confrontare e sintetizzare i documenti d’interesse: in assenza di computer e banche dati, essi divennero la memoria storica della produzione ideologica dei gruppi terroristi.  In breve, a quelle riunioni, presero a partecipare anche i responsabili degli organismi investigativi della P.G. che andavano ulteriormente incrementando la loro specializzazione (il nuovo nucleo speciale interforze comandato dal gen. Dalla Chiesa venne costituito nell’agosto del 1978): proprio per effetto di questo stretto rapporto tra magistrati e forze di polizia fu possibile non solo dare attuazione piena al principio costituzionale (art. 109) della subordinazione della P.G. alle direttive dell’ Autorità giudiziaria, ma anche, attraverso il confronto tra le rispettive esperienze ed impostazioni di lavoro, favorire reciprocamente una consistente crescita di professionalità e la capacità di coordinamento di tutte le istituzioni impegnate nelle indagini giudiziarie sul terrorismo.

E ciò avvenne – è bene ricordarlo – senza alcuna necessità di ricorrere a tribunali speciali, a processi sommari o all’intervento dei servizi di informazione, la cui competenza – secondo il sistema italiano – concerne l’attività di prevenzione dei rischi per la sicurezza nazionale senza possibilità di interferenza o relazioni funzionali con la magistratura in ordine ad indagini giudiziarie (3).

Fu comprensibile, dunque, visti gli ottimi risultati che quel metodo aveva determinato, che venisse codificato ed applicato anche al contrasto della mafia. Non si può dire, ovviamente, visto il suo secolare radicamento nel sud d’Italia, che la mafia fosse diventata la nuova emergenza solo a metà degli anni ottanta. Ma era accaduto che proprio in quel periodo magistratura e forze dell’ordine iniziassero a cogliere importanti successi anche contro quel potere criminale. Si era ormai manifestato il fenomeno della collaborazione processuale di vari appartenenti a Cosa Nostra (Buscetta e Contorno avevano iniziato a “parlare” nel 1984), erano stati creati pool specializzati di pubblici ministeri e giudici istruttori nei principali tribunali siciliani, calabresi e campani e molti esperti investigatori della Polizia di Stato, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, che erano stati protagonisti della lotta al terrorismo, si erano ormai “riciclati” nel settore dell’antimafia.
Non a caso, negli anni ottanta, vari colleghi siciliani, tra cui Giovanni Falcone, avevano partecipato alle ultime riunioni tra i magistrati che trattavano l’antiterrorismo non certo perchè esistessero collegamenti investigativi tra i due settori, ma proprio per studiare il metodo di lavoro “inventato” nel periodo post-Moro. Proprio da questi incontri allargati scaturirono documenti ragionati, inviati ai vertici istituzionali, con cui si invocava l’adozione di una legislazione specialistica che favorisse l’efficacia delle investigazioni antimafia .
Dopo poco tempo, nell’arco di un paio di anni, il Parlamento approvò a larghissima maggioranza varie leggi che andarono a costituire una sorta di “pacchetto antimafia”, tra cui quella che estendeva ai collaboratori nei processi di mafia il trattamento di favore previsto per i terroristi “pentiti”.
Ma ancora una volta e in questo settore, favorita finalmente da una legislazione ad hoc, risultò decisiva la specializzazione nel campo dell’antimafia delle forze di polizia e della magistratura : da un lato, furono creati, all'interno di ognuno dei tre tradizionali corpi di polizia giudiziaria, organismi ad hoc e fu pure creato un ulteriore organismo interforze, la Direzione Investigativa Antimafia (4); dall’altro, anche in questo campo si riprodusse lo schema già adottato nel settore del terrorismo, incluso il costante rapporto di questi organismi con l'ufficio del Pubblico Ministero che dirige le indagini.
Uno dei pilastri del “pacchetto antimafia” fu proprio la scelta di istituzionalizzare anche la specializzazione antimafia della magistratura inquirente. La figura del giudice istruttore, del resto, era stata ormai cancellata dal nuovo codice di procedura penale, sicchè l’unico organo giudiziario di direzione delle indagini (ora definite “indagini preliminari”) restava la Procura della Repubblica. Nel novembre del 1991, allora, nell’ambito del citato “pacchetto”, il Legislatore istituì le Direzioni Distrettuali Antimafia - D.D.A. (pool specializzati costituiti all’interno di ogni Procura sede di Distretto) e la Direzione Nazionale Antimafia - D.N.A.  con il compito di coordinarne, non di dirigerne, le attività di investigazione. Dunque, ciò che non era stato legislativamente previsto nel campo dell’antiterrorismo (ove pure i principi della “specializzazione” e della concentrazione dei procedimenti in base alla connessione erano stati per la prima volta applicati), assumeva forma giuridica chiara nel campo dell’antimafia. Analoga codificazione si realizzò, per il contrasto del terrorismo anche internazionale, sia pure solo solo dopo l’ “11 settembre” (5).
Le Direzioni Distrettuali Antimafia costituirono, dunque, il vero fulcro della risposta istituzionale alla mafia, il punto d'arrivo dell’esperienza, già descritta, risalente ai tempi del terrorismo “storico”.
Con le Direzioni Distrettuali Antimafia veniva attribuita solo agli Uffici del P.M. presso il Tribunale del capoluogo di distretto di Corte d'Appello la competenza ad avviare e dirigere indagini per i reati di associazione di stampo mafioso, associazioni finalizzate al narcotraffico, sequestri di persona e per tutti quei reati commessi avvalendosi di modalità mafiose o al fine di agevolare l'attività delle associazioni di stampo mafioso. Conseguentemente, dalla fine del `91, gli Uffici del P.M. che si occupano di questi reati in Italia sono 26 (quanti le sedi di Distretto di Corte d'Appello), anzichè 166 (numero corrispondente alle sedi di Tribunale). Fu subito  evidente il pregio di tale innovazione che consentì maggior coordinamento con la Polizia Giudiziaria e maggiore efficacia all’azione dei Pubblici Ministeri componenti del DDA, tendenzialmente esentati dal trattare reati diversi da quelli di natura mafiosa: si evitava, insomma, la frammentazione delle inchieste, si favoriva l'interpretazione unitaria di episodi criminali, dei quali, diversamente, non sarebbero stati intuibili i nessi ed, infine, si esaltava la necessità di un "sapere investigativo specifico".
Il successo e l’utilità di questa scelta furono talmente evidenti da indurre il Legislatore ad ampliare successivamente e con più interventi (negli ani 2003, 2009 e 2010) il catalogo dei reati di competenza delle DDA (6), nonchè ed a prevedere, rispettivamente, nel 2001 (come già s’è detto) e nel 2008, prima la competenza delle Procure distrettuali in tema di reati consumati o tentati per finalità di terrorismo (art. 51 c. 3 quater: vedi nota n.5) e poi nei settori della prostituzione/pornografia minorile, dei reati informatici e delle intercettazioni abusive  (7).

Lo stesso modello di lavoro, basato su specializzazione, lavoro di gruppo e coordinamento efficace con la polizia giudiziaria si riprodusse, infine, sia pure senza previsione legislativa di competenze territoriali diverse da quelle “ordinarie”, attorno alla metà degli anni novanta, anche nel settore delle indagini sui reati di corruzione e in genere dei cd. colletti bianchi (come l’iter investigativo del filone di “Mani pulite” dimostra) e fu via via esteso, almeno nelle Procure di una certa dimensione, ad ogni tipo di indagine giudiziaria di un certo rilievo, comprese quelle su reati finanziari, sui reati in danno di “soggetti deboli” etc..

Si tratta, peraltro, come è possibile rilevare negli incontri di cooperazione che si svolgono periodicamente presso Eurojust, di un modello investigativo che è invidiato all’estero per la sua validità ed efficacia, peraltro solo possibili grazie un carattere peculiare del nostro ordinamento: l’indipendenza di cui gode la polizia giudiziaria italiana quale riflesso di quella del Pubblico Ministero.

I principi costituzionali vigenti
L’art. 112 della Costituzione, si sa, afferma che “Il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”. Strettamente connesso a questo principio (garanzia di quello di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge), anzi irrinunciabile per darvi concreta attuazione, è quello previsto dall’art. 109 della Costituzione: “L’autorità giudiziaria dispone della polizia giudiziaria”.

Poche parole sull’obbligatorietà dell’azione penale sono sufficienti per illustrarne il carattere di principio posto a garanzia della eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Il principio fu volu­to dai costituenti come cardine dell’azione della magistratura: il 10 gennaio 1947, nel corso di una seduta della Seconda sottocommis­sione per la Costituzione, la discussione sul potere giudiziario inve­stì proprio il principio di obbligatorietà dell’azione penale. Piero Calamandrei affermò di considerare «il Pubblico Ministero come un magistrato, che deve agire secondo il principio della legalità. Se sono in suo possesso elementi che possano condurre all’accerta­mento di un reato, deve procedere senza astenersene per qualsiasi ragione». E Giovanni Uberti fece rilevare come «il supporre che un Pubblico Ministero possa non esercitare una azione penale per ra­gioni di opportunità e di convenienza sia in contrasto con i principi pre­scindendo da qualsiasi ragione di convenienza». Nella seduta del 27 novembre 1947 dell’Assemblea Costituente, Giuseppe Bettiol ri­badì solennemente che «di carattere veramente costituzionale è l’af­fermazione esplicita del principio di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, perché è un principio che si adegua ad un ordi­ne democratico nell’ambito di uno stato di diritto in contrasto con quello di discrezionalità, per cui il pubblico ministero è arbitro di potere esercitare o non l’azione penale». E Giovanni Leone, pur convinto assertore della possibilità di far rientrare la funzione del pm nell’ambito del potere esecutivo, pervenne a medesime conclu­sioni: «Occorre che noi riaffermiamo nella Carta costituzionale questo che è un principio fondamentale dello Stato moderno: cioè che il pubblico ministero non può esercitare un’attività discrezio­nale circa il proponimento dell’azione penale». Al termine di quella seduta, dunque, il principio di obbligatorietà dell’azione penale fu approvato nella attuale formulazione dell’art. 112 della Costitu­zione, sfrondata da ogni altro orpello.

Il principio in questione va difeso con forza poiché, indebolendolo, verrebbe di fatto cancellata l’indipendenza del PM dal potere esecutivo. Coloro che preferirebbero proprio tale “soluzione finale”, infatti, sono ben consci di quanto sia impopolare sostenerla apertamente: si rifugiano, pertanto, in un altro tipo di tesi. Dicono, cioè, che il principio di obbligatorietà dell’azione penale ormai non è più applicato effettivamente in Italia ed è stato anzi sostituito da una discrezionalità incontrollata dei pm, anche a causa degli inge­stibili carichi di lavoro. Di qui, dunque, la necessità di modificare il sistema e di individuare le istituzioni competenti ad indicare ai pm priorità e linee guida per l’azione penale: c’è chi vuole attribuire ta­le competenza al Parlamento, chi al Csm, chi ai procuratori generali della Repubblica, chi a tutti questi organi o istituzioni insieme.
Sembra evidente, però, che, se si procedesse lungo questa strada, il superamento dell’obbligatorietà dell’azione penale – che richie­derebbe comunque una legge di riforma costituzionale – porte­rebbe a diseguaglianze e pericoli ben maggiori di quelli cui si vor­rebbe porre rimedio. I problemi derivanti dai carichi di lavoro, in-vece, potrebbero tranquillamente essere affrontati e risolti attra­verso interventi mirati in tema di depenalizzazione (oggi, ad es., si celebrano processi penali persino se in un bar dotato di giochi elettronici non è esposto l’elenco di quelli d’azzardo proibiti e decine di migliaia sono i pressocchè inutili procedimenti scaturiti dalla legislazione di contrasto della immigrazione irregolare), organizzazione degli uffici, integrazione degli organici e potenziamento delle strutture (8).
Ma proprio la questione dell’obbligatorietà dell’azione penale rimanda alla partita decisiva, quella che si gioca intorno al ruolo effettivo del pubblico ministero e, dunque, alla effettiva sua disponibilità della polizia giudiziaria. È un tema che riemerge surrettiziamente in ogni occasione di inchieste che toccano il potere politico.

Quanto già esposto nella parte di questa relazione dedicata alla ricostruzione storica del rapporto tra PM e PG, dimostra che la Magistratura ha prevalentemente assicurato (al di là di patologie pure manifestatesi) un’interpretazione moderna e corretta del principio della sottoposizione funzionale della PG alle direttive dell’Autorità Giudiziaria, senza arrogarsi gli impropri poteri di vertice gerarchico delle strutture investigative .

Ciononostante, chi vorrebbe indebolire o modificare questo sistema afferma, più o meno strumentalmente, che secondo le norme in vigore la PG non potrebbe mettere a frutto la sua professionalità in quanto passivamente vincolata alle direttive dei PM, magari “giovani ed inesperti”. Basta leggere gli artt. 327 e 348 co.1 del CPP per dimostrare l’insostenibilità di questa tesi (9): vi si prevede espressamente che la PG possa continuare a svolgere, pur dopo la comunicazione della notizia di reato, attività d’indagine di propria iniziativa, coltivando anche “piste” diverse da quelle seguite dal PM. Eppure, questo efficace sistema rischia di essere sgretolato, come ha rilevato il compianto Vittorio Grevi, attraverso scelte che si pongono non solo agli antipodi di quelle radicate nella Costituzione, ma anche di quelle adottate dal legislatore delegante del 1988.

Ci si vuol riferire ai contenuti dell’ennesimo progetto di riforma del procedimento penale, contenuto nel già citato DDL n. 1440, approvato dal Consiglio dei Ministri il 6 febbraio 2009. Il suo cuore è costituito proprio dal ridimensionamento del ruolo del PM, che – secondo note enunciazioni – dovrebbe essere ridotto a “avvocato dell’accusa” o “avvocato della polizia”, in un contesto che ne determinerebbe burocratizzazione e sottoposizione di fatto all’esecutivo.
E’ evidente, infatti, che il condizionamento dell’esercizio dell’azione penale può realizzarsi non soltanto attentando all’unità della giurisdizione (con la separazione delle carriere) e all’effettività dell’indipendenza del PM (attraverso la sua formale sottoposizione all’Esecutivo), ma anche, più silenziosamente, svuotandone le attribuzioni in tema di avvio e direzione delle indagini.
E’ quanto potrebbe avvenire se si materializzasse la scelta di attribuire alla sola PG l’iniziativa della indagine, sottraendola al PM e così pesantemente limitandone i poteri riconosciutigli dagli artt. 55 c. 2, 330 e 335 c.1 del codice di rito (10). Infatti, secondo quanto previsto nel citato “pacchetto” (attraverso la ipotizzata modifica dell’art. 330 cpp), il PM non potrà più ricercare autonomamente le notizie di reato, dovendosi limitare a ricevere quelle  che la PG o i privati gli inoltreranno.
Nella relazione di accompagnamento al DDL di riforma del processo penale è scritto, addirittura, che saranno “distinti più nettamente i compiti della polizia giudiziaria e del pubblico ministero per creare i presupposti di una maggiore concorrenza e controllo reciproco”. Dunque, si vorrebbe introdurre nel campo della giustizia il principio della “concorrenza” tra pubblici investigatori, cioè un concetto tipico delle logiche di mercato che sostituirebbe la collaborazione tra funzionari dello Stato. Il controllo della polizia sul PM, peraltro, si collocherebbe in insanabile contrasto con il principio, affermato in Costituzione (art. 109), della dipendenza funzionale dell’una dall’altro.

Questo rilievo non sembra preoccupare l’attuale Governo che, come si è detto, intende modificare, tra le altre, proprie le norme costituzionali in tema di obbligatorietà dell’azione penale e di disponibilità della polizia giudiziaria.
Infatti, nel citato disegno di legge costituzionale n. 4275 presentato il 7 aprile 2011 alla Camera dei Deputati dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro della Giustizia, sono previste le seguenti modifiche:
nell’ipotizzato nuove testo dell’art. 112 della Costituzione, pur confermandosi l’obbligatorietà dell’azione penale, si prevede che questa sarà regolata da criteri stabiliti dalla legge (11);
nel “nuovo” art. 109 della Costituzione, pur confermandosi che il giudice ed il pubblico ministero dispongono della polizia giudiziaria, si prevede che ciò avvenga secondi le modalità stabilite dalla legge(12).

Allarmanti e prive di aggancio a qualsiasi serio approfondimento scientifico (anche di diritto comparato) o a non superficiali analisi dell’esperienza italiana sono le parole della relazione di accompagnamento del DDL costituzionale. Quanto alla modifica del regime dell’obbligatorietà dell’azione penale, vi si afferma che, con le modifiche proposte, si intende allineare il nostro sistema :
“alle corrispondenti disposizioni di altri ordinamenti democratici e del cosiddetto Corpus juris per la istituzione di un Pubblico Ministero europeo… a significare che i margini di valutazione (dell’uso dell’azione penale) non possono essere affidati a determinazioni soggettive o casuali, ma devono trovare sempre, quale che sia il modello processuale, una regolamentazione obiettiva e predeterminata che solo la legge è in grado di garantire. Particolari esigenze storiche, sociali ed economiche, infatti, possono indurre il legislatore a fissare criteri in forza dei quali, ad esempio, debba esser data prioritaria trattazione ad indagini concernenti determinati reati; fermo restando l’obbligo, esaurite queste, di curare anche le indagini relative alle altre fattispecie penalmente rilevanti”.

Con il che risulta evidente che l’obbligatorietà dell’azione penale viene espunta dai principi costituzionali concernenti la giustizia, trasformandosi in un mero ossequio alle scelte di priorità elaborate in sede politica dalla maggioranza di turno, non importa di quale colore, magari imposte con la richiesta di fiducia da parte del Governo in carica.

Sempre nella relazione di accompagnamento al DDL costituzionale, così si giustifica la scelta di sottoporre la disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell’autorità giudiziaria alle modalità stabilite dalla legge:
“Queste previsioni completano il disegno rivolto a perfezionare la capacità repressiva dello Stato attraverso una chiara distinzione dei ruoli che spettano alla polizia ed alla magistratura (in particolare quella inquirente). Alla prima dovrà essere riconosciuta piena autonomia nell’attività di preinvestigazione, che tende a verificare l’esistenza e l’evoluzione dei fenomeni criminali e che consiste nel ricercare e acquisire liberamente le notizie di reato…All’ufficio del pubblico ministero sono riservate, invece, conformemente alla sua natura di autorità giudiziaria, le attività di carattere processuale relative alla valutazione dei risultati della investigazione,alle richieste da presentare al giudice, all’esercizio dell’azione penale, alla funzione di accusa nel dibattimento”.  

Prende corpo, finalmente, la figura agognata dal Presidente del  Consiglio in carica dell’ “avvocato della polizia”. Senonchè, subito dopo la presentazione alla stampa del 10 marzo 2011 della riforma costituzionale della giustizia, sono stati proprio alti funzionari della Polizia di Stato a denunciare le gravi conseguenze dell’abolizione della disponibilità diretta della polizia giudiziaria da parte dell’Autorità Giudiziaria: “..questa modifica sposterebbe il baricentro delle indagini dalla magistratura all’esecutivo. E con l’indicazione da parte del Parlamento dei reati che dovrebbero essere perseguiti prioritariamente, si completerebbe il disegno del controllo politico delle indagini.. E’ un controllo di legalità addomesticato quello che il disegno di legge di riforma propone, e la posta in gioco, dietro le questioni di ingegneria costituzionale, è la difesa della libertà e dei diritti dei cittadini” (Claudio Giardullo, segretario generale del sindacato di polizia Silp-Cgil) (13).
Non è fuor di luogo ricordare, infatti, che all’atto della pubblica presentazione di questo  progetto di riforma, lo stesso Presidente del Consiglio ebbe ad affermare che se la riforma fosse stata approvata 20 anni fa, Mani Pulite non ci sarebbe stata (14).

In realtà, il principio legale che abilita il PM a prendere direttamente notizia dei reati, anche in mancanza di una denuncia o dell’iniziativa degli organi di polizia, lungi dal rappresentare un’anomalia procedurale, costituisce una fondamentale garanzia processuale della posizione di indipendenza della magistratura inquirente e di promozione dell’effettiva eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Si tratta di prerogativa che, di riflesso, consente alla PG attività d’indagine svincolate da possibili condizionamenti del potere politico e che rafforza la stessa indipendenza del giudice, che viene così posto in condizioni di emettere decisioni su ciò che il PM, e non l’Esecutivo, individua come reato ed obbligatoriamente persegue .

Uffici e Sezioni di PG
E’ noto che le Sezioni di P.G., istituite presso tutte le Procure della Repubblica, sono a queste legate da più stretti vincoli di dipendenza funzionale, al punto che la disciplina vigente prevede  la necessità – a seconda dei casi - del “nulla osta”, del consenso o del parere favorevole dei vertici degli Uffici requirenti per dar corso a trasferimenti, allontanamenti e promozioni del personale che ne fa parte (15).
Orbene il DDL 1440/2009 (art.3, c.2) prevede che necessità di “nulla osta”, consenso e parere favorevole dei vertici degli Uffici requirenti siano sostituiti da meri pareri e valutazioni non vincolanti. Dunque, l’affievolimento del rapporto funzionale tra componenti le sezioni di PG e Procuratori (specie quanto all’incidenza sulla carriera dei primi) e la più accentuata dipendenza dei servizi di PG dalle amministrazioni di appartenenza determineranno una situazione di potenziale condizionamento delle indagini. Non a caso, si prevede anche che le deleghe d’indagine potranno essere impartite dal PM soltanto al dirigente del servizio o sezione di PG e non ai singoli appartenenti ai medesimi (art. 5, lett. “d”, comma 2 DDL 1440). E, con ulteriore passo nella direzione della limitazione dei poteri discrezionali del PM, si prevede (con il nuovo articolo 370-bis c.p.p.) che il PM stesso debba rivolgersi, per l'esecuzione  delle investigazioni di tipo scientifico, esclusivamente ai servizi centrali di investigazione scientifica della p.g.
Senonchè, la lettura dei lavori preparatori alla Costituzione consente di affermare che la volontà dei costituenti era quella di mantenere il doppio vincolo di dipendenza della p.g., organica nei confronti dell'esecutivo e – senza distinzione o attenuazione - funzionale nei confronti della magistratura. Non possono essere imposti a questa, dunque, limiti o vincoli predeterminati nella direzione o disponibilità (e quindi, scelta) della P.G..

Proiezioni dell’indagine su esercizio dell’azione penale : esperienze, frutti del rapporto virtuoso Pm/Pg e preoccupazioni per i progetti di riforma
Alla vigilia dell’entrata in vigore del “nuovo” codice di rito, studiosi e commentatori, come facilmente si ricorderà, analizzando l’attribuzione al pubblico ministero della direzione delle indagini, il potenziamento del suo ruolo investigativo e la disponibilità diretta della polizia giudiziaria, avevano individuato nel rapporto nuovo tra questi soggetti lo strumento decisivo per l’attività di contrasto dei fenomeni criminali di ogni dimensione. Piero Luigi Vigna, pensando ad uno staff compatto che analizza il caso e mette a frutto le proprie specifiche e diversificate esperienze, aveva definito “task force” il gruppo degli investigatori diretti dal pubblico ministero. Una task force che studia le indagini e pensa anche al futuro dibattimento.
A distanza di  più di vent’anni dall’entrata in vigore del codice di procedura penale può essere tentato un bilancio sufficientemente attendibile circa il grado di effettiva realizzazione dell’idea della task force investigativa; ci si può chiedere, cioè, se i magistrati del pubblico ministero, in questi anni e nel corso delle indagini, abbiano saputo esercitare un ruolo efficace e corretto di direzione della polizia giudiziaria, senza appiattirsi, da un lato, sulle esigenze dell’investigazione pura e senza rinunciare, dall’altro, a quella cultura della giurisdizione che così frequentemente la magistratura invoca per opporsi ai ricorrenti progetti di separazione delle carriere. Ci si deve anche chiedere, però, se la polizia giudiziaria, in genere, abbia  saputo a sua volta rinunciare a quell’atteggiamento che la porta a ritenere estranei ai propri compiti e perfino al proprio campo di interesse lo svolgersi del dibattimento ed il suo esito, un atteggiamento mentale, purtroppo, diffuso anche tra molti pubblici ministeri che, pur attivi e scrupolosi nel corso delle indagini preliminari (specie quando queste suscitano attenzione nella pubblica opinione e clamore negli organi di informazione), trascurano analogo impegno nella fase della udienza preliminare o dibattimentale.
Per restare ai pubblici ministeri ed alla polizia giudiziaria, è possibile parlare di un bilancio che presenta molte luci ma anche non infrequenti ombre: una analisi, sia pur sommaria, del lavoro giudiziario di questi anni, infatti, consentirebbe probabilmente di individuare  momenti di grande impegno professionale di pubblici ministeri e polizia giudiziaria (non solo nelle inchieste di grande risonanza nazionale e/o locale) ma anche l’instaurarsi e l’estendersi, specie nei dibattimenti di ordinaria amministrazione, di prassi fondate sull’abitudine, sul mestiere e sulla improvvisazione. Verosimilmente sono i carichi di lavoro che impediscono al pubblico ministero ed alla polizia giudiziaria di affrontare tempestivamente e con scrupolo la preparazione del dibattimento, ma è pur vero che ancora si rilevano, da un lato, ingiustificate resistenze alla necessità di aggiornamento professionale e, dall’altro, la persistente convinzione che pubblico ministero e polizia giudiziaria piuttosto che collaborare in vista dello sforzo comune possano agire come corpi separati con separati obiettivi.
Ma lacune, incomprensioni e diffidenze, talvolta, sono talvolta più profonde : pubblici ministeri che si sostituiscono alla polizia giudiziaria convinti che dirigere le indagini comporti il veto a qualsiasi iniziativa ad opera della polizia compresa la stessa formulazione di ipotesi investigative; ufficiali di polizia giudiziaria che, poco portati ad accordare fiducia ai pubblici ministeri, ne invadono il campo, redigendo informative e relazioni zeppe di valutazioni e non solo di fatti come dovrebbe essere.

Vediamo, allora, come stanno le cose oggi, quali sono i punti di riferimento delle attività di PM e PG che devono integrarsi  e quali le preoccupazioni per le progettate riforme.

La fase d’avvio delle indagini e le modalità di ricerca della notizia di reato sono inevitabilmente destinate a ripercuotersi sul risultato finale dell’inchiesta, condizionato dalla qualità delle prove e dalla loro “resistenza” al contraddittorio dibattimentale, dove certo, salvo l’accordo delle parti, le prove non potranno certo essere costituite dalle informative di PG. Proprio per tale ragione, il PM  non può essere privato, nella fase genetica dell’indagine, dei poteri attribuiti alla PG e deve continuare ad essere responsabile, sin dai primi passi dell’inchiesta, della scelta dei mezzi di ricerca delle prove (artt. 244 e segg. cpp.) che poi utilizzerà davanti al giudice.
Dunque è importante che il PM, all’avvio di ogni indagine delicata, concordi con la PG la linea strategica lungo la quale muoversi, persino persino su versanti che appaiano inizialmente marginali: ancora una volta, cioè, si tratta di mettere in campo e di fondere le rispettive esperienze in vista dell’unico e comune obiettivo.
Proprio per questo, anzi, appare anche utile in certe indagini complesse che il PM conduca esami ed interrogatori, durante le indagini preliminari, insieme agli ufficiali di P.G., ai fini delle successive valutazioni che possono utilmente integrarsi.
A tal proposito, non convince, sul fronte dell’allargamento del catalogo degli atti delegabili dal p.m., secondo il DDL 1440/2009, la scelta di delegare alla P.G. l'interrogatorio e il confronto dell'indagato sottoposto a provvedimenti restrittivi della libertà, sin qui esclusi in nome del riconoscimento del dovere di meglio tutelare le garanzie degli indagati detenuti.

Ma,  in caso di alterazione del sistema attuale, potrebbero verificarsi altri imprevisti oggi impensabili : si consideri, ad esempio, l’ipotesi in cui si rendesse necessario, contestualmente all’inizio delle indagini e sulla base di una notizia di reato non ancora comunicata al PM, il coordinamento urgente delle attività da programmare, anche solo per evitare conflittualità e sovrapposizioni negative tra gli organi di PG: a chi spetterebbe attuarlo? Al Ministro dell’Interno, al Capo della Polizia o ai generali di turno?  Certamente non al PM perché, una volta privato del potere di ricerca della notizia di reato o di diretta ed immediata disponibilità della PG, egli non potrebbe logicamente neppure sollecitare gli organi investigativi a muoversi in una certa direzione, né impartire loro direttive per farlo in modo coordinato: rischierebbe persino di incorrere in comportamenti illegittimi.

E’ agevole ipotizzare anche altre dannose conseguenze per l’accertamento della verità che potranno derivare dal nuovo sistema: impedito a ricercare le notizie di reato,  il PM non potrebbe neppure coltivare autonomamente piste investigative sulla base di elementi occasionalmente emersi nell’ambito di indagini già in corso per altre ragioni (ad esempio, notizie contenute in un documento sequestrato o in una telefonata intercettata).

Non si tratta di preoccupazioni esagerate: con l’art. 3, lett. “g” del DDL 1440, infatti,  si materializza la scelta di fare tabula rasa attorno al PM, al fine impedirgli qualsiasi autonomo ed iniziale potere investigativo. Vi si prevede, infatti, il divieto di svolgere indagini sulla base di atti iscritti in registri diversi da quelli delle notizie di reato. Il riferimento è ai fascicoli del cd. “Registro Mod. 45” ove vengono iscritti esposti ed atti di ogni genere (spesso provenienti da privati) che non contengono notizie di reato immediatamente definite e riconoscibili, ma che talvolta – proprio a seguito degli approfondimenti disposti dai PM – permettono di portare alla luce ogni tipo di illegalità: in futuro, non sarà neppure possibile sentire il privato autore dell’esposto perché ne spieghi il contenuto.

E come escludere, poi, alla luce del perdurante moltiplicarsi di fattispecie incriminatrici sempre più “speciali”, che possa risultare difficile per la PG l’individuazione tecnica di un determinato reato, che è attività spesso delicata anche per il PM ? E’ chiaro il rischio che taluni delitti – specie quelli configurabili nel campo dell’economia – possano addirittura non essere individuati dalla PG e così restare impuniti.

Qualcosa di analogo, del resto, potrà verificarsi per i reati per i quali è previsto che si proceda a citazione diretta ex art. 550 cpp: sulla base dell'asserzione, dal carattere per la verità assai opinabile, secondo cui le fattispecie di reato per le quali è previsto il procedimento a citazione diretta siano di non particolare gravità e necessitano di una minore complessità degli accertamenti (così la Relazione), infatti, si è ritenuto di assimilarli a quelli per i quali è competente il giudice di pace.
Così, anche con riferimento a questo catalogo di reati, il relativo modello di indagini attribuisce alla p.g. una funzione investigativa assorbente relegando sullo sfondo il ruolo del p.m. cui residua la competenza per i soli atti del procedimento garantiti e  per quelli che hanno diretta valenza probatoria nel processo.
Infatti, la PG che acquisirà la relativa notizia compirà di propria iniziativa tutti gli atti di indagine che riterrà necessari per individuare i responsabili e ne riferirà al PM entro il termine di sei mesi (essendo previsto che, prima, debba soltanto informarlo). Insomma, il PM potrebbe non ricevere per ben sei mesi relazione scritta da parte della PG in ordine alle indagini autonomamente condotte per un elevato numero di reati, alcuni dei quali sicuramente di una certa gravità, con conseguente rischio di dispersione di fonti di prova decisive.
Gli effetti negativi che sul piano delle garanzie difensive e più in generale sulla giurisdizione penale nel suo complesso si verificherebbero (tanto da rendere poco convincente il richiamo  che la Relazione fa dell'ordinanza costituzionale n. 349 del 2004) possono facilmente rappresentarsi ponendo mente alla sensibile differenza, quanto a gravità, tra le fattispecie di reato di cui all'art. 550 c.p.p. e quelle elencate dall'art. 4 del d.lgs. n. 274 del 2000.

Non sono, queste ultime, osservazioni frutto di pregiudiziale sfiducia nei confronti della PG: si fondano, invece, sul diverso approccio culturale che ne caratterizza l’azione rispetto a quella del PM. Ma, ove si indebolisse il rapporto funzionale che adesso li lega, tale diversità – adesso ricondotta a sintesi da un sistema che postula confronto e rispetto delle competenze di ognuno – potrebbe accentuarsi e determinare il rischio di derive negative sul piano deontologico : da un lato (come ha ricordato L. Ferrarella, giornalista del Corriere della Sera), il rischio di ritorno ad un modello che pareva definitivamente superato, quando era la PG  “a portare a spasso pm deboli o impreparati, ambiziosi o sprovveduti, di volta in volta enfatizzando e selezionando, omettendo e scollegando”; dall’altro, quello di PM portati a considerarsi meri funzionari, sia pure di rango elevato, indifferenti all’impostazione, alla qualità ed all’esito finale delle indagini.

A proposito del diverso approccio culturale all’indagine di PM e PG, in vista del promuovimento dell’azione penale, sono tanti gli esempi che possono essere ricordati “a difesa” del sistema vigente:
a) la lotta al terrorismo internazionale, come è noto, ha suscitato negli ultimi dieci anni un approfondito dibattito sulla linea di demarcazione tra esigenze di sicurezza e difesa sociale, da un lato, e diritti e garanzie dei cittadini (anche se sospettati o responsabili di gravi reati) dall’altro. E’ motivo di orgoglio per la magistratura italiana l’avere saputo impedire che i sequestri di sospetti terroristi ed il loro trasferimento in luoghi dove è possibile sottoporli a tortura diventassero strumenti praticati o anche solo tollerati in Europa. Anzi, proprio grazie alla guida dei PM, la polizia giudiziaria italiana ha saputo e potuto individuare responsabili americani (appartenenti alla CIA, allo stato già condannati in secondo grado) ed italiani di uno di questi barbari episodi avvenuto in Italia (16). Di certo, ciò non sarebbe stato possibile se la PG non fosse stata diretta dall’AG sin dai primi passi dell’inchiesta, non avesse goduto della indipendenza dei PM e fosse stata controllata dall’esecutivo: due governi in successione (nel 2007 e nel 2008), infatti,  hanno opposto il segreto di Stato alla Procura di Milano e chiesto invano alla Corte Costituzionale di bloccare il processo ormai avviato;

b) considerazioni altrettanto positive si possono formulare in ordine al fatto che proprio i PM italiani, ben prima che in tal senso si orientassero la giurisprudenza della Corte di Giustizia della comunità europea e le solenni risoluzioni del Consiglio d’Europa, hanno affermato che il sistema delle black list, in tema di contrasto al finanziamento del terrorismo, che consente il congelamento dei fondi, delle risorse economiche e dei beni delle persone o delle associazioni  sospettate di attività terroristiche o a sostegno di gruppi terroristici (e per questo inserite in liste formate ed aggiornate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e recepite pure in sede europea), appariva complessivamente inaccettabile sul piano della tutela delle garanzie non tanto per l’assenza di preliminari statuizioni giudiziarie circa le responsabilità penali dei titolari di risorse e beni congelati (non essendo la sentenza definitiva una condizione dell’azione preventiva), quanto per l’assenza di efficaci rimedi giuridici che consentano a queste persone di far valere le proprie ragioni e, attraverso un ricorso giudiziario contro i provvedimenti che le riguardano, richiedere la cancellazione dalle liste e la revoca del congelamento dei propri beni. E sempre i PM italiani hanno affermato, chiedendo ed ottenendo l’archiviazione di procedimenti penali iscritti a seguito di autonome informative della P.G., che non è possibile attribuire valore di prova, in ambito giudiziario, all’inserimento di una persona o organizzazione nelle cd. black list (il che invece, come la polizia giudiziaria ha ben compreso da quel momento, può costituire un utile spunto di apertura o di allargamento delle indagini necessarie);
c) in sede di Eurojust, ove hanno voce diretta i pubblici ministeri europei, è toccato a quelli italiani (seppur non isolatamente) contrastare i progetti di alcuni governi che, sotto la spinta della Gran Bretagna, in cui il principio ha un sia pur limitato diritto di cittadinanza e le cui politiche antiterrorismo sono notoriamente vicine a quelle statunitensi, si mostravano favorevoli rispetto alla possibilità di utilizzare nei processi per terrorismo prove non verificabili  né conoscibili dagli imputati perché provenienti da fonti segrete note solo ai servizi di informazione ed – eventualmente – anche a pubblici ministeri e giudici;
d) i P.M. possono più efficacemente della P.G., anche alla luce del non sempre brillante funzionamento di Europol e della mancata ratifica da parte dell’Italia della Convenzione sulle Squadre Investigative comuni, incrementare e ricercare i rapporti di cooperazione con le Autorità Giudiziarie straniere, anche al di fuori dello spazio europeo, attraverso gli strumenti delle rogatorie e dell’assistenza giudiziaria;

e) ai pubblici ministeri, come già s’è fatto cenno, compete anche evitare l’uso improprio dei Servizi di informazione nelle indagini giudiziarie: la polizia, infatti, lavora per l’individuazione e l’acquisizione di prove destinate ad essere utilizzate nei processi e valutate dai giudici, mentre ai servizi di informazione compete la prevenzione dei rischi, obiettivo da perseguire attraverso modalità diverse da quelle formalmente previste nel campo giudiziario. Dunque, appare assolutamente necessario, in tema di contrasto del terrorismo o di altri fenomeni criminali come quello mafioso, tenere separate le azioni e le competenze dei servizi di informazione da quella degli organi di polizia, entrambe essenziali per la difesa della democrazia ma destinate a generare confusione se utilizzate indifferentemente all’interno dei processi (17). Ovviamente, i servizi di informazione e le forze di polizia giudiziaria dovranno sapersi tra loro coordinare e le notizie che dagli uni perverranno alle altre ben potranno essere sviluppate ed assumere eventualmente forma legale nel corso delle indagini, ma anche questo è compito della magistratura, essenziale per evitare che si sviluppino  pericolose tendenze: da un lato, quelle della polizia a trasferire nelle sue informative processi, senza alcuna attività di riscontro investigativo, dati e notizie di fonti incontrollabili; dall’altro, quella dei servizi di informazione a ritenersi investiti e titolari di funzione investigativa primaria e simile a quella della polizia. Non sarebbe possibile per i PM, nel nuovo assetto dei suoi rapporti con la PG che le riforme all’orizzonte prefigurano, prevenire questi rischi (che di fatto si sono più volte verificati in questi anni);

f) il ruolo del PM, così interpretato, consentirà anche di evitare il ripetersi di ulteriori prassi tanto inaccettabili quanto poco produttive di risultati concreti che si sono talvolta manifestate anche in un recente passato. Ci si intende riferire alle informative-teorema rivolte ad un numero indefinito di AA.GG., zeppe di valutazioni improprie e povere di fatti; alle informative-itineranti che, in violazione delle regole di competenza territoriale, vengono talvolta dirette in successione a più Procure finchè non si individua quella disposta a valorizzarle secondo i desiderata dei redigenti; alle singolari e formali richieste di cattura di indagati rivolte dalla PG al PM (mentre solo i fatti dovrebbero essere al PM riferiti e solo il PM può trarne elementi per richiedere provvedimenti restrittivi); alle informative infarcite di notizie provenienti da innominate e “qualificate fonti” o di ipotesi espresse al condizionale o di fatti che, pur assolutamente indimostrati, si danno per provati. Ed il ruolo del P.M., così efficacemente e modernamente vissuto, consentirà, infine, di contrastare l’aspirazione di certi organismi di p.g. a coordinare essi stessi le Autorità Giudiziarie anziché osservarne direttive e competenze in un quadro di reciproco rispetto.

Proiezione dell’indagine sul futuro dibattimento
Ma la prassi virtuosa della discussione con la Polizia Giudiziaria circa le possibili strategie investigative consente al P.M., come s’è detto, di elaborarle anche in vista del futuro dibattimento ove le regole di raccolta e valutazione delle prove potrebbero  mettere in crisi – fino a vanificarle - anche indagini che pure avessero permesso di accertare la verità storica dei fatti. Una buona strategia investigativa, infatti, può essere inutile se non la si inquadra in una più ampia strategia processuale comprendente la fase del dibattimento.

Non è superfluo, in questa sede, il “ripasso dell’ovvio”, vale a dire una breve lista proprio di alcune delle valutazioni che, in vista del dibattimento, competono al PM e di cui, dunque, egli deve farsi carico sin dalla fase delle indagini preliminari, in particolare durante quella delle direttive da impartire alla P.G. e  delle azioni sinergiche da intraprendere insieme :

1. necessità di non operare forzature nella ricostruzione dei fatti oggetto del procedimento e di non utilizzare interpretazioni a loro volta forzate delle prove acquisite al solo fine di sostenere le tesi accusatorie di partenza: una necessità che deriva dal dovere di lealtà e probità cui sono tenuti P.M. e P.G.. L’osservanza di questo dovere da parte del PM, in particolare, consentirà di comunicare a chiunque entri in contatto con lui un apprezzabile senso di dignità ed autorità;

2. necessità di valutare l’ acquisizione intervenuta - e di ipotizzare quella possibile - di emergenze probatorie contrarie;

3. farsi carico di una “buona regola”, cioè quella dell’ “abbandono” delle prove deboli che nulla aggiungono ad un quadro probatorio già solido. Inflazionare il materiale probatorio con l’utilizzo di prove incerte e non perfettamente attendibili, infatti, può essere segno di debolezza della prospettazione accusatoria: che senso ha, ad esempio, utilizzare affianco alle dichiarazioni di collaboratori attendibili e riscontrati, quelle di altri che tali non sono perché, ad es., hanno subito in passato condanne per calunnia o riferiscono circostanze apprese di terza o quarta mano ? Anche la P.G. potrà trarre, da questa direttiva, notevoli benefici sul piano della distribuzione delle energie disponibili e della efficacia dei risultati investigativi;

4. discutere con la polizia giudiziaria, portatrice – come s’è detto – di una esperienza diversa da quella del pm, degli strumenti di indagine da utilizzare ai fini del promuovimento dell’azione penale. Tra tutte, ad es., appare utile la comune valutazione circa la individuazione delle intercettazioni telefoniche o ambientali per cui il PM dovrà chiedere al giudice l’autorizzazione: a prescindere, infatti, dall’attualità del dibattito in corso su questo tema, è evidente che le intercettazioni devono essere mirate e non se ne può inflazionare l’utilizzo sotto il  profilo della quantità e della durata. Ciò servirà non solo a contrastare le affermazioni – quasi mai in buona fede – di quanti vorrebbero ridimensionare la possibilità di valersi di questo fondamentale strumento investigativo, ma anche ad ottenere risultati rilevanti sul piano investigativo rispettando nel contempo la privacy delle persone. Identico confronto con la PG, ovviamente, dovrà verificarsi in relazione ad altri strumenti di indagine quali accertamenti tecnico-scientifici, perquisizioni (esse svelano l’esistenza delle indagini e, dunque, è importante l’individuazione del momento in cui eseguirle), sequestri etc.;

5. non commettere l’errore di ignorare le debolezze o contraddizioni delle indagini, vere o anche solo apparenti che siano. Entrambe vanno risolte e superate, se possibile,  durante le indagini preliminari; anzi, appare buona regola non nasconderle – se esistono – e dimostrarne l’impossibilità di intaccare la sostanza dei risultati positivi eventualmente ottenuti. Del resto, PM e PG, nel corso delle indagini, non possono ragionare come se fossero impegnati in una competizione da vincere, ma ricordare che sono tenuti ad una meticolosa ricerca della verità che va attuata nel rispetto delle regole processuali e deontologiche;

6. non sottrarsi all’onere di confrontarsi con le prove eventualmente acquisite dalla difesa durante le indagini preliminari, anche là dove esse appaiano meramente suggestive. Non è il caso di aggiungere altro sul punto;

7. farsi carico della ricerca di ogni possibile e sia pur marginale riscontro alle dichiarazioni degli eventuali collaboratori. Anche in questo caso, aggiungere qualsiasi commento a questa regola significherebbe far torto all’intelligenza del lettore;

8. dare disposizioni perché le informative di P.G., specie quelle riepilogative delle indagini svolte, siano redatte in forma essenziale, secondo l’esposizione cronologica dei fatti e con indicazione di ogni circostanza rilevante, senza inutili ripetizioni (magari frutto della spesso abusata, pur se comoda, tecnica del “copia e incolla”) e – soprattutto – senza che vi siano contenute le valutazioni che competono alla A.G.: ciò, oltre a rendere più facile e chiara la futura testimonianza del personale di PG, potrà più facilmente favorire l’accordo delle parti private, nel futuro dibattimento, ai fini dell’acquisizione in quella sede delle informative stesse o, in via subordinata, di favorire la loro consultazione da parte del personale di P.G. all’atto delle loro testimonianze. Ciò, naturalmente, è tanto più importante quanto più delicata e complessa si presenta l’indagine cui l’informativa si riferisce;

9. in vista di dibattimenti delicati, preparare la testimonianza del personale della polizia giudiziaria (18), che da più di vent’anni ormai non può più limitarsi a confermare il contenuto delle informative.  Gli spetta, cioè, ricostruire con chiarezza l’iter  investigativo, mettendone autonomamente in luce i passaggi qualificanti. Un compito che potrà meglio essere portato a termine – così come quello di rispondere lucidamente alle domande dei difensori in sede di controesame – con l’aiuto di una preliminare interlocuzione con il PM: una necessità da non trascurare nei processi delicati, pur se molti pm pensano che la testimonianza degli appartenenti alla PG sia la più facile da acquisire e questi ultimi ritengono di non avere alcuna necessità di particolare preparazione avendo partecipato alle indagini ed alla redazione dei relativi atti.


Possono essere utili, a questo punto, alcune considerazioni sulle posizioni assunte dal mondo accademico e dalle Camere Penali.
La relazione che accompagna il DDL S 1440 afferma che l’esigenza di una “più chiara distinzione di ruoli tra polizia giudiziaria e pubblico ministero sarebbe largamente avvertita tra gli studiosi della materia”. Ma  l’Associazione tra gli studiosi del processo penale ha smentito il Ministero della Giustizia, esprimendo dubbi sull’efficacia del nuovo ipotizzato sistema, nonchè “perplessità e preoccupazioni” di fronte alla preannunciata “elisione del vincolo funzionale tra rappresentante dell’accusa e polizia giudiziaria, anche sotto il profilo della legittimità costituzionale, ai sensi dell’art. 109 cpp.”
L’Unione delle Camere Penali, invece, ha da un lato sottolineato – in modo condivisibile – il rischio di arretramento culturale connesso alla prevista possibilità di delegare la PG agli interrogatori degli indagati detenuti, ma dall’altro, sia pure con autorevoli voci dissenzienti, ha affermato, proprio in relazione al DDL S 1440, che”Il PM non può svolgere indagini al fine di acquisire notizie di reato... La funzione del PM è giudiziaria e può essere esercitata soltanto sulla base di una notizia di reato già acquisita..” altrimenti “..si finisce per configurarla anche come funzione amministrativa di controllo sull’attività degli organi politico-amministrativi” .

Si tratta, a dire il vero, di un’affermazione valida per certe criticabili prassi che hanno visto taluni PM attivare meccanismi conoscitivi di tipo “preventivo e generalista” anziché indagare su specifiche notizie di reato. Ma per fortuna la patologia non può certo essere assunta a regola di condotta delle Procure italiane. Piuttosto è vero il contrario, e cioè, come ha scritto Glauco Giostra, che “..l’uso politico del potere inquirente si manifesta più frequentemente, e soprattutto più insidiosamente, in omittendo”. Non vi è alcun bisogno, allora, di far lievitare questo rischio.

E’ comunque chiaro che la cancellazione del potere del P.M. di ricercare d’ufficio le notizie di reato avrebbe, come ha scritto Giorgio Lattanzi, “il significato..di consegnare di fatto, in alcuni casi particolarmente importanti, l’esercizio dell’azione penale alla polizia giudiziaria, e indirettamente al Governo, dal quale la polizia dipende..” (19).
La storia giudiziaria del nostro paese, infatti, insegna che ogni volta in cui si è proceduto a rivitalizzare e rinvigorire il diritto processuale di polizia le garanzie dell'indagato hanno subito una regressione.

Ma l'idea di contenere la posizione dominante del p.m. nella fase delle indagini preliminari attraverso la riduzione dei suoi poteri a favore della p.g. non trova il sostegno di tutta l’Avvocatura: è stato infatti osservato (20) che essa, ben lungi dal contrastare la riduzione delle garanzie difensive, consegue l'effetto di allontanare il meccanismo procedimentale dalla giurisdizione,
“Le forze di polizia – si è detto - sono, infatti, fisiologicamente subordinate al potere esecutivo e, certamente, non particolarmente attente al rispetto delle regole di garanzia: in questi termini implementare le loro prerogative costituisce un pericoloso arretramento dell'asse delle garanzie nella fase procedimentale.
Al contrario, il condivisibile ed auspicato obiettivo della riduzione della posizione dominante del  p.m. andrebbe perseguito attraverso il rafforzamento del ruolo di garanzia del giudice attribuendo a questi poteri di iniziativa e di cognizione del fascicolo processuale in modo da assegnargli efficaci poteri di controllo sugli organi inquirenti.
La lontananza del progetto di riforma governativo da tale strada maestra, qualifica quest'ultimo quale  figlio di una cultura del processo antiquata e poco incline alla reale soluzione dei problemi, gravi e non più sostenibili, della giustizia penale.”

Conclusioni
Tornano estremamente attuali, a questo punto, le osservazioni del Capo dello Stato, Presidente Azeglio Ciampi, contenute nel messaggio con cui nel dicembre del 2004 rinviò alle Camere la legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario del Ministro Castelli. Vi si prevedevano le “Relazioni sull’amministrazione della giustizia” da parte del Ministro della giustizia: ogni anno, questi avrebbe reso “..comunicazione alle Camere sull’amministrazione della giustizia nel precedente anno e sulle linee di politica giudiziaria per l’anno in corso…”. La previsione, già partorita nel 1997 dalla Bicamerale, venne giudicata in evidente contrasto con l’art. 101 della Costituzione, secondo la quale “I giudici sono soggetti soltanto alla legge”; con l’art. 104, secondo cui la magistratura “costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”; con l’art.110 che nel definire le attribuzioni del Ministro della giustizia le limita, ”ferme le competenze del Consiglio Superiore della Magistratura”, alla ”organizzazione” ed al “funzionamento dei servizi relativi alla giustizia”; e, infine, con l’art.112, in base al quale “Il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”.
La Corte Costituzionale, del resto, aveva già ricordato  che «il principio di obbligatorietà è punto di convergenza di un complesso di principi basilari del sistema costituzionale… talché il suo venir meno ne altererebbe l’assetto complessivo» e che esso postula l’indipendenza del PM dagli altri poteri tanto più che egli non fa valere interessi particolari ma agisce nell’interesse dell’osservanza della legge (sentenza n. 88 del 1991).

Non è difficile rilevare che si tratta di affermazioni egualmente valide a contrastare l’ipotesi che il Ministro della Giustizia, come previsto nel nuovo testo dell’art. 110 della Costituzione facente parte della già menzionata “riforma epocale” (Disegno di Legge Costituzionale n. 4275 presentato il 7 aprile 2011 alla Camera dei Deputati), debba riferire annualmente alle Camere sullo stato della giustizia, sull’esercizio dell’azione penale e sull’uso dei mezzi di indagine: una competenza anomala ed incompatibile con la volontà di preservare – come si afferma spesso in modo astutamente tranquillizzante – l’indipendenza del PM dall’Esecutivo, la dipendenza della polizia giudiziaria dal PM e l’obbligatorietà dell’azione penale.

Insomma, come è facile rilevare, esistono molte e significative ragioni per la difesa dei principi costituzionali appena citati, che trovano piena realizzazione nell’attuale virtuoso modello dei rapporti tra  PM e PG : le conseguenze negative di una riforma che li modificasse (sostanzialmente stravolgendoli) sarebbero peggiori dei mali cui si dice di voler porre rimedio. Quel modello, dunque, va difeso e – semmai – solo modernizzato alla luce delle tecniche d’indagine frutto della modernità. E’ sperabile che ne tengano conto almeno quanti, in buona fede, cedono alla retorica del riformismo a tutti i costi: costoro trascurano che l’efficacia ed i tempi della giustizia non possono che dipendere da una serie di convergenti interventi su norme sostanziali e procedurali, nonché da uno sforzo organizzativo che l’art. 110 della Costituzione pone “a carico” del Ministro della Giustizia.

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