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Il testo della eccezione di legittimità costituzionale del cd. Lodo Meccanico sollevato il 25 giugno 2003 dall'Ufficio del PM di Milano nel noto dibattimento per il proc. SME. Nuova pagina 2


Procura della Repubblica
presso il Tribunale ordinario di Milano

Proc.n. 879/2000 r.g. Trib.


AL TRIBUNALE DI MILANO
SEZIONE I PENALE
SEDE


OGGETTO: Eccezione di legittimità costituzionale del comma 2, in relazione al comma 1, dell’art. 1 della legge 140/2003, con riferimento agli artt. 3 (anche in relazione agli artt. 68 e 96 Cost:), 24, 25, 101, 111 e 112 della Costituzione. Come è noto, il processo nasce dalla separazione della posizione di Silvio Berlusconi dal processo che lo vedeva coimputato con Attilio Pacifico, Cesare Previti, Renato Squillante, Filippo Verde per il reato previsto dagli artt. 81, 110, 319, 319 ter c.p.
Silvio Berlusconi è stato iscritto nel registro delle persone sottoposte alle indagini il 6 settembre 1995, e il 26 novembre 1999 ha assunto la qualità di imputato essendo stato disposto il suo rinvio a giudizio. I fatti in contestazione risalgono ad un periodo compreso tra il 1986 e il 1991.
La rilevanza della questione è evidente: è in corso dibattimento nei confronti di Silvio Berlusconi per fatti che non hanno alcuna connessione con le funzioni di Presidente del consiglio dei ministri dallo stesso attualmente esercitati, commessi prima dell’assunzione della carica. La legge di cui si eccepisce l’incostituzionalità dispone al primo comma che, come il Presidente della Repubblica, i Presidenti di Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, il Presidente della Corte costituzionale, egli non possa essere sottoposto a processo penale per qualsiasi reato, anche riguardante fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione; al secondo comma che dalla data di entrata in vigore della stessa legge sono sospesi, fino alla cessazione della carica e delle funzioni, i processi penali in corso in ogni fase, stato e grado, per qualsiasi reato anche riguardanti fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione. L’entrata in vigore della legge impone pertanto la sospensione del processo in corso a carico di Silvio Berlusconi, con ciò violando, a parere di questo ufficio, varie disposizioni della Costituzione, dilazionando indeterminatamente nel tempo e rendendo del tutto eventuale (in caso di rielezione a vita ad una delle cariche indicate dalla legge) l’esercizio della giurisdizione nei suoi confronti. In altre parole, la disposizione della quale si eccepisce l’incostituzionalità introduce un privilegio, che non risulta rinunciabile, a danno delle parti offese, eventualmente dei coimputati, della durata ragionevole del processo e, per certi versi, dello stesso imputato nei cui confronti il processo è sospeso. La questione di costituzionalità è posta in principalità con riferimento al solo comma 2 dell’art. 1 della legge 140/2003, ma in via sussidiaria anche con riferimento al comma 1 per il caso in cui, ravvisata l’incostituzionalità del comma 1, la Corte ritenesse tuttavia che il caso per cui è processo ricadesse comunque nella fattispecie di quest’ultima disposizione. Le disposizioni costituzionali di cui si assume la violazione sono le seguenti:
- art. 3, nella parte in cui prevede l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge; - art. 3, in relazione agli artt. 68 e 96 Cost., per inosservanza del principio di ragionevolezza;
- art. 24, sia quanto al diritto delle persone offese di agire in giudizio (e, incidentalmente di ottenere una decisione in tempi ragionevoli) anche nel processo penale; sia (posto che il privilegio è irrinunciabile) quanto al diritto dello stesso imputato, di ottenere comunque una rapida soluzione delle sue vicende giudiziarie e di disporre della facoltà di difendersi come meglio ritiene anche sotto il profilo della tempistica del processo anche (ma non solo) con riferimento all’acquisizione della prova; - art. 96 (anche in relazione agli artt. 68 e 90 cost.) in ordine alla introduzione di nuove immunità attraverso legge ordinaria;
- art. 101, in ordine alla soggezione del giudice soltanto alla legge;
- art. 111, circa la ragionevole durata del processo (anche con riferimento all’acquisizione della prova); - art. 112, con riferimento all’obbligatorietà dell’azione penale. Prima di esporre gli elementi che, a parere di quest’Ufficio, dimostrano la non manifesta infondatezza della questione, appare opportuno esaminare alcuni aspetti della nuova disposizione. In particolare:
- Poiché prevede l’impossibilità che siano sottoposti a processo i titolari delle cariche di cui si è parlato, e poiché prevede la sospensione di eventuali processi già in corso, il contenuto dell’articolo 1 ha evidentemente natura processuale e non sostanziale. - Poiché non stabilisce alcun collegamento funzionale tra l’esercizio della carica (o della funzione) e i fatti delittuosi ipotizzati (ma anzi mantiene fermo il disposto degli articoli 90 e 96 della Costituzione, che prevedono entrambi processabilità per taluni – o per tutti – i reati commessi nell’esercizio delle rispettive funzioni) l’art. 1 introduce una prerogativa personale e non funzionale, secondo la quale cioè la sospensione del processo dipende non dalle funzioni svolte in quanto titolari della carica, ma dal mero fatto di rivestirla. - In questa prospettiva sono sospesi i processi riguardanti qualsiasi genere di reato, qualsiasi sia la loro gravità, compresi i reati che si assume essere stati commessi antecedentemente all’assunzione della carica, in ordine ai quali nemmeno esiste una qualsiasi relazione temporale tra la commissione del fatto e la carica rivestita. - Fatta salva una improbabile incompletezza della ricerca, il sistema processuale penale collega in una sola circostanza la sospensione del processo ad uno stato soggettivo: si tratta del caso dell’infermo di mente. La ratio della disposizione va individuata nella incapacità dell’infermo di essere consapevole del processo, e quindi della incapacità di difendersi, e la sua natura non è in alcuna misura assimilabile a quella della nuova disposizione. - La legge che introduce la improcessabilità, ovvero la sospensione dei processi in corso, è stata approvata secondo le forme ordinarie e non secondo le forme previste per le leggi costituzionali. Il che vuol dire che essa può sì dare attuazione a norme costituzionali, ma così facendo non può contravvenire ad esse.
In ordine alla non manifesta infondatezza, i temi da approfondire sono molteplici.
1. La giurisdizione nel sistema costituzionale.
L’impostazione generale della questione richiede brevi cenni alla complessiva sistematica della Costituzione. Come ognun sa, essa è divisa in più parti, precedute da un breve capitolo dedicato ai principi fondamentali. Non è necessario ricorrere a disquisizioni semantiche per affermare che il contenuto del breve capitolo, specie quando espresso da norme non semplicemente dichiarative, è il fondamento della costituzione, l’ispiratore di tutte le disposizioni espresse nella rimanente parte dell’atto costitutivo della Repubblica italiana. Il che vuol dire che essi, i principi fondamentali, rappresentano la regola. La regola, per esigenze di coordinamento tra i poteri, di bilanciamento delle funzioni, di pratica applicabilità delle disposizioni, può subire delle eccezioni. Si tratta tuttavia di eccezioni, che da una parte non possono evidentemente essere individuate se non attraverso norme di rango costituzionale, e dall’altra devono rispondere al duplice requisito della specificità, della ragionevolezza e della indispensabilità per il buon funzionamento del sistema. Tra i punti fermi così enucleati dal Costituente almeno tre possono avere rilievo nella questione che si chiede sia sottoposta alla Corte: il riconoscimento e la garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo (nelle specificazioni che di essi danno, come si vedrà, gli artt. 24, 25 e 27 della costituzione); l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, con conseguente obbligo di ragionevolezza per le disparità di trattamento in uguali circostanze (ed entro i limiti nei quali può valere l’eccezione), e ciò sia direttamente che attraverso le esplicazioni di cui agli artt. 101, 111, e 112 per il caso che qui interessa; le limitazioni di sovranità necessarie alla partecipazione, per fini determinati, ad ordinamenti sovranazionali (rispettivamente artt. 2, 3 e 11 Cost). La regola che ne deriva è evidente: questi principi fondamentali (o quel che ne deriva a seguito di una effettiva limitazione della sovranità) possono essere derogati solo eccezionalmente, specificamente, ragionevolmente e quando ciò sia indispensabile.

2. Rapporti tra l’esercizio della giurisdizione e lo svolgimento di funzioni di rilievo costituzionale. In questo quadro è individuato il punto di equilibrio tra l’esercizio della giurisdizione e lo svolgimento di funzioni di rilievo costituzionale. La prima, la giurisdizione, ha le proprie radici e la propria giustificazione direttamente nell’articolo 3, che stabilisce l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Del perseguimento dell’uguaglianza sono strumento, tra l’altro, le disposizioni contenute nel titolo quarto della Costituzione, tra le quali l’art. 101, l’art. 111 e l’art. 112. Sarebbe far torto al Tribunale soffermarsi sulla considerazione che non può esistere uguaglianza di fronte alla legge se non esiste indipendenza della magistratura, se il processo può essere modellato in modi diversi, anche per quanto riguarda i tempi, a seconda delle peculiarità soggettive della persona, se vien lasciato all’arbitrio del pubblico ministero, o peggio ancora lo si costringe, ad esercitare l’azione penale ora si, ora no, specie se la scelta dipende dal soggetto coinvolto nelle indagini. Riconosciuta l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, e garantita la stessa attraverso le norme che garantiscono l’indipendenza della magistratura, il legislatore costituzionale si è chiesto se non dovessero essere introdotte delle eccezioni per consentire il libero esercizio di poteri che esso stesso riconosceva, temperando nei confronti di tali poteri l’esercizio della giurisdizione. Due sole eccezioni categoriche egli ha così introdotto. La prima riguarda il Presidente della Repubblica, che è tenuto immune da responsabilità per gli atti compiuti nell’esercizio della sua funzione, salvo che per alto tradimento o attentato alla costituzione. Immunità quasi assoluta, legata due volte alla carica: esercizio delle funzioni e – ovviamente – contestualità del fatto al rivestimento della carica (art. 90). La seconda riguarda i membri del Parlamento, che pure godono di immunità assoluta limitatamente ai voti dati e alle opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni. Anche in questo caso, la prerogativa è legata alla funzione da un nesso preciso e rigoroso (art. 68 – con legge costituzionale 1/53 l’immunità, sempre strettamente correlata all’esercizio delle loro funzioni, è stata successivamente estesa ai membri della consulta). Originariamente il Costituente aveva previsto per i membri del Parlamento (e la legge costituzionale 1/48 aveva esteso ai membri della consulta) non una ulteriore immunità, ma una preventiva verifica in ordine all’esercizio della giurisdizione, devoluta alla camera di appartenenza del parlamentare che si assumeva avesse commesso un delitto. Nei confronti di questi, l’azione penale non poteva essere esercitata senza preventiva autorizzazione della Camera. Lo scopo era chiaro, garantire il Parlamento da eventuali debordamenti dell’apparato giudiziario, allora particolarmente temuti in ragione dei rapporti esistenti tra questi e l’esecutivo fino a pochi anni prima. Allontanatosi, con il passaggio del tempo, il ricordo di tali interconnessioni, con ponderato (legge costituzionale, che prevede la doppia lettura della norma in entrambe le Camere), e largamente condiviso dalle varie espressioni politiche presenti in Parlamento atto legislativo, ha ritenuto di abrogare la garanzia pre-processuale (legge Cost. 3/93). Mantenute sono state invece, come si sa, garanzie circa la libertà della persona e delle comunicazioni del parlamentare, le quali tuttavia non sono illimitate: questi può essere infatti arrestato senza necessità di alcuna autorizzazione nel caso di commissione di reati particolarmente gravi, dei quali la prova sia evidente, ovvero in forza di sentenza irrevocabile di condanna. Come si può costatare, né la vecchia, né la nuova formulazione prevedono una immunità non collegata allo svolgimento delle funzioni, fuori dal cui esercizio la previsione si limitava, estesamente prima della riforma e assai più limitatamente ora, a richiedere una preventiva verifica parlamentare sull’assenza di sviamenti nell’esercizio della giurisdizione. Va notato che le limitatissime eccezioni al principio generale dell’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge (e quindi della procedibilità in ordine ai reati da chiunque commessi) non riguardano, e mai hanno riguardato, funzioni di governo, per le quali il principio informativo è esattamente l’opposto: nessun privilegio quanto ai reati comuni, piena responsabilità per i reati commessi nell’esercizio delle stesse, pur prevedendosi dall’art. 96 la necessità di autorizzazione a procedere da parte del Parlamento per i soli reati commessi nell’esercizio delle funzioni (e non quindi per i reati comuni). Autorizzazione, si badi bene, non indirizzata a verificare l’assenza di sviamenti nell’esercizio della giurisdizione, ma a sindacare l’esistenza di quella che potrebbe essere chiamata una causa di giustificazione di livello costituzionale: essa può essere negata solo qualora si ritenga che il soggetto abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o nel perseguimento di un interesse pubblico. Peraltro, per incidere sulla fattispecie dell’originario art. 96 si è ritenuto di ricorrere a legge costituzionale (1/89, che tra l’altro devolve indagine e processo alla magistratura ordinaria, prevedendo particolari misure in ordine alla terzietà dell’organo di investigazione). E la nuova formula dello stesso articolo prevede addirittura una riserva di legge costituzionale per la disciplina in dettaglio della materia dei reati ministeriali, indice sicuro, questo, del fatto che in Costituzione, e solo in essa, possono essere stabilite deroghe (limitate e funzionali ad altri valori costituzionali) al principio di eguaglianza. Questo era il sistema costituzionale esistente prima dell’entrata in vigore della legge 140/2003, evidentemente volto a comporre esigenze costituzionali apparentemente contrapposte attraverso l’applicazione di sicuri punti di riferimento: supremazia dell’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, contemperata in via eccezionale da limitate immunità modellate sulla tipicità della funzione e ad essa rigorosamente collegate, riservate comunque a cariche non aventi funzioni di Governo. Previsione di verifica parlamentare preventiva in ordine all’esercizio della giurisdizione quanto ad atti particolarmente invasivi compiuti nei confronti dei titolari di alcuni ufficio di natura costituzionale. Previsione di verifica parlamentare preventiva non in ordine all’esercizio della giurisdizione ma in ordine alla giustificabilità politica del comportamento per quanto riguarda i membri del governo limitatamente agli atti da questi compiuti nell’esercizio delle funzioni; introduzione delle eccezioni al principio di uguaglianza (ed eventuali modifiche alle stesse) tramite Costituzione o leggi costituzionali; esclusione tassativa di privilegi personali anche per chi ricopra uffici pubblici di rango costituzionale, specie quando questi comportino attività di governo, in ordine ai quali rimane ferma la procedibilità in via ordinaria per i reati comuni.
3. La giurisprudenza della Corte Costituzionale
Le pronunce che nel tempo la Corte costituzionale ha emesso sul tema delle immunità e prerogative forniscono alcuni punti di riferimento sicuri, ampiamente confermativi di quanto sinora esposto.
Le sentenze della Corte costituzionale n. 115 del 1972, n. 93 del 1982 considerano principio fondamentale del nostro ordinamento che “la tutela giurisdizionale è a tutti garantita (art. 24 Cost.) ed è affidata agli organi previsti dagli artt. 101 e seguenti della Costituzione”, e cioè alla autorità giudiziaria ordinaria. In tal modo viene affermato espressamente il fondamentale “diritto al giudice” sancito dalla Costituzione (art. 24 e, ora, anche art. 111 novellato), nonché dall’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e le libertà fondamentali, ratificata e resa esecutiva con la legge n. 848 del 1955, Convenzione che ora fa parte dello stesso acquis comunitario in forza dell’art. 6 del Trattato sull’Unione europea e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il principio è stato recentemente ribadito espressamente dalla sentenza n. 29 del 2003 che, interpretando l’art. 66 Cost. – che attribuisce alle Camere il giudizio sui titoli di ammissione dei propri membri – ha stabilito che si tratta di una norma la cui “forza derogatoria non potrebbe estendersi al di là della specifica situazione regolata, è non è quindi invocabile per costruire una anacronistica esenzione … dalla giurisdizione”. La Corte, con la sentenza n. 379 del 1996 ha affermato che “con il progressivo dissolversi della loro originaria giustificazione storica, che era di preservazione del ruolo della rappresentanza politica in un contesto nel quale anche l'amministrazione della giustizia era condizionata dal potere esecutivo, l'inquadramento delle immunità parlamentari nell'attuale sistema costituzionale ha assunto una oggettiva e sempre più evidente problematicità”, essenzialmente per “lo statuto di indipendenza dal quale e' assistito l'ordine giudiziario”. Da ciò l’osservazione che “il rapporto tra giudice e membri del Parlamento possa manifestarsi in termini di conflitto proprio con riguardo alla consistenza e ai limiti delle immunità parlamentari ovvero, simmetricamente, con riguardo ai limiti dell'attività giudiziaria nei confronti delle Camere”. Applicando il criterio del ragionevole bilanciamento tra diversi principi e valori costituzionali, la Corte ha ritenuto che esiste “un equilibrio razionale e misurato tra le istanze dello Stato di diritto, che tendono ad esaltare i valori connessi all'esercizio della giurisdizione (universalità della legge, legalità, rimozione di ogni privilegio, obbligatorietà dell'azione penale, diritto di difesa in giudizio, ecc.) e la salvaguardia di ambiti di autonomia parlamentare sottratti al diritto comune, che valgono a conservare alla rappresentanza politica un suo indefettibile spazio di libertà” e che “sono … coperti da immunità non tutti i comportamenti dei membri delle Camere, ma solo quelli strettamente funzionali all'esercizio indipendente delle attribuzioni proprie del potere legislativo, mentre ricadono sotto il dominio delle regole del diritto comune i comportamenti estranei alla ratio giustificativa dell'autonomia costituzionale delle Camere … “. Ed ancora che: “Lo statuto di garanzia delle Assemblee parlamentari risulta infatti definito, e al tempo stesso delimitato quanto alla sua operatività, da un unitario e sistematico insieme di disposizioni costituzionali, fra le quali campeggiano gli artt. 64 e 72”. Principi che hanno poi trovato puntuale conferma da parte della stessa Corte con la recente sentenza n. 225 del 2001, che ha riguardato un conflitto di attribuzioni sollevato nel corso della udienza preliminare del presente procedimento. In quel caso la Corte ha infatti affermato che “la posizione dell'imputato, che sia membro del Parlamento, di fronte alla giurisdizione penale – dopo l'abrogazione dell'originario secondo comma dell'art. 68 della Costituzione, ad opera della legge costituzionale n. 3 del 1993 – non è assistita da speciali garanzie costituzionali diverse da quelle stabilite, sul piano sostanziale, dall'art. 68, primo comma, Cost., attraverso la insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni parlamentari, e, sul piano procedimentale, dal secondo e dal terzo comma del medesimo art. 68, che condiziona all'autorizzazione della Camera di appartenenza l'adozione di misure restrittive della libertà personale (nell'accezione di cui all'art. 13, primo e secondo comma, della Costituzione) o della libertà e della segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni (nell'area cioè garantita dall'art. 15 della Costituzione). Al di fuori di queste tassative ipotesi, trovano applicazione, nei confronti dell'imputato parlamentare, le generali regole del processo, assistite dalle correlative sanzioni, e soggette nella loro applicazione agli ordinari rimedi processuali”. La materia nella quale la Corte ha avuto il maggior numero di occasioni per esaminare le prerogative (costituzionali) di chi svolge una funzione pubblica in relazione all’esercizio, costituzionalmente necessario e per sua natura informato al principio di eguaglianza, della giurisdizione, penale e civile, come noto è quella della applicazione dell’insindacabilità parlamentare di cui all’art. 68, primo comma, Cost. Non si vuole tediare il Tribunale con una disamina della imponente giurisprudenza formatasi negli ultimi anni in questa materia. Occorre però ricordare che costituisce principio consolidato quello secondo il quale “la prerogativa di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione non copre tutte le opinioni espresse dal parlamentare nello svolgimento della sua attività politica, ma solo quelle legate da “nesso funzionale” con le attività svolte “nella qualità” di membro delle Camere (sentenze n. 375 del 1997, n. 289 del 1998, n. 329 e n. 417 del 1999) … E’ pacifico che costituiscono opinioni espresse nell’esercizio della funzione quelle manifestate nel corso dei lavori della Camera e dei suoi vari organi, in occasione dello svolgimento di una qualsiasi fra le funzioni svolte dalla Camera medesima, ovvero manifestate in atti, anche individuali, costituenti estrinsecazione delle facoltà proprie del parlamentare in quanto membro dell’assemblea. Invece l’attività politica svolta dal parlamentare al di fuori di questo ambito non può dirsi di per sé esplicazione della funzione parlamentare nel senso preciso cui si riferisce l’art. 68, primo comma, della Costituzione. Nel normale svolgimento della vita democratica e del dibattito politico, le opinioni che il parlamentare esprima fuori dai compiti e dalle attività propri delle assemblee rappresentano piuttosto esercizio della libertà di espressione comune a tutti i consociati: ad esse dunque non può estendersi, senza snaturarla, una immunità che la Costituzione ha voluto, in deroga al generale principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti, riservare alle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni. La linea di confine fra la tutela dell’autonomia e della libertà delle Camere, e, a tal fine, della libertà di espressione dei loro membri, da un lato, e la tutela dei diritti e degli interessi, costituzionalmente protetti, suscettibili di essere lesi dall’espressione di opinioni, dall’altro lato, è fissata dalla Costituzione attraverso la delimitazione funzionale dell’ambito della prerogativa. Senza questa delimitazione, l’applicazione della prerogativa la trasformerebbe in un privilegio personale (cfr. sentenza n. 375 del 1997), finendo per conferire ai parlamentari una sorta di statuto personale di favore quanto all’ambito e ai limiti della loro libertà di manifestazione del pensiero: con possibili distorsioni anche del principio di eguaglianza e di parità di opportunità fra cittadini nella dialettica politica.” (Sent. 10/2000, fra le tante) Come può agevolmente desumersi dall’esame delle sentenze citate, il principio generale costantemente affermato dalla Corte è quindi quello della esistenza di un principio di eguaglianza di tutti i cittadini, qualsiasi sia la loro posizione e la funzione da essi svolta, in ordine alla loro soggezione alla legge penale ed ai diritti, doveri e facoltà esercitabili davanti alla giurisdizione, la quale a sua volta svolge una funzione costituzionalmente necessaria che non tollera, sempre in via di principio, eccezioni. Le uniche deroghe ammesse dalla Corte trovano sempre la loro fonte diretta in norme di rango costituzionale, non essendovi mai stata alcuna pronuncia che abbia ammesso deroghe alla giurisdizione rinvenibili in norme di legge ordinaria.
Inoltre, la Corte ogni volta procede ad un prudente bilanciamento tra le prerogative riconosciute dalla Costituzione (al Parlamento, ai parlamentari, ai consiglieri regionali) e il fondamentale principio di legalità insito nell’esercizio della giurisdizione su un piano di parità tra tutti i cittadini. Bilanciamento, lo si ripete, sempre effettuato tra norme e principi collocati tutti sul piano delle norme costituzionali.
4. Il caso in esame
Nel caso in esame, al contrario, il bilanciamento è improponibile alla radice, proprio per lo strumento legislativo adottato dal Parlamento con la disposizione che si chiede al Tribunale di voler censurare.
Infatti con una norma ordinaria si è introdotta una posizione di privilegio per cinque cittadini che ricoprono le più elevate cariche istituzionali, ed incredibilmente anche per fatti che si assume siano stati commessi prima della assunzione della carica, senza quindi che vi sia alcun nesso funzionale, né presente né passato, tra le condotte ad essi penalmente ascritte e le cariche medesime.
Non è possibile rinvenire alcuna norma costituzionale che fondi questa nuova prerogativa, ed essa appare del tutto irragionevole e priva di copertura costituzionale.
Oltre a creare una disparità di trattamento tra cittadini, la disposizione assume quindi un valore derogatorio della funzione giurisdizionale e di quella di esercizio dell’azione penale, funzioni che la Costituzione assegna al giudice ed al PM, con conseguente violazione degli artt. 101 e 112 Cost. I primi due commi dell’art. 1 della legge 140/2003, si riferiscono espressamente al processo penale, che come si sa è parte del procedimento, che non comprende le indagini preliminari, mentre comprende l’incidente probatorio, generalmente definito come anticipazione del dibattimento. Ne consegue che la legge non vieta l’inizio di indagini né impone la sospensione di quelle in corso. Tuttavia il sistema processuale prevede che solo eccezionalmente atti compiuti in tale fase assumano la qualità di prova. Questa infatti si forma per regola davanti al giudice, nel corso del dibattimento ovvero dell’incidente probatorio. Essendo vietato, o sospeso, il processo, non è praticabile nemmeno la sua anticipazione costituita appunto dall’incidente probatorio. Il che vuol dire che è impedita l’assunzione della prova, sia contro che a favore della persona sottoposta alle indagini, fintantoché essa rivesta una delle cariche indicate dalla legge, con grave rischio di dispersione della medesima. Tutto ciò appare in evidente violazione degli artt. 24 (inviolabilità del diritto di difesa) e 111 (ragionevole durata del processo) della Costituzione. Peraltro, il mancato coordinamento tra l’art. 1 della nuova legge e gli artt. 68 e 96 Cost., 10 l.cost. 1/89, 3 l.cost.1/48 generano una situazione paradossale. Il Presidente del Consiglio e i membri del Governo sono sottoposti, se non parlamentari e per i reati comuni eventualmente commessi nel corso del loro mandato, al regime generale in tema di custodia cautelare; e sono sottoposti a tale regime in ogni caso quando siano colti nell’atto di commettere un reato “per il quale è obbligatorio l’ordine o il mandato di cattura”. Quest’ultima regola vale anche per i Presidenti delle Camere e per il Presidente della Corte Costituzionale. Si ipotizzi che nei confronti di taluno di essi si proceda ad arresto in flagranza, o venga emessa – nei casi in cui è consentito – una ordinanza cautelare. Quale sarebbe la sua sorte, visto che all’arresto non potrebbe comunque conseguire una fase processuale fino alla scadenza del mandato? Come potrebbe la persona sottoposta alle indagini difendersi compiutamente? Appare ancora violato l’art. 24 della Costituzione. La sospensione a tempo indeterminato, ed eventualmente perenne in caso di continue rielezioni, del processo, contrasta con la norma costituzionale che prevede per il pubblico ministero l’obbligo di esercitare l’azione penale (art. 112 Cost.). . Si ravvisa quindi nella fattispecie in esame la violazione delle seguenti disposizioni costituzionali:
- art. 3, primo comma, Cost., sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, nella parte in cui prevede una prerogativa personale per cinque cittadini, senza alcun riferimento al nesso funzionale tra le condotte loro ascritte e l’esercizio della carica pubblica di cui sono investiti; - art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di ragionevolezza, nella parte in cui, avendo disposto l’introduzione di una prerogativa personale con legge ordinaria anziché con legge costituzionale, viene a creare una situazione di privilegio processuale, senza limite prevedibile di tempo per il Presidente del Consiglio, e senza che vi sia alcuna distinzione tra reati connessi alla carica rivestita ed altre violazioni penalmente rilevanti, sino a comprendere reati comuni di rilevantissima gravità il cui accertamento viene irragionevolmente sospeso sine die; - art. 3 Cost, sempre in relazione alla violazione del principio di ragionevolezza, anche in combinato disposto con l’art. 68, secondo comma, Cost. (arresto in flagranza) - art. 24 Cost., nella parte in cui subordina alla sospensione irragionevole del processo anche il fondamentale diritto della vittima del reato ad ottenere l’accertamento della sussistenza dello stesso e, nei casi previsti dalla legge, il diritto al risarcimento del danno ; - art. 24 Cost., per la sospensione del diritto di difesa per consistenti i addirittura indefiniti periodi di tempo;
- art. 96 Cost. e legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, anche in relazione a quanto dispongono gli artt. 68 e 90 Cost., poiché, in presenza di una disciplina costituzionale delle prerogative del Governo, del Parlamento e del Presidente della Repubblica per i fatti commessi nell’esercizio delle loro funzioni, essa deroga espressamente ad essa, avendo introdotto con legge ordinaria anziché con legge costituzionale una nuova immunità che incide sulla disciplina (costituzionale) vigente in relazione ai reati ministeriali e, nel caso che qui riguarda, alla responsabilità dei membri del Parlamento; - art. 101 Cost., in relazione al principio di soggezione del giudice solo alla legge ed alla funzione costituzionale esercitata in via esclusiva dalla giurisdizione ordinaria, che non tollera eccezioni di sorta se non quelle espressamente previste da norma costituzionali, aventi quindi il medesimo rango;
- art. 111 Cost., perché irragionevolmente protrae la durata del processo impedendo peraltro compiutamente la tempestiva formazione della prova
- art. 112 Cost., poiché viene a costituire, con legge ordinaria, un impedimento al doveroso esercizio della azione penale da parte del pubblico ministero, incidendo in tal modo la posizione dello stesso sotto il profilo costituzionale. Azione che, si ricorda, è nel quadro costituzionale necessariamente prodromica alla pronuncia di merito del giudice.
Pur non assumendo valore, in quanto tale, di parametro di legittimità costituzionale, si vuole ancora ricordare che la disposizione di cui si chiede l’impugnazione appare in evidente contrasto anche con quanto stabilisce l’art. 6 (1) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, nella parte in cui prevede il diritto di “accesso al giudice”. Qui se ne accenna brevemente sol perché dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo emergono argomenti che mettono in luce le già accennate violazioni della Costituzione italiana. Il giudice europeo dei diritti si è spesso trovato ad esaminare ipotesi nelle quali i ricorrenti lamentavano che il loro diritto di “accesso al tribunale” di cui all’art. 6 (1) CEDU era stato arbitrariamente limitato in ragione della esistenza di forme di immunità previste dalle leggi nazionali a vantaggio dei pubblici poteri. In particolare in un caso recentissimo (Affaire Cordova c. Italie, n. 1, ricorso n. 40877/98, sentenza del 30 gennaio 2003), la Corte ha affermato che le immunità parlamentari costituiscono una pratica di lunga data degli Stati nazionali, a salvaguardia sia della protezione del libero dibattito parlamentare sia della garanzia della separazione dei poteri legislativo e giudiziario. Alla luce di tale osservazione la tutela prevista dall'art. 68, primo comma, della Costituzione italiana persegue scopi che appaiono in sé legittimi. Secondo il giudice europeo dei diritti, occorre però verificare la proporzionalità dell'ingerenza di una tale tutela sulla protezione dei diritti fondamentali così come previsti dalla CEDU. A giudizio della Corte, quando uno Stato riconosce un'immunità ai membri del proprio Parlamento esiste pur sempre la possibilità di un'ingerenza sulla protezione dei diritti fondamentali e, quindi, sarebbe contrario allo scopo e all'oggetto della Convenzione che gli Stati membri fossero del tutto esonerati da ogni responsabilità rispetto alla Convenzione stessa nell'ambito considerato, ed in particolare per quel che concerne il diritto di accesso ai tribunali, che per la Corte ha una posizione primaria nell’ordinamento di una società democratica. Sarebbe quindi incompatibile con il principio fondamentale sancito dall'art. 6.1 CEDU che uno Stato potesse, senza controllo degli organi della Convenzione, sottrarre alla competenza dei tribunali nazionali tutta una serie di azioni civili o esonerare da ogni responsabilità alcune categorie di persone.[1]
Anche il giudice europeo utilizza quindi la tecnica del bilanciamento fra esigenze fra loro in potenziale conflitto (quella del libero dispiegarsi del dibattito parlamentare e quella della tutela “assoluta” del diritto di accesso, di tutti, al giudice), e vede nelle immunità (in quel caso: parlamentari) una deroga di stretta interpretazione, da valutare caso per caso quanto alla compatibilità della stessa con il sistema di diritti (assoluti) riconosciuto dalla Convenzione. In tale situazione la norma che qui si censura sotto il profilo della violazione della Costituzione italiana, non si sottrarrebbe anche ad analoghe considerazioni della Corte europea dei diritti in relazione alla violazione della norma convenzionale indicata. Nell’ambito del diritto comunitario, sino a poco tempo or sono estraneo o comunque poco attento alla disciplina delle norme processuali interne ai singoli Stati membri, è stata di recente emanata la Decisione quadro 2001/220/GAI del Consiglio, del 15 marzo 2001, relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale, pubblicata sulla gazzetta ufficiale n. L 082 del 22/03/2001. L’art. 9 della decisione –quadro prevede: “Diritto di risarcimento nell'ambito del procedimento penale. 1. Ciascuno Stato membro garantisce alla vittima di un reato il diritto di ottenere, entro un ragionevole lasso di tempo, una decisione relativa al risarcimento da parte dell'autore del reato nell'ambito del procedimento penale, eccetto i casi in cui il diritto nazionale preveda altre modalità di risarcimento. 2. Ciascuno Stato membro adotta le misure atte a incoraggiare l'autore del reato a prestare adeguato risarcimento alla vittima. 3. Tranne quando il procedimento penale imponga altrimenti, i beni restituibili appartenenti alla vittima e sequestrati nell'ambito del procedimento penale sono restituiti alla vittima senza ritardo. Pur trattandosi di una Decisione -quadro, e quindi di diritto comunitario non avente immediata e diretta applicabilità nell’ordinamento interno da parte del giudice, si sottolinea come l’introduzione di una immunità processuale per un periodo di tempo che è incerto quanto alla sua scadenza e del tutto indipendente da esigenze di carattere processuale non possa che ritenersi contraria a tale disposizione, al cui rispetto il legislatore nazionale è, lui sì, tenuto a conformarsi. Il che non può che confermare la contrarietà della disposizione che si vuole censurare a principi generali ed universalmente riconosciuti, oltre che dalla nostra Costituzione, dai testi normativi comunitari e sovranazionali. La decisione-quadro riprende infatti altri atti normativi internazionali, in particolare la Convenzione del Consiglio d'Europa del 24 novembre 1983, sul risarcimento alle vittime di atti di violenza, e le raccomandazioni del Consiglio d'Europa n. R (85) 11 e R (87) 21 sulla posizione della vittima nell'ambito del diritto penale e del diritto processuale penale, a conferma di una esigenza di tutela universalmente sentita, cui il nostro ordinamento non può non dare, in forza dei vicoli internazionali e comunitari assunti, concreta ed effettiva attuazione, senza che siano tollerabili esclusioni o immunità che non siano giustificate dalla esigenza di garantire valori altrettanto meritevoli di tutela.
P.Q.M.
Eccepisce la legittimità costituzionale del comma 2 e ove occorra, del comma 1 dell’art. 1 legge 140/2003 per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 96, 101, 111, 112 della Costituzione. Chiede che il Tribunale, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione, sospenda il procedimento e invii gli atti alla Corte Costituzionale per la decisione.


Milano, 24 giugno 2003


IL PROCURATORE DELLA REPUBBLICA

Ilda Boccassini, sost.

Gherardo Colombo, sost.



[1] La Cour relève que le fait pour les Etats d'accorder généralement une immunité plus au moins étendue aux parlementaires constitue une pratique de longue date, qui vise à permettre la libre expression des représentants du peuple et à empêcher que des poursuites partisanes puissent porter atteinte à la fonction parlementaire. Dans ces conditions, la Cour estime que l'ingérence en question, qui était prévue par l'article 68 § 1 de la Constitution, poursuivait des buts légitimes, à savoir la protection du libre débat parlementaire et le maintien de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire (voir A. c. Royaume-Uni, no 35373/97, §§ 75-77, 17 décembre 2002).
Secondo la Corte occorre però verificare se le conseguenze negative subite dalla parte offesa a causa dell’immunità accordata alla controparte siano proporzionate a questo scopo, in se legittimo. Sul punto la decisione prosegue: La Cour observe que lorsqu'un Etat reconnaît une immunité aux membres de son Parlement, la protection des droits fondamentaux peut s'en trouver affectée. Toutefois, il serait contraire au but et à l'objet de la Convention que les Etats contractants, en adoptant l'un ou l'autre des systèmes normalement utilisés pour assurer une immunité aux membres du Parlement, soient ainsi exonérés de toute responsabilité au regard de la Convention dans le domaine d'activité concerné. Il y a lieu de rappeler que la Convention a pour but de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs. La remarque vaut en particulier pour le droit d'accès aux tribunaux, vu la place éminente que le droit à un procès équitable occupe dans une société démocratique (voir Aït-Mouhoub c. France, arrêt du 28 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, p. 3227, § 52). Il serait incompatible avec la prééminence du droit dans une société démocratique et avec le principe fondamental qui sous-tend l'article 6 § 1, à savoir que les revendications civiles doivent pouvoir être portées devant un juge, qu'un Etat pût, sans réserve ou sans contrôle des organes de la Convention, soustraire à la compétence des tribunaux toute une série d'actions civiles ou exonérer de toute responsabilité des catégories de personnes (voir Fayed c. Royaume-Uni, précité, ibidem).

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