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Proposte per la prossima legislatura
La prossima legislatura è strategica per la giustizia italiana. In cinque anni vi è la concreta possibilità di realizzare una formidabile modernizzazione degli apparati giudiziari e dell’avvocatura. Occorrono idee chiare, priorità, investimenti in un settore che è chiave per lo stesso sviluppo economico ....
1. La prossima legislatura è strategica per la giustizia italiana. In cinque anni vi è la concreta possibilità di realizzare una formidabile modernizzazione degli apparati giudiziari e dell’avvocatura. Occorrono idee chiare, priorità, investimenti in un settore che è chiave per lo stesso sviluppo economico. Non partiamo da zero. Anzi alcune delle scelte fatte in questo ultimo scorcio di legislatura, sia pure in modo contraddittorio e senza un adeguato supporto finanziario ed organizzativo, possono essere una preziosa base per una positiva riorganizzazione complessiva. La attuazione della revisione delle circoscrizioni giudiziarie può ottimizzare le risorse, con un’opera di ristrutturazione del reticolo giudiziario attento ai flussi, alle esigenze della popolazione e del servizio. L’obbligatorietà del Processo Civile Telematico a partire dal giugno 2014 mette tutti gli operatori del settore, ed in primis il Ministero della Giustizia, di fronte a fortissime responsabilità, ma anche ad una opportunità storica. E’ proprio in questo periodo di crisi drammatica che dobbiamo costruire il futuro, puntando sull’innovazione, una delle prospettive di rilancio della giustizia italiana.
2. Il quadro generale dell’innovazione nella giustizia è contraddittorio: alla grande vivacità locale e alle formidabili potenzialità che rivela il Processo Civile Telematico, si contrappone la lentezza con cui si espande il processo di informatizzazione, mentre le iniziative lanciate mostrano diverse velocità e capacità di incidenza e mancano di un’efficace coordinamento e espansione. D’altro canto proprio in questi mesi abbiamo certificato il fallimento del secondo piano nazionale governativo di digitalizzazione della giustizia: anche il Piano straordinario di digitalizzazione partito nel marzo 2011 è finito quasi nel nulla (realizzando nei 18 mesi previsti solo l’avvio delle notifiche penali via PEC a Torino), come già era accaduto per il Piano dei Ministeri dell’Innovazione e della Giustizia del novembre 2008.
3. Continua a mancare qualsiasi trasparenza sulle risorse, sui progetti e sulle priorità del Ministero della Giustizia. A fronte dei tagli della spesa pubblica che hanno pesantemente colpito anche la giustizia, dovrebbe essere prestata la massima attenzione alle somme e ai beni che vengono recuperati attraverso l’attività giudiziaria. Le diverse strutture che gestiscono questi fondi e beni di diversa provenienza (l’Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e il Fondo Unico Giustizia) non hanno sinora dato risultati soddisfacenti, quando potrebbero diventare un formidabile volano, autofinanziando scelte innovative e utilizzazioni sociali. Tuttora non si sa che fine hanno fatto i 79 milioni assegnati nel 2010 al Ministero della Giustizia provenienti dal Fondo Unico Giustizia. Nessuno sa perché nessuna assegnazione di somme provenienti dal Fondo Unico Giustizia è stata fatta alla giustizia nel 2011 e 2012, nonostante la normativa lo preveda. Quello che è necessario è la pubblicità di bilanci, introiti, somme e beni gestiti e spese sopportate. Specie se le risorse sono limitate ed in calo, trasparenza e priorità nelle scelte sono precondizioni per agire. Abbiamo assoluto bisogno in questo campo di un bilancio annuale preventivo e consuntivo del Ministero della Giustizia e delle altre diverse agenzie, su investimenti, spese, risorse impiegate ed obiettivi perseguiti e raggiunti. Il Ministro della Giustizia potrebbe sin dalla sua relazione al Parlamento di questo gennaio dare un prezioso contributo alla trasparenza rendendo noti tutti questi dati.
Va inoltre valorizzato il ruolo ed il rapporto con il territorio. La limitazione delle risorse finanziarie che provengono dal centro del sistema di governo nazionale e l’aumento della domanda di servizi e risposte istituzionali alle istanze sociali rivolte alla giurisdizione impongono di utilizzare capacità, conoscenze, esperienze che sono spesso latenti nel territorio, stabilendo piani coordinati di collaborazione inter-istituzionale aventi la caratteristica di persistere nel tempo, al di là della contingenza legata alle variabili legate alla capacità di iniziativa dei singoli ed ai cambiamenti economici, sociali, politici.
4. Il Processo Civile Telematico può portare a formidabili risparmi in ore lavoro e ad un incremento di qualità del sistema, ma sta scontando una crescente forbice tra enunciazioni normative e fatti. Nessuno sa se le comunicazioni civili on line, teoricamente obbligatorie dallo scorso 17 dicembre, sono davvero partite, né è stato disposto un monitoraggio. Il passaggio all’obbligatorietà del Processo Civile Telematico è necessario e dovuto, non potendosi protrarre troppo a lungo la fase di gestione ibrida (con il fascicolo in parte cartaceo ed in parte telematico) già vissuta negli uffici più avanzati. Ma il passaggio va fatto attuando il dettato legislativo con il completamento degli applicativi del PCT a tutti i settori, e disegnando un piano di formazione e assistenza per tutti, tenendo conto della diversità dei livelli di partenza. Occorre creare una stretta sinergia con gli Ordini degli Avvocati e occorre rafforzare i CISIA. Il finanziamento di complessivi € 9.920.000 per finanziare un passaggio così ambizioso in tempi ristretti (18 mesi) è francamente irrisorio, specie a fronte dei tagli effettuati dal Senato della Repubblica rispetto alle originarie previsioni. Siamo ad un passo dal realizzare un radicale cambiamento della giustizia civile nel nostro Paese. Per farlo il Ministero deve operare un radicale salto di qualità. Quanto oggi viviamo con i periodici blocchi degli uffici giudiziari per installare in giorni feriali e in orario lavorativo nuovi applicativi e con un contratto di assistenza informatico che non prevede interventi immediati o in tempi ragionevoli, devono essere superati in quanto incompatibili con qualsiasi ipotesi di uffici digitalizzati.
5. Pur avendo riscontrato qualche passo in avanti, il settore penale ed il sistema degli indicatori sono ancora lontani da risultati. Manca tuttora un progetto organico di Processo Penale Telematico. Siamo di fronte a scelte frammentarie con la scelta di un nuovo registro penale, SICP, che dovrebbe costituire la dorsale del sistema penale digitale, non sfociata sinora in un piano di diffusione a livello nazionale, un nuovo sistema di notifiche penali via PEC (primitivo, ma efficace) partito solo presso il Tribunale di Torino, diversi sistemi di gestione documentale, in concorrenza tra di loro, autorizzati dal Ministero (DIGIT, SIDIP, TIAP, Auror@).
Qualche passo avanti, anche grazie alla collaborazione Ministero – C.S.M. è stato fatto nel campo delle statistiche giudiziarie, muovendosi nella direzione dell’omogeneizzazione. Ma non abbiamo ancora strumenti di verifica su risorse e spese, flussi e standard di rendimento in modo da consentire un vero controllo di gestione ed un vero bilancio sociale. Mentre a Milano ha trovato la prima sperimentazione la consolle del Presidente che consente ai singoli magistrati, ai Presidenti di sezione e al Presidente del Tribunale un vero e proprio controllo di gestione, siamo ancora in attesa del datawarehouse, sistema progettato circa dieci anni fa.
6. Il progetto interregionale / transnazionale “Diffusione di Best Practices negli Uffici giudiziari italiani” ha avuto ormai l’adesione di quasi 200 uffici ed è stato ormai completato nelle Regioni che per prime l’avevano adottato. Le enormi potenzialità che questo progetto potrebbe avere, anche in previsione della nuova programmazione del Fondo sociale Europeo 2014 – 2020, sono testimoniate dalle migliori esperienze compiute, dove ha portato alla riorganizzazione degli Uffici, recuperando e valorizzando il personale e dando una politica di accoglienza per i cittadini e gli utenti. Ma le realtà sono enormemente divaricate ed è mancato quel ruolo di coordinamento, stimolo, confronto tra esperienze che doveva svolgere il Ministero, quasi abbandonando a se stesso, quello che doveva essere un fiore all’occhiello. D’altro canto la Banca dati sulle prassi virtuose del C.S.M., passo estremamente positivo, deve andare oltre l’essere un mero archivio, per puntare a sviluppare un ruolo attivo dell’autogoverno e degli uffici giudiziari. Partendo da queste esperienze Ministero e C.S.M. potrebbero individuare le dieci migliori esperienze maturate sul campo nei vari uffici, promuovendone l’estensione a livello nazionale, ed in tal modo potrebbero ottenere con costi irrisori un radicale miglioramento del funzionamento della giustizia.
7. Il Ministero ha perso il suo ruolo di monopolista, come fornitore e organizzatore dei servizi della giustizia edappare sempre più debole e lontano dagli operatori. Abbiamo di recente assistito a ben due iniziative direttamente riguardanti la giustizia condotte da altre strutture governative (il Ministero dell’Università e della Ricerca e la Presidenza del Consiglio dei Ministri) che hanno sostanzialmente bypassato il Ministero della Giustizia. I bandi del M.U.I.R. per l’asse “giustizia digitale” e i nuovi progetti di formazione specialistica ed aggiornamento professionale delle professioni legali e del sistema giudiziario potevano e potrebbero essere di grande utilità, ma devono essere ricondotti e inseriti in un piano nazionale, il cui coordinamento non può che spettare al Ministero della Giustizia. La perdita del monopolio e la fine di ogni velleità totalizzante in capo al Ministero non indebolisce, ma anzi rafforza la necessità di un momento di centralizzazione, di propulsione e di coordinamento, mettendo in rete, valorizzando ed ottimizzando la ricchezza data dalle diverse e molteplici iniziative e progetti sviluppatisi a livello locale. Il Ministero deve articolare una fondamentale triangolazione con C.S.M. ed Uffici giudiziari per giungere e perseguire un piano condiviso, abbandonando la velleità di imporre tutto dal centro e la tentazione di ostacolare o ignorare iniziative locali e settoriali. E’ urgente dare alla D.G.S.I.A. e ai C.I.S.I.A. un nuovo protagonismo, creando gli organici dei C.I.S.I.A, che oggi vivono attraverso applicazioni e distacchi, e rafforzandoli anche con assunzioni mirate o mobilità da altre amministrazioni (100 persone qualificate potrebbero fare la differenza). Ciò tra l’altro consentirebbe di internalizzare attività estremamente delicate e sensibili ( dalla gestione delle sale server all’amministrazione dei registri, all’accesso ai dati segreti e riservati) con notevoli risparmi.
8. La realizzazione dell’ufficio per il processo è indispensabile per garantire un apporto qualificato ai magistrati. Le prime esperienze condotte in alcuni uffici (in particolare a Milano e Firenze) attestano che l’apporto di praticanti e stagisti costruendo un ufficio per il giudice civile può portare ad un forte guadagno di qualità e ad aumento delle sentenze che oscilla tra il 10 ed il 20 %. Un risultato che, se esteso, potrebbe dare un contributo essenziale al recupero dell’arretrato nel settore civile. Va però rimarcato che l’intenzione del legislatore di puntare sugli specializzandi per garantire una stabilità degli stage presso gli uffici giudiziari, creando le condizioni per la realizzazione dell’ufficio del giudice, è sinora fallita per le resistenze e l’indisponibilità delle Scuole di specializzazione. Solo in tre sedi (Verona, Firenze e Napoli) ci risulta sono stati raggiunti accordi, peraltro limitati, per concretizzare l’art.37 L. n.111/2011. O queste resistenze, grazie anche ad un’attivazione del C.S.M. sulle scuole di specializzazione, verranno vinte o è inevitabile pensare ad un intervento legislativo che integri gli stage presso gli uffici giudiziari come strada alternativa alle Scuole di specializzazione per accedere al concorso di magistratura.
9. Due nuove frontiere si pongono come urgenti: la Banca dati della giurisprudenza e l’accesso on line da parte dei cittadini ai sistemi di giustizia per avere informazioni e certificazioni. Una banca dati ragionata, facilmente realizzabile attraverso la digitalizzazione, consentirebbe ricerche per materia, questione, sede ed è fondamentale come obbligo di trasparenza, creazione di giurisprudenze consapevoli e tendenzialmente omogenee, costruzione collettiva di un sapere giuridico vivente, dissuasione da azioni giudiziarie avventate, contenendo il contenzioso.
L’accesso on line da parte dei cittadini alle informazioni e alle certificazioni consente di superare la soppressione di moltissimi uffici giudiziari di prossimità, rendendo il servizio giustizia vicino ai cittadini con enormi risparmi diretti ed indiretti.
10. In sintesi: cinque semplici proposte per il confronto e la discussione.
a. Una vera e propria “agenda digitale” per il sistema giustizia che abbia come obiettivo il passaggio dal documento cartaceo al documento elettronico:
i) La progettazione del Processo Penale Telematico.
ii) Il completamento del Processo Civile telematico.
iii) Un vero piano nazionale di formazione, assistenza e diffusione che punti all’obbligatorietà, sia pure con tempi diversi, di entrambi i sistemi che si articoli a tutti i livelli di investimenti, tecnologici, organizzativi e culturali con un cronoprogramma ed un monitoraggio costante. In questo quadro vanno rilanciati i CISIA, assicurando loro nuove risorse qualificate facilmente reperibili tramite la mobilità da altre amministrazioni o assunzioni mirate e va rivisto radicalmente il codice di procedura, adeguandolo al telematico.
b. Trasparenza e ottimizzazione delle risorse. Un bilancio annuale preventivo e consuntivo del Ministero della Giustizia e delle diverse agenzie (Agenzia nazionale sui beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, Cassa delle Ammende, Equitalia Giustizia), su priorità, investimenti, spese, risorse impiegate ed obiettivi perseguiti e raggiunti. Puntare sulle risorse recuperate nell’attività giudiziaria, riutilizzandole ed investendole. Un piano chiaro su priorità, progetti e tempi nei diversi settori a partire dal penale e dal controllo di gestione.
c. Realizzare la Banca dati della giurisprudenza e l’accesso on line da parte dei cittadini ai sistemi di giustizia per avere informazioni e certificazioni
d. Realizzare a livello nazionale il registro nazionale nel settore penale (S.I.C.P.) collegato con l’arrivo in via telematica delle notizie di reato, oltre che digitalizzare integralmente l’intero procedimento a carico di ignoti, dalla notizia di reato sino all’archiviazione.
e. Rilanciare l’Ufficio per il processo ottenendo la collaborazione delle Scuole di Specializzazione o costruendo gli stage presso gli uffici giudiziari come strada alternativa per l’accesso al concorso di magistratura.
Il Coordinamento di Innovazione per Area