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I PARERI DEI CONSIGLI GIUDIZIARI E IL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA

Note sul rapporto tra Consiglio Giudiziario di Genova e Consiglio Superiore della Magistratura in materia di valutazioni di professionalitÃ

di Danilo Ceccarelli - Segretario del Consiglio Giudiziario di Genova (biennio 2001 – 2003 -biennio 2003 – 2005)

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Non sempre è facile individuare un filo conduttore e una logica coerente all'interno della dialettica che si crea tra i vari Consigli Giudiziari dei 26 distretti italiani e Consiglio Superiore della Magistratura.
Il Consiglio Giudiziario esercita una funzione, da tutti riconosciuta, di collegamento tra realtà territoriale e organo di autogoverno della magistratura e la sua funzione consultiva è ormai elemento indispensabile per il Consiglio Superiore della Magistratura per acquisire elementi attendibili nell'ambito della propria attività istituzionale. Tale funzione di collegamento, e la rilevanza della funzione consultiva del Consiglio Giudiziario, è particolarmente rilevante in relazione ad un aspetto chiave dell'autogoverno: quella delle valutazioni di professionalità per le progressioni in carriera e per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi.
Non a caso su tale funzione incide profondamente il progetto governativo di riforma dell'ordinamento giudiziario.
Alcuni componenti dell'attuale Consiglio Superiore della Magistratura in realtà non perdono occasione per svalutare il contributo dei Consigli Giudiziari, affermando che si tratta di "costruzioni di pura finzione giuridica" (così il consigliere avv. Nicola BUCCICO al congresso nazionale forense, Firenze 24/28 ottobre 2001) e che, per quanto riguarda più specificamente le valutazioni di professionalità , "…alla mancanza di formazione si accompagna il sistema breganziano di promozione senza meriti, avallato - nella valutazione professionale - dai consigli giudiziari, circuiti chiusi nei quali si scrivono, con noiosa letteratura, agiografie…" (così sempre BUCCICO sulla rivista internet www.ilpungolo.com del 8.6.2004).
È proprio così? Nei Consigli Giudiziari si scrivono, quanto alle valutazioni di professionalità , solo "noiose agiografie"? E che ne è di queste quando arrivano al Consiglio Superiore della Magistratura?
I casi di cui si riferirà di seguito sono relativi al Consiglio Giudiziario di Genova e riguardano periodo intercorrente dal 1.4.2001 ad oggi.

1. La magistratura onoraria
È questo uno dei settori in cui le competenze dei Consigli Giudiziari negli ultimi anni sono enormemente aumentate se è vero che a fronte di un organico di magistrati professionali di 8.679 unità , quello di Giudice di Pace è di 4.695 unità e quello dei magistrati onorari di Tribunale (Giudici Onorari, Vice Procuratori Onorari, Giudici Onorari Aggregati, Esperti di Sorveglianza e degli uffici minorili) è di 6.848 unità . Inoltre per la magistratura onoraria il Consiglio Giudiziario è competente, oltre che per le nomine, l'organizzazione del tirocinio e per le valutazioni di professionalità , anche per l'intera istruttoria dei procedimenti disciplinari, di decadenza e di dispensa (sempre in funzione consultiva - istruttoria, ovviamente).
Il Consiglio Giudiziario di Genova nel periodo considerato ha trattato n. 23 procedimenti disciplinari o di decadenza riguardanti Giudici di Pace, e in 9 casi ha proposto l'irrogazione di sanzione disciplinare o la dichiarazione di decadenza. Per ciò che attiene più strettamente alle valutazioni di professionalità , il Consiglio Giudiziario genovese ha trattato nei soli ultimi 2 anni n. 33 procedimenti di conferma di Giudice di Pace, per 4 dei quali è stata proposta la non conferma nell'incarico, e n. 56 richieste di conferma di magistrati onorari, per 17 dei quali è stata proposta la non conferma dell'incarico. Nei casi sopra richiamati il Consiglio Superiore della Magistratura ha deliberato in modo concorde con la proposta del Consiglio Giudiziario. In tutti i casi tranne uno.
Si trattava del caso di un Giudice di Pace di Genova, dr.ssa Carmela DE NITTO, che era interessata sia ad un procedimento disciplinare che ad un procedimento di conferma, e specificamente si trattava di una conferma per un ulteriore biennio dopo 8 anni di precedente esercizio delle funzioni. Quanto al procedimento disciplinare il Consiglio Giudiziario aveva concluso ritenendo la sussistenza di la sussistenza di "gravi e macroscopici errori in diritto frutto di negligenza inescusabile" e aveva proposto l'irrogazione della sanzione della censura. Quanto alla procedura di conferma, il Consiglio Giudiziario aveva proposto che il Giudice di Pace non venisse confermato nell'incarico. I fatti oggetto del procedimento disciplinare avevano avuto ovviamente rilievo anche in relazione alla procedura di conferma dovendosi valutare, tra le altre cose, anche i requisiti del prestigio e dell'equilibrio. Oltre a questo il Consiglio Giudiziario di Genova aveva rilevato, dall'esame dei provvedimenti acquisiti a campione, anche altre carenze professionali molto gravi e specificamente "una preparazione giuridica insufficiente e un'argomentazione assolutamente negligente e spesso incomprensibile".
Il Consiglio Superiore della Magistratura ha esaminato entrambe le pratiche ovviamente dapprima in ottava commissione (rel. avv. VENTURA SARNO, membro laico indicato dal centrodestra) e poi in plenum.
In entrambi i casi si sono confrontate una relazione di maggioranza, sulla base della quale la dr.ssa DE NITTO avrebbe dovuto essere confermata nell'incarico e alla stessa avrebbe dovuto essere irrogata la sanzione disciplinare dell'ammonimento (meno grave di quella proposta), e una di minoranza (rel. dr. MARINI) che riteneva invece pienamente accoglibili le proposte del Consiglio Giudiziario di Genova. In entrambi i casi in plenum hanno votato per la proposta di maggioranza FAVARA (Procuratore Generale), BUCCICO, DI FEDERICO, SPANGHER, VENTURA SARNO, MAROTTA (laici centrodestra), LO VOI, MAMMONE (Magistratura Indipendente), MELIADÒ, PRIMICERIO, RIELLO, STABILE, TENAGLIA, DE NUNZIO (Unicost). Hanno votato per la proposta di minoranza AGHINA, ARBASINO, FICI (Movimento per la Giustizia) CIVININI, MARINI, MENDITTO, SALMÈ, SALVI (Magistratura Democratica). Astenuti i Presidenti ROGNONI e MARVULLI.



2. Le progressioni in carriera
Per le progressioni in carriera il Consiglio Giudiziario di Genova nel periodo considerato ha formulato tali pareri:

Tipologia Complessivi Positivi Negativi
Funzioni Direttive Superiori 10 10 /
Funzioni di Cassazione 31 29 2
Funzioni di Appello 23 23 /
Funzioni di Tribunale 21 21 /
Funzioni Giurisdizionali 53 53 /
Pareri Parziali 10 9 1
Totali 148 145 3

La percentuale dei pareri negativi nel periodo considerato è quindi del 2% circa.
In uno dei due pareri negativi espressi dal Consiglio Giudiziario per la promozione a magistrato con funzioni di cassazione il Consiglio Superiore della Magistratura ha accolto, all'unanimità , le motivazioni del Consiglio Giudiziario e ha deliberato la non idoneità del magistrato interessato. Si trattava peraltro di magistrato già trasferito ex art. 2 L.G. per incompatibilità ambientale e che già in passato aveva avuto gravi rilievi disciplinari. In occasione dell'altro parere negativo per la nomina a magistrato di cassazione il Consiglio Superiore della Magistratura ha dichiarato la non idoneità del candidato con 14 voti a favore e 5 astenuti, dopo peraltro avere effettuato un approfondimento istruttorio consistente nella acquisizione di un campione di provvedimenti e nell'audizione del candidato.
Forse più interessante è però un ulteriore caso relativo alla valutazione di idoneità per le funzioni direttive superiori. Il Consiglio Giudiziario di Genova aveva concluso per un parere positivo a maggioranza (4 voti a favore, 3 contrari). Il candidato, la dr.ssa Franca CARPINTERI, aveva già avuto in passato due precedenti valutazioni negative per la progressione in carriera a causa prevalentemente di una serie di episodi che avevano condotto anche alla sua condanna in sede disciplinare e al suo trasferimento da altro distretto per incompatibilità ambientale ex art. 2 L.G. L'istruttoria relativa all'ultimo triennio da valutare non aveva dato adito ad ulteriori rilievi negativi ed era anzi molto positiva sotto tutti i profili. Le valutazioni per la idoneità a ricoprire Funzioni Direttive Superiori richiede però, come anche la giurisprudenza amministrativa ha avuto più occasioni di affermare, una valutazione dell'intera carriera e servizio dell'interessato. Tale considerazione, come anche quella relativa alla gravità dei fatti trascorsi, avevano indotto la minoranza del Consiglio Giudiziario a ritenere che permanessero forti dubbi sul "prestigio e l'imparzialità nello svolgimento delle funzioni giurisdizionali, dubbi particolarmente incisivi laddove si tratti di valutare l'idoneità alle funzioni direttive superiori". La maggioranza del Consiglio Giudiziario aveva invece ritenuto che la valutazione positiva degli ultimi periodi fosse tale da consentire di formulare un parere positivo. Il Consiglio Superiore della Magistratura ha esaminato la pratica in data 6.10.2004 (quasi 2 anni dopo il parere) ritenendo condivisibile, con un solo astenuto e all'unanimità degli altri consiglieri, il parere di minoranza del Consiglio Giudiziario e dichiarando così la dr.ssa Franca CARPINTERI non idonea ad essere ulteriormente valutata ai fini della nomina alle Funzioni Direttive Superiori. Decorso il triennio, il Consiglio Superiore della Magistratura ha di nuovo richiesto al Consiglio Giudiziario di Genova nuovo parere sulla dr.ssa CARPINTERI.


3. Gli incarichi direttivi e semidirettivi
Se per ciò che riguarda la valutazioni dei magistrati onorari e per le valutazioni relative alle progressioni in carriera dei magistrati professionali si può dire che tra Consiglio Giudiziario di Genova e Consiglio Superiore della Magistratura c'è tutto sommato una forte identità di vedute, è sul piano delle ben più delicate valutazioni relative al conferimento di incarichi semidirettivi e direttivi che si sono verificate le più evidenti diversità di valutazione, sia tra Consiglio Giudiziario e Consiglio Superiore della Magistratura che all'interno dello stesso Consiglio Superiore della Magistratura.
Appare opportuno a tal fine distinguere l'attività del Consiglio Giudiziario in carica nel biennio precedente rispetto all'attuale:

Biennio 2001 - 2003
Tipologia Complessivi Positivi Negativi
Incarichi Direttivi 21 21 0
Incarichi Semidirettivi 7 7 0


Biennio 2003 - 2005
Tipologia Complessivi Positivi Negativi
Incarichi Direttivi 21 19 3
Incarichi Semidirettivi 9 7 2

La percentuale di pareri negativi espressi dal Consiglio Giudiziario nel secondo biennio (16.6%, percentuale elevatissima) è dovuta certamente in modo principale al fatto che, in modo del tutto casuale, sono stati sottoposti a valutazione magistrati meno meritevoli, ma anche le modifiche apportate al regolamento del Consiglio Giudiziario in data 15.7.2003 hanno reso necessari approfondimenti istruttori e la raccolta di elementi di valutazione che in precedenza difficilmente sarebbero stati acquisiti. Tre i casi di interesse.
a. Il primo caso riguarda il dr. Filippo MAFFEO che ha chiesto dapprima il conferimento dell'incarico semidirettivo di Presidente di Sezione del Tribunale di Savona e poi, a poca distanza di tempo, il conferimento dell'incarico direttivo di Procuratore della Repubblica di Imperia. In entrambe le occasioni il Consiglio Giudiziario di Genova ha formulato, all'unanimità , un parere negativo con particolare riguardo alla mancanza di equilibrio con riferimento anche e specificamente alle capacità di intrattenere rapporti con colleghi e altri operatori, capacità tanto più rilevanti nell'ambito di funzioni direttive e organizzative. Il Consiglio Superiore della Magistratura ha affrontato la posizione del dr. MAFFEO solo in relazione alla richiesta di conferimento dell'incarico semidirettivo e, condividendo sostanzialmente le motivazioni del Consiglio Giudiziario, ha rilevato all'unanimità "la carenza … di indici prognostici favorevoli in ordine alla capacità di relazionarsi quotidianamente con i colleghi e col Capo dell'ufficio nell'assolvimento delle funzioni direttive, di coordinamento e giurisdizionali". Il Consiglio Superiore della Magistratura ha così nominato per l'incarico di Presidente di Sezione del Tribunale di Savona il dr. Giovanni ZERILLI, anch'egli già valutato dal Consiglio Giudiziario di Genova in termini del tutto positivi.
b. Il secondo caso riguarda invece il dr. Maurizio MAUCERI che aveva chiesto il conferimento dell'incarico semidirettivo di Presidente di Sezione del Tribunale di Massa e sui cui il Consiglio Giudiziario di Genova, anche in questo caso all'unanimità , aveva espresso un parere negativo rilevando "gravi carenze nella gestione del ruolo con numerosi rinvii disposti anche in un processo a rischio di prescrizione, l'assegnazione sistematica delle sentenze di collegio (ad eccezione di quelle di semplicissima e immediata definizione) ai colleghi più giovani, carenze anche nella preparazione professionale come evidenziato da alcuni dei provvedimenti acquisiti a campione ove si rilevava una superficialità fino alla omissione di aspetti fondamentali per la decisione, e in definitiva l'assenza di quelle capacità organizzative e direttive e del prestigio necessario, anche e soprattutto nei confronti dei colleghi più giovani, per poter ricoprire l'incarico semidirettivo richiesto". Il Consiglio Superiore della Magistratura già in commissione si era diviso su tale valutazione in quanto in tale sede il dr. MAUCERI era stato comunque sostenuto e proposto dai consiglieri BUCCICO (laico centrodestra) e SCHIETROMA (laico centrosinistra). In Plenum il cons. BUCCICO, relatore di minoranza, nel ribadire il suo convinto sostegno al dr. MAUCERI lo definiva "ottimo magistrato, vittima delle diatribe del Consiglio Giudiziario dal quale proviene" (anche se la valutazione negativa era stata espressa all'unanimità …). All'esito della discussione e della votazione, e sebbene in presenza di altro candidato con punteggio per l'anzianità inferiore di soli 0.5 punti (la dr.ssa Cristina FAILLA, già valutata dal Consiglio Giudiziario di Genova con parere molto positivo) e con qualità professionali da nessuno messe in discussione, il dr. MAUCERI veniva in ogni caso proposto per il conferimento dell'incarico semidirettivo da parte dei consiglieri BUCCICO, DI FEDERICO, MAROTTA, VENTURA SARNO (laici centrodestra), SCHIETROMA (laico centrosinistra), con l'astensione dei consiglieri SPANGHER (laico centrodestra) e BERLINGUER (laico centrosinistra) e quella, rituale, del Presidente ROGNONI. Il voto compatto da parte di tutti i consiglieri togati in favore della dr.ssa FAILLA consentiva la nomina di quest'ultima.
c. Il terzo caso riguarda il dr. Bernardo DI MATTEI, magistrato che ha chiesto in più occasioni, nel periodo considerato, il conferimento in suo favore di incarichi direttivi sia giudicanti che requirenti, l'ultimo dei quali è ancora in corso di definizione (la discussione al Plenum del Consiglio Superiore della Magistratura è stata fissata per il 22.3.2005 con procedura urgente ex art. 45 reg., nonostante si tratti di posto vacante dal 12.5.2003). Nel periodo considerato il dr. DI MATTEI è stato valutato per 3 volte da parte del Consiglio Giudiziario di Genova.
· La prima volta (dal Consiglio Giudiziario precedente a quello attualmente in carica) venne formulato un parere molto sintetico in relazione alla attribuzione del posto di Presidente del Tribunale di Modena, con dispositivo "favorevole" ma nel quale, in ogni caso, si richiamava quale elemento di dubbio sulle capacità dell'aspirante il rapporto del dirigente dell'ufficio sulle tabelle 2001/2002 nella quale si affermava che la sezione da lui diretta aveva "evidenziato una chiara difficoltà di organizzazione del lavoro" dovuta anche "a una qualche carenza organizzativa". Il Consiglio Superiore della Magistratura non ha proceduto alla sua valutazione in tale circostanza in quanto il candidato aveva successivamente revocato la domanda.
· Poco meno di un anno dopo il dr. DI MATTEI ha chiesto al Consiglio Giudiziario di esprimere un parere per il conferimento di altro posto direttivo, Presidente del Tribunale di Tortona, allegando una autorelazione in cui venivano contestate le affermazioni rese dal suo dirigente e prospettando nuovi fatti ed elementi di valutazione. Il Consiglio Giudiziario di Genova ha ritenuto necessario formulare un nuovo parere previo espletamento di attività istruttoria tra cui, oltre all'acquisizione degli elementi previsti nel nuovo regolamento, l' audizione del candidato e del dirigente del suo ufficio. All'esito dell'istruttoria il Consiglio Giudiziario ha approvato a maggioranza un parere negativo (4 per il parere negativo, 2 per quello positivo, un consigliere si è astenuto in quanto aveva chiesto lo stesso incarico). I passaggi più rilevanti del parere di maggioranza sono legati a un deficit di vigilanza, di impulso e di impegno nell'attività organizzativa, a limiti caratteriali e all'incapacità di mantenere un rapporto professionale con il dirigente dell'ufficio nell'interesse del buon andamento dell'ufficio, e infine a tratti caratteriali nei rapporti intersoggettivi tali da incidere negativamente sulle modalità di rappresentarsi all'esterno. Peraltro anche nel parere di minoranza si affermava che "non emergono in alcun modo note di demerito così forti da poter esprimere una valutazione negativa". Insomma anche la minoranza rilevava note di demerito, pur ritenendole "eccessivamente valorizzate" dal parere di maggioranza . Anche in questa occasione il Consiglio Superiore della Magistratura non ha proceduto alla valutazione del dr. DI MATTEI in quanto il posto è stato assegnato ad altro candidato le cui "capacità organizzative e specifiche attitudini a ricoprire il posto" erano tali da non rendere necessaria una dettagliata comparazione con gli altri candidati.
· Successivamente lo stesso magistrato ha di nuovo chiesto al Consiglio Giudiziario un nuovo parere per il conferimento di posto direttivo requirente, Procuratore della Repubblica di Imperia, per cui anche in questo caso si è ritenuto di dovere procedere a formulazione di nuovo parere. Il nuovo parere è stato formulato soli 7 mesi dopo il precedente e il Consiglio Giudiziario si è di nuovo diviso, con 3 voti per il parere positivo, 3 per quello negativo e 1 astenuto. Sono così stati formulati due diverse relazioni, uno con parere positivo e uno con parere negativo. Il parere negativo ricalca (ovviamente) quello precedente evidenziandosi ancora una volta tra gli elementi negativi la mancanza di "capacità di coordinamento del lavoro, di vigilanza sull'attività dei colleghi e di impulso al complessivo andamento dell'ufficio", l'incapacità di instaurare "un adeguato rapporto di collaborazione col Capo del suo ufficio - al quale, per sua stessa ammissione, si rivolge solo per iscritto", la scarsa produttività . Il parere "positivo" valorizza i 5 anni (1987 - 1992) trascorsi alla guida di un altro piccolissimo ufficio requirente, la Procura della Repubblica di Mondovì, "senza rilievo alcuno", ma in ogni caso riporta testualmente il seguente passaggio: "deve ritenersi che gli elementi non positivi emersi a seguito dell'approfondita istruttoria effettuata da questo Consiglio in occasione del precedente parere non abbiano carattere di gravità tale da escludere tout court l'idoneità del candidato al conferimento di qualsiasi incarico direttivo". Quindi anche coloro che, nel Consiglio Giudiziario di Genova, ritengono il candidato "idoneo" a ricoprire l'incarico, evidenziano in ogni caso forti elementi di perplessità sulle sue effettiva capacità . Il Consiglio Superiore della Magistratura in 5° commissione, anche a seguito delle revoche delle domande di altri candidati, ha svolto una valutazione comparativa tra il dr. DI MATTEI ed un solo altro aspirante, il dr. Ugo ADINOLFI, attuale Procuratore della Repubblica di Biella da circa 6 anni e che ha avuto, dal Consiglio Giudiziario di Torino, un parere positivo nel quale, tra le altre cose, si evidenziavano "l'alto equilibrio e la stima incondizionata dei colleghi e di tutti gli altri operatori del foro", con nessuna annotazione critica. Dopo avere proceduto all'audizione dei due candidati, dalla commissione sono state avanzate due proposte, una sostenuta dai consiglieri BUCCICO (laico centrodestra), DE NUNZIO (Unicost) e MAMMONE (Magistratura Indipendente) in favore del dr. DI MATTEI e l'altra, sostenuta dai consiglieri BERLINGUER (laico centrosinistra), MENDITTO (Magistratura Democratica) e FICI (Movimento per la Giustizia), che propongono il conferimento dell'ufficio al dr. ADINOLFI. La motivazione in favore del dr. DI MATTEI riporta alcuni passaggi interessanti. Si condivide e riporta testualmente infatti un passaggio del parere (quello positivo) del Consiglio Giudiziario di Genova: "deve ritenersi che gli elementi non positivi emersi a seguito dell'approfondita istruttoria effettuata dallo stesso Consiglio Giudiziario in occasione del parere del 23.9.2003, non abbiano carattere di gravità tale da escludere l'idoneità del dr. DI MATTEI al conferimento di un incarico direttivo". Così, anche coloro che all'interno del Consiglio Superiore della Magistratura sostengono la candidatura del dr. DI MATTEI concordano sulla effettiva sussistenza di "elementi non positivi", seppure non di gravità tale "da escluderne l'idoneità "… . In sede di valutazione comparativa con il dr. ADINOLFI la proposta in favore del dr. DI MATTEI omette quasi totalmente qualsiasi considerazione sul merito dei due candidati e sulle valutazioni ampiamente positive sempre avute da quest'ultimo, facendo riferimento solamente alla "anzianità " del dr. DI MATTEI, alla "varietà di funzioni" (la cui rilevanza sinceramente sfugge, trattandosi di ricoprire un piccolo ufficio requirente formato dal dirigente e 3 soli sostituti) e alla sua esperienza quale Presidente di Sezione di Genova. Così infatti recita il parere in favore del dr. DI MATTEI "il dott. DI MATTEI, oltre che per la maggior anzianità , prevale in ragione della varietà delle funzioni svolte: mentre il dott. ADINOLFI non può vantare alcuna esperienza semidirettiva nelle funzioni giudicanti, il curriculum del dott. DI MATTEI è arricchito dall'esercizio delle funzioni di presidente di sezione del Tribunale di Genova, funzioni in relazione alle quali deve essere formulata, alla luce della considerazioni sopra svolte, una valutazione complessivamente positiva".


Sulla questione delle valutazioni di professionalità l'Associazione Nazionale Magistrati è da tempo particolarmente impegnata e ha prodotto, a seguito di un ciclo di incontri e seminari preparatori organizzati in tutta Italia, una proposta organica e dettagliata di riforma del sistema che sottolinea l'esigenza di verifiche costanti e ravvicinate e la necessità di avere a disposizione un materiale ricco di dati ed elementi di valutazione acquisiti durante tutti gli anni di esercizio della professione da parte del magistrato. Il Consiglio Superiore della Magistratura si è impegnato in un lavoro di revisione della circolare del 1985 sui pareri dei Consiglio Giudiziario, arricchendola e richiedendo ai Consigli Giudiziari un lavoro più approfondito. La delicatezza del tema si coglie in maniera particolarmente evidente proprio quando si tratta di valutare gli aspiranti a incarichi direttivi e semidirettivi per i quali non sono certamente più sufficienti le tradizionali categorie della capacità tecnica, della laboriosità e della diligenza ma sono indispensabili, come ormai da tutti riconosciuto, pregnanti valutazioni sulle capacità organizzative degli aspiranti. Non è forse un caso se, in occasione delle tabelle di organizzazione degli uffici per il biennio 2004/2005, il Consiglio Giudiziario di Genova non ha formulato osservazioni solo per 2 uffici sui 19 esaminati. Il miglioramento dell'efficienza del servizio giustizia deve però necessariamente passare attraverso una valutazione rigorosa e approfondita dell'organo di autogoverno della magistratura, e dei Consigli Giudiziari prima ancora, in occasione di quello snodo centrale che è la procedura di nomina dei dirigenti degli uffici.

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