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GIOVANI MAGISTRATI E FUTURO DELLA GIUSTIZIA (Palermo, 8 giugno 2007)
La formazione del (giovane) magistrato
relazione di Pasquale Serrao D'Aquino – Tribunale di Torre Annunziata
“Il precettore Pangloss era l’oracolo di casa, e il piccolo Candido ascoltava i suoi insegnamenti con la fiducia propria dell’età e del suo temperamento. Pangloss insegnava la metafisico-teologo-cosmologo-scempiologia. Egli dimostrava mirabilmente che non c’è effetto senza causa, e che in questo migliore dei mondi possibili è provato, diceva, che le cose non potrebbero andare altrimenti: essendo tutto quanto creato in vista di un fine, tutto è necessariamente inteso al fine migliore. I nasi, notate, son fatti per reggere gli occhiali: e noi infatti abbiamo gli occhiali...”
“ogni individuo ha diritto all'istruzione e
all'accesso alla formazione professionale e continua”.
1. Introduzione. 2. Modelli di magistrato e formazione. 2.1. Il magistrato “virtuoso” secondo il DDL Mastella. 3. L’accesso alla magistratura . 3.1. Il concorso. 3.2. Il tirocinio. 4. L’attività formativa successiva al conferimento delle funzioni e la formazione di riconversione. 5. La Scuola della magistratura. 5.1 La richiesta di una Scuola della Magistratura e la sua scomparsa prematura. 5.2 L’eliminazione della commistione tra formazione e valutazione. 5.3. Le perduranti ingerenze governative sulla Scuola. 5.4. La tripartizione territoriale della Scuola: dal magistrato europeo al regionalismo dei saperi. 6. la formazione decentrata. 7. Il magistrato europeo. 7.1. Mailing-lists transnazionali. 7.2. La formazione linguistica. 7.3. La traduzione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. 8. Proposte.
1. Introduzione.
La formazione è uno dei settori di avanguardia e di maggiore successo delle politiche dell’autogoverno. Lo testimonia il costante squilibrio tra l’offerta formativa disponibile ed il numero delle domande di partecipazione, sempre superiori ai posti disponibili, annualmente presentate da parte dei magistrati, e anche da parte di altri operatori del diritto. Eppure parlare di formazione è necessario. Il Consiglio Superiore ha riconosciuto il deficit di valori sottostanti alla formazione ([1]).
La formazione per motivare efficacemente deve coinvolgere in prima persona i suoi destinatari, stimolandoli ad un costante impegno di auto-formazione.
Per questo motivo va apprezzato non solo l’oggetto, ma anche il metodo del convegno, che rende i giovani magistrati protagonisti. Per tener fede a questa condivisibile impostazione partecipativa del convegno, nell’elaborare una riflessione sulla formazione ho preliminarmente interpellato i giovanissimi colleghi (riguardo ai loro bisogni formativi ed alla valutazione della formazione ricevuta) tramite un questionario diffuso sulle mailing-lists.
La nostra contrarietà alla legge Castelli ed alle sue finalità occulte non può diventare una vera e propria rimozione freudiana della sua avvenuta approvazione. Qualsiasi discorso sulla formazione può non prescindere dagli aspetti ordinamentali dell’ accesso alla magistratura, della progressione in carriera e dell'organizzazione degli uffici.
Un discorso sulla formazione, soprattutto in un convegno sui giovani magistrati, credo debba muovere dal modello di magistrato che essa presuppone, dalla figura di magistrato quotidianamente modellata nei tribunali.
La necessità di dotarsi rapidamente degli “attrezzi” necessari alla soluzione dei problemi lavorativi quotidiani suscita una legittima aspettativa di aggiornamento professionale.
Questo è necessario, ma non basta.
Un ordine giudiziario realmente democratico ed una magistratura pronta a dare risposte adeguate ai nuovi fenomeni sociali (come ha ribadito recentissimamente il Presidente della Repubblica), devono contraddistinguersi per una feconda dialettica interna tra diversi modi di concepire il lavoro e gli scopi del magistrato. ([2])
La formazione, quindi, deve determinare il superamento di residui atteggiamenti auto-referenziali (avere la propria giurisprudenza, senza esprimere un dissenso informato e motivato rispetto agli orientamenti di altri colleghi; gestire il proprio ruolo, invece di occuparsi anche delle risposte complessive dell’ufficio giudiziario); deve sforzarsi di realizzare sintesi culturali e di ricercare in modo costante nuovi punti di equilibrio tra l’indipendenza del magistrato relativamente al singolo caso ed una moderna visione dell’esercizio della giurisdizione come servizio pubblico, garantito in modo omogeneo, non da parte di monadi giusdicenti, ma di organizzazioni complesse.
Un contributo importante alla definizione di una figura moderna di magistrato virtuoso è offerto dal DDL Mastella, che non si limita a prevedere la formazione come obbligo, e non solo diritto del magistrato, ma descrive la sua professionalità, secondi i cinque parametri: 1) capacità, 2) laboriosità, 3) diligenza, 4) impegno, 5) attitudine alla dirigenza ([3]).
Limitandosi ad un solo esempio per capacità del magistrato, oltre che preparazione giuridica ed aggiornamento, si intende: possesso di metodologie di analisi, di tecniche di argomentazione e di valutazione delle prove, di tecniche d'indagine o di conduzione dell'udienza, ed anche di capacità umane di coordinamento degli ausiliari (art. 11 dis. legge). La professionalità del magistrato comprende, quindi, una pluralità di abilità e competenze diverse: il magistrato professionalmente capace è qualcosa di molto diverso da un accademico o un tecnocrate.
Se questo è il magistrato ideale, bisogna considerare se gli aspetti ordinamentali del concorso in magistratura e del tirocinio sono coerenti con tale impostazione.
Le nuove modalità di accesso al concorso (riservato sia ai laureati più meritevoli che ai magistrati onorari, avvocati, dirigenti della pubblica amministrazione, specializzati nelle professioni legali) e la previsione di una prova pratica (redazione di un provvedimento in materia di diritto e procedura civile ovvero di diritto e procedura penale), fanno sì che il neo-magistrato abbia una certa esperienza professionale o, quanto meno, una tecnica di base per la redazione dei provvedimenti giurisdizionali ([4]‘[5]‘[6]’[7]). Decisivo, in proposito, sarà il grado di tecnicismo richiesto dalle commissioni di esame. Ritengo utile che il Consiglio Superiore elabori delle Linee guida in proposito, per evitare soluzioni arbitrarie ed imprevedibili.
Il DDL Mastella cancella l’uditore giudiziario, sostituito dal magistrato ordinario in tirocinio. La scelta lessicale è coerente con una valorizzazione della professionalità del neo-magistrato e con la determinazione di un preciso dovere di partecipazione attiva nella maturazione della propria professionalità.
-riporta il tirocinio, quasi integralmente, nel circuito dell’autogoverno ([8]), dal quale era uscito con la riforma Castelli([9]) ([10]) ([11]) - ([12])
-ripristina il tirocinio ordinario presso gli uffici giudicanti monocratici mentre, secondo il testo legislativo già approvato, esso deve essere effettuato solo presso gli uffici collegiali ( [13]).
Tuttavia, abbrevia eccessivamente la durata del tirocinio pratico a 12 mesi, prevedendo un periodo troppo lungo di formazione teorica durante la sessione di sei mesi presso la Scuola della Magistratura. Deve essere armonizzata, peraltro, la nuova durata del tirocinio con la scansione temporale delle sessioni prevista dall’art. 21 del d.lgs. n. 26 del 2006, modulata ancora su 24 mesi.
Si riduce, quindi, la durata di quel rapporto didattico unico che si costituisce con i magistrati affidatari e, soprattutto, resta inadeguata la durata del tirocinio mirato.
Il Consiglio Superiore e la Scuola dovranno far fronte anche a disfunzioni attuali del tirocinio come la ridotta autonomia gestionale del proprio programma di tirocinio dell’uditore ed il fallimento del quaderno dell’uditore, che si è tradotto in un adempimento puramente burocratico.
Andrebbe anche operata una moral suasion che riduca il peso, non trascurabile, dell’appartenenza correntizia nella scelta dei magistrati affidatari sia per garantire un pluralismo formativo sia per focalizzare la scelta esclusivamente su capacità professionali e didattiche dell’affidatario.
4. L’attività formativa successiva al conferimento delle funzioni e la formazione di riconversione.
Sappiamo bene che l’insoddisfazione formativa dei magistrati giovani è legata, oltre che alla durata dell’uditorato mirato, soprattutto della formazione nei primissimi anni successivi al conferimento delle funzioni. Un corso annuale ed i contatti che restano con i magistrati affidatari più disponibili sono ancora troppo poco.
Il DDL non regola analiticamente l’attività formativa successiva al conferimento delle funzioni, limitandosi a prevedere che per i primi quattro anni dal conferimento delle funzioni l’obbligo di partecipazione ai corsi è annuale (art. 25 del d.lgs n. 26 del 2006 secondo la riforma Mastella).
Prima di indicare delle ipotesi formative, tuttavia, vorrei accennare anche al problema del mutamento di funzioni o di materia (dal settore penale al civile, dalla requirente al giudicante e viceversa, dagli uffici di primo grado e quelli di secondo grado), che mi sembra doppiamente collegato a quello della formazione post-tirocinio sia perché presuppone esigenze formative analoghe sia perché i magistrati di prima nomina spesso cumulano entrambi questi problemi formativi, visto che sono frequentemente destinatari di applicazioni o trasferimenti di ufficio (consentiti dalle circolari del Consiglio Superiore subito dopo la nomina a magistrato o, anche prima, occultati dai dirigenti tramite variazioni tabellari ad hoc, veri e propri negozi in frode alla legge dell’autogoverno).
Considerato che il Consiglio Superiore ha riconosciuto la specificità delle esigenze della formazione di riconversione ([14]) e ne ha attribuito il compito alla formazione decentrata, ritengo che la formazione possa operare quasi allo stesso modo per queste due categorie di magistrati ed in particolare:
a) deve essere fortemente valorizzata la figura del tutor del magistrato di prima nomina con un forte ampliamento delle sue prerogative e dei suoi obblighi (assistenza formativa, controllo delle funzioni attribuite, della partecipazione alle iniziative di formazione, ed alle riunioni periodiche di sezione);
b) deve essere garantita l’assistenza individualizzata da parte di magistrati addetti a sezioni specializzate sia per neomagistrati sia per coloro che cambiano materia o funzioni, per questi ultimi anche attraverso forme di breve ri-uditorato (nessuno vorrebbe farsi operare al cuore da chi fino al giorno prima ha fatto l’ortopedico);
c) la formazione decentrata deve intervenire in modo strutturato, con una programmazione annuale di questa specifica attività formativa, elaborata mediante una ricognizione preliminare di tali bisogni, da effettuarsi ([15]), da effettuarsi acquisendo i nominativi di tutti i magistrati interessati (ovvero coloro che nel distretto sono destinati ad assumere funzioni di prima nomina o a mutare materia o funzioni).
Questo tipo d’impostazione, tuttavia, deve fare i conti con la Scuola della Magistratura.
5.1. La richiesta di una Scuola della Magistratura e la sua scomparsa prematura.
Bisogna premettere l’istituzione di una Scuola della Magistratura è una richiesta che Consiglio Superiore ha effettuato già molti anni fa ( v. Relazione al Parlamento del 1991). Una Scuola della Magistratura era stata anche solennemente inaugurata dal Presidente della Repubblica nel 1994 e subito chiusa per la mancata apposizione del visto da parte della Corte dei Conti ([16]).
La riforma Castelli, però, come abbiamo già detto per i tirocinanti, ha partorito un monstrum ordinamentale, attribuendo alla Scuola un compito penetrante di valutazione della carriera dei magistrati, attraverso i corsi obbligatori per la progressione in carriera, quasi integralmente sottratti al Consiglio Superiore della Magistratura. ([17]).
In controtendenza la Scuola prevista dal DDL Mastella, invece, è destinata esclusivamente all’aggiornamento professionale dei magistrati ordinari, onorari, alla partecipazione ad attività di formazione decentrata, a magistrati stranieri ([18]), con un'espunzione quasi integrale della commissione tra formazione e valutazione.
Ciò nonostante, restano – come sottolineato sia dall’Associazione Magistrati sia dal Consiglio Superiore nel recente parere sul DDL espresso il 31 maggio 2007 - delle ingerenze governative sulla Scuola non in linea con il dettato costituzionale dell’art. 110 Cost.([19] ): a) la composizione del Comitato Direttivo, di cui 6 membri su 12 sono nominati dal Ministro ; b) Il rispetto da parte del Comitato Direttivo delle linee programmatiche del Ministro nella formulazione annuale del programma annuale dell’attività didattica. ([20]) Particolare attenzione dovrà essere prestata da parte dell’Associazione Magistrati agli emendamenti, anche di maggioranza, riguardo alla scelta dei membri del Comitato Direttivo (alcuni realizzano singolari e pericolose alchimie).
5.4. La tripartizione territoriale della Scuola: dal magistrato europeo al regionalismo dei saperi.
Un'ulteriore doglianza è quella logistica. La tripartizione geografica delle sedi determina un'involuzione verso una regionalizzazione dei saperi e contrasta con un'elaborazione progressiva di una cultura giudiziaria transnazionale. La formazione dovrebbe andare in senso contrario, incoraggiando i giovani magistrati ad una mobilità interdistrettuale durante il tirocinio, anche per brevi periodi.
Almeno, la Scuola tripartita dovrebbe avere una ripartizione per materia o occuparsi di formazione interdistrettuale, non eliminando la formazione centrale.
Resta poco chiaro anche il quadro dei rapporti tra la Scuola formazione tripartita e la formazione decentrata, che non sembra essere del tutto cancellata ([21]).
Attualmente il Consiglio Superiore ha ritenuto di riservare alla formazione decentrata alcune materie ([22]): l’informatica (perfezionamento informatico in internet, ricerca giuridica, uso di easyfind, cosmag, uso di “polis”); la formazione linguistica; la formazione di base in materia di ordinamento giudiziario (tabelle, diritti e doveri dei capi e dei singoli magistrati); la formazione formatori: il magistrato collaboratore e il magistrato affidatario: riflessione sui compiti e linee guida per la loro attuazione; la formazione di base in materia commerciale: lettura e comprensione dei bilanci, la formazione di base in materia di medicina legale e psichiatria forense.
Soprattutto, Il Consiglio ha ritenuto che la distinzione tra formazione centrale decentrata debba basarsi, più che sui contenuti, sulle metodologie formative, che nella formazione decentrata devono essere di tipo dinamico come il gruppo di studio, il dibattito guidato, il confronto fra giudici di primo e secondo grado nel distretto gli incontri senza relazione, i laboratori. E’ importante che queste esperienze non siano poste in essere episodicamente ed a macchia di leopardo nei diversi distretti, ma costituiscano il collante della formazione decentrata.
La formazione deve accelerare la formazione culturale di un magistrato europeo, come auspicato dal Consiglio Superiore della Magistratura. Per realizzare tale obiettivo, ritengo necessaria una fortissima implementazione degli stages guidati negli uffici giudiziari di altri stati europei: è la partecipazione alla law in action, all'esperienza giudiziaria concreta, che costituisce lo stimolo formativo più intenso. ([23])
L’importanza degli scambi tra magistrati è stata già riconosciuta dal Programma dell’Aya adottato dal Consiglio europeo (per il rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea (G.U.C.E. C 053 del 3.3.2005) ([24]), dal “Progetto per lo scambio delle autorità giudiziarie”, adottato dal Parlamento Europeo([25]). E’ opportuno, inoltre, ricordare che la Rete Europea di Formazione Giudiziaria (REFG), organizza anno dopo anno un numero crescente di corsi([26]).
Tuttavia, il ristretto numero di partecipanti attualmente previsto dal Consiglio Superiore [27] rende il programma ancora inadeguato ([28]). E’ necessario,quindi, che la Rete Europea di Formazione Giudiziaria ed il Consiglio Superiore stimolino una maggiore disponibilità all’accoglienza da parte degli stati europei e riservino una quota consistente degli scambi ai magistrati più giovani, inclusi, e non esclusi i magistrati in tirocinio.
Il DDL Mastella sembra attribuire la competenza sulla collaborazione internazionale alla Scuola della Magistratura ma, come ha rappresentato il Consiglio Superiore nel suo recente parere sulla riforma dell’o.d.g., appare evidente che i rapporti istituzionali con le magistrature europee debbano continuare ad essere esercitati dal Consiglio stesso.
Il processo di integrazione delle magistrature europee, in ogni caso, non può essere solo di tipo piramidale, attraverso i rapporti tra organi istituzionali, ([29]), ma deve avvenire anche in modo orizzontale, con relazioni culturali dirette tra magistrati di stati diversi.([30])
Credo, in proposito, che debba essere incoraggiato lo sviluppo di mailing-lists di magistrati europei (Medelnet è un esempio estemamente positivo) allo scopo di creare nuovi ponti culturali ed abbattere le barriere linguistiche.
Uno sforzo dei singoli magistrati verso le lingue è necessario per un reale successo dei corsi di lingua straniera istituiti dal Consiglio Superiore. ([31])
La cultura del magistrato europeo certamente include necessariamente una adeguata conoscenza dei diritti umani. L’applicazione consapevole dei diritti umani, tuttavia, trova un difficile ostacolo, soprattutto in caso di decisioni urgenti a tutela degli stessi, nella mancanza di un servizio di traduzione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. L’Associazione Magistrati deve ottenere l’istituzione di un servizio di traduzione, favorendo, nell’immediato gli attuali contatti tra la Camera dei Deputati ed il CED della Corte di Cassazione per la realizzazione di un servizio di massimazione estesa di tali sentenze.
Sulla base, quindi, di un confronto tra il ventaglio di offerte formative del Consiglio Superiore e l’esperienza professionale e formativa personalmente maturata, concludo con un elenco di proposte operative per una formazione “consapevole” del magistrato, alcune già accennate nel corso della mia relazione, che spero potranno essere oggetto di riflessione:
- per la formazione immediatamente successiva al conferimento delle funzioni:
b) la Predisposizione di un programma giovani e di riconversione della formazione decentrata;
c) l’incentivazione della realizzazione, da parte di laboratori e magistrati esperti, di Kits per materie specialistiche (provvedimenti tipo, steps di conduzione del processo, protocolli di indagine, modelli di delega);
d) l’implementazione della formazione alternativa (ovvero la divulgazione delle mailing-lists specialistiche, riunioni periodiche di sezione, laboratori permanenti);
- per lo sviluppo di una professionalità transculturali e di una cultura del magistrato europeo:
d) l’incremento degli stages all’estero durante il tirocinio e fino all’acquisizione della seconda valutazione di professionalità (sei anni circa dalle funzioni);
e) la traduzione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo;
f) la valorizzazione della Commissione giovani magistrati e la partecipazione degli stessi al Gruppo Europa dell’Associazione Magistrati dei giovani magistrati;
h) come ultima proposta, quella che credo più importante: la realizzazione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura di un Portale della formazione, la realizzazione di un vero e proprio riferimento informatico dedicato alla formazione con:
- possibilità di depositare ed attingere provvedimenti-tipo;
- documentazione pratica come tabelle di danno biologico, protocolli di udienza;
- links specifici ai siti delle formazioni decentrate, alle mailing-lists specialistiche, agli osservatori sulla giustizia, alle date di incontri e conferenze, ai siti di interesse giuridico;
- ovviamente, con un forum aperto di discussione sulla formazione. La banca dati della formazione del Consiglio Superiore, contenente le relazioni dei corsi ed il materiale di studio è utilissima, ma non è agevole nella ricerca e, quindi, non stimola approfondimenti sistematici.
Solo lo sviluppo, accanto alla formazione istituzionale, anche della formazione informale e della autoformazione possono trasformare gli uffici giudiziari, utilizzando un’espressione degli esperti della formazione, come learning organizations, ovvero come “organizzazioni orientate all’apprendimento”.
[1] Il Consiglio Superiore della Magistratura ha riconosciuto “l’insufficienza del modello valoriale, posto alla base dell’azione di una struttura permanente della formazione” (Linee guida della formazione del Consiglio Superiore della Magistratura del 2006).
[2] Va condivisa, quindi, l’impostazione del Consiglio Superiore secondo cui restringere la formazione al solo aggiornamento professionale determina sclerotizzazione culturale della magistratura ed una conseguente ineluttabile progressiva disaffezione dei magistrati verso la stessa (v. Linee guida del Consiglio Superiore della Magistratura del 2006, cit.).
[3] Art. 11 “valutazione di professionalità”:
a) la capacità, oltre che alla preparazione giuridica e al relativo grado di aggiornamento, é riferita, secondo le funzioni esercitate, alle metodologie di analisi delle questioni da risolvere e al possesso delle tecniche di argomentazione e di valutazione delle prove, alla conoscenza e padronanza delle tecniche d'indagine ovvero alla conduzione dell'udienza da parte di chi la dirige o la presiede, alla idoneità di utilizzare, dirigere, controllare, l'apporto dei collaboratori ed ausiliari;
b) la laboriosità é riferita al numero e alla qualità degli affari trattati secondo rapporti di reciproca coerenza adeguati al tipo di ufficio e alla sua condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro nonché all’eventuale attività di collaborazione svolta all’interno dell’ufficio anche in relazione al tirocinio dei magistrati, ordinari od onorari, ed alle modalità di assolvimento agli incarichi conferitigli, tenuto anche conto degli standard di rendimento individuati dal Consiglio superiore, in relazione agli specifici settori di attività ed alle specializzazioni, secondo i provvedimenti di cui al comma 19;
c) la diligenza é riferita all'assiduità e puntualità nella presenza in ufficio, nelle udienze e nei giorni stabiliti o comunque necessari per l'adeguato espletamento del servizio; è riferita inoltre al rispetto dei termini per l'emissione, la redazione, il deposito di provvedimenti o comunque per il compimento di attività giudiziarie, nonché alla partecipazione alle riunioni previste dall’articolo 47 quater del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 per la discussione e l’approfondimento delle innovazioni legislative, per l’esame della evoluzione della giurisprudenza e per lo scambio di informazioni;
d) l'impegno é riferito alla disponibilità per sostituzioni, applicazioni e supplenze necessarie al funzionamento dell'ufficio e alla frequenza di corsi di aggiornamento organizzati dalla scuola superiore della magistratura; nella valutazione dell’impegno rileva, inoltre, la collaborazione alla soluzione dei problemi di tipo organizzativo e giuridico, la capacità di individuare soluzioni e prassi che consentano una maggiore efficienza del servizio giustizia.
3. La valutazione di professionalità riguarda anche l'attitudine alla dirigenza, che é riferita alla capacità di organizzare, di programmare e di gestire l’attività e le risorse in rapporto al tipo, alla condizione strutturale dell'ufficio e alle relative dotazioni di mezzi e personale; é riferita altresì alla sensibilità all’impiego di tecnologie avanzate nonché alla capacità di valorizzare le attitudini di magistrati e funzionari, nel rispetto delle individualità e autonomie istituzionali, di operare il controllo amministrativo e di gestione sull'andamento generale dell'ufficio, di ideare, programmare e realizzare, con tempestività, gli adattamenti organizzativi e gestionali, e di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto di organizzazione tabellare
[4] La riforma Castelli (d.lgs n. 26 del 2006) modella il concorso per uditore giudiziario come un concorso di secondo grado, riservando l’accesso ai dottori di ricerca, agli avvocati, agli specializzati nelle professioni forensi, ai magistrati onorari o ai dirigenti della pubblica amministrazione. E’ necessario, infatti, aver conseguito il dottorato di ricerca, l’abilitazione all’esercizio della professione forense, il diploma della scuola di specializzazione, essere stati magistrati onorari per quattro anni senza demerito o avere ricoperto funzioni direttive nella pubblica amministrazione per almeno tre anni (art. 2 d.lgs. n. 160 2006).
[5] Credo che solo una precisa analisi statistica dei voti universitari e di laurea degli aspiranti magistrati consenta di prevedere se il concorso in magistratura sarà, prevalentemente, un concorso di secondo grado oppure un concorso di eccellenza, sul modello di altre istituzioni come la banca d’Italia o la CONSOB. E’ certo, tuttavia, che le Scuole di specializzazione si svuoteranno degli studenti più brillanti, almeno di quelli che aspirano a fare il magistrato.
Il disegno di legge Mastella, non solo elimina uditore giudiziario, sostituito dalla più gratificante figura del magistrato ordinario in tirocinio (art. 18, comma 14 del disegno di legge), ma, soprattutto, prevede, accanto a modalità di accesso di secondo grado analoghe a quelle della riforma Castelli, anche l’accesso diretto al concorso dei laureati più meritevoli, con media del 28 (laurea magistrale di cinque anni) voto di laurea di 107/110 (laurea quadriennale) possono accedere con modalità di secondo grado: “ I procuratori dello Stato che non sono incorsi in sanzioni disciplinari;i dipendenti dello Stato, con qualifica dirigenziale o appartenenti ad una delle posizioni dell'area C prevista dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro, comparto Ministeri, con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica, che abbiano costituito il rapporto di lavoro a seguito di concorso nel quale era richiesto il possesso di diploma di laurea in giurisprudenza conseguita a seguito di corso universitario di durata non inferiore a quattro anni e che non sono incorsi in sanzioni disciplinari;gli appartenenti al personale di ruolo delle università docente di materie giuridiche in possesso di laurea in giurisprudenza che non sono incorsi in sanzioni disciplinari; i dipendenti, con qualifica dirigenziale o appartenenti all’ex area direttiva, della pubblica amministrazione, degli enti pubblici a carattere nazionale e degli enti locali, che abbiano costituito il rapporto di lavoro a seguito di concorso nel quale era richiesto il possesso di diploma di laurea in giurisprudenza conseguita a seguito di corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica o, comunque, nelle predette carriere e che non sono incorsi in sanzioni disciplinari; gli avvocati iscritti all'albo che hanno esercitato la professione per almeno tre anni e che non sono incorsi in sanzioni disciplinari;i giudici di pace, i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari che abbiano completato almeno il primo incarico e siano stati confermati a seguito di valutazione positiva della attività svolta, per un periodo successivo, e che non sono incorsi in sanzioni disciplinari, diploma conseguito presso le scuole di specializzazione nelle professioni legali.
[7] Va detto che vi è stata una opportuna modifica del disegno di legge iniziale il quale prevedeva un doppio concorso: il 50% dei magistrati veniva reclutato mediante concorso di secondo grado e l’ulteriore 50% mediante corso-concorso per i laureati con media del 28/30. Il sistema parallelo del corso-concorso comportava anche una differenziazione netta del tirocinio. Era previsto un tirocinio ordinario per chi diventava magistrato dopo una precedente esperienza professionale. Il corso-concorso, invece, era diviso in due anni: in ciascun anno, tre mesi di formazione teorica (presso la Scuola della magistratura), cinque di tirocinio presso gli uffici giudiziari, tre mesi di tirocinio presso enti pubblici o istituzioni internazionali collegate alla giustizia. Prevedeva, inoltre, la corresponsione di una borsa di studio di 900 euro. Dopo il primo anno, per l’accesso all’anno successivo, vi era una doppia valutazione, una della Scuola per la parte teorica ed una dei Consigli Giudiziari per quella pratica. Al termine del secondo anno i candidati erano sottoposti ad un esame con caratteristiche di pubblico concorso finale selettivo, con una prova scritta ed una orale (parere dell’Associazione Nazionale Magistrati sul sito www.associazionemagistrati.it).
Dopo questi due anni era previsto un tirocinio abbreviato di soli sei mesi che si articola in attività svolte presso gli uffici giudiziari con eventuali stages formativi presso altre amministrazioni o enti, anche internazionali, da svolgersi con modalità definite con delibera del Consiglio superiore della magistratura.
L’Associazione Magistrati, aveva registrato positivamente la possibilità l’ingresso in Magistratura di aspiranti provenienti da differenti percorsi professionali e che abbiano maturato età ed esperienze che possano essere messe a frutto nell’ambito della giurisdizione ed il fatto che il parallelo corso concorso, invece, consentisse una selezione più rapida dei giovani neo laureati più meritevoli, con un accorciamento dei tempi di accesso alla magistratura utile per evitare discriminazione basate sul censo.I rilievi negativi, tuttavia, apparivano superiori:maggiore complessità amministrativa, difficoltà di coordinamento temporale, difficoltà di orientamento per i giovani laureati; soprattutto, il rischio di creare magistrati di serie A) e di serie B), operando una distinzione iniziale destinata a perpetuarsi al momento di effettuare successive valutazioni comparative.
[8] E’ il Consiglio superiore della Magistratura, ad esempio. ad esprimere un giudizio di idoneità al conferimento delle funzioni giudiziarie, tenendo conto delle schede di valutazione trasmesse dal comitato direttivo della Scuola della Magistratura, del parere del consiglio giudiziario e di ogni altro elemento rilevante ed oggettivamente verificabile eventualmente acquisito. Il giudizio di idoneità, se positivo, contiene uno specifico riferimento all’attitudine del magistrato allo svolgimento delle funzioni giudicanti o requirenti. (art. 22, comma 2, come modificato dal dis.legge). In caso di giudizio negativo l’uditore deve effettuare un nuovo tirocinio della durata di un anno. Alla seconda valutazione negativa cessa dall’impiego (art. 22 d.lgs. n. 26/2006). La redazione della scheda valutativa dal parte del Comitato Direttivo è l’unica traccia di un residuo potere valutativo della Scuola che, nella riforma Castelli, invece, esautora quasi completamente l’autogoverno dalla valutazione. La riforma Castelli prevede che sia il Comitato di Gestione, sulla base delle schede dei docenti e dei magistrati affidatari e di ogni altro elemento utile, a formulare il giudizio di idoneità al termine del tirocinio (art. 22, commi 1 e 2 riforma Castelli) e, successivamente il Consiglio Superiore della Magistratura a deliberare sulla idoneità, con un sostanziale esautoramento delle prerogative specifiche del Consiglio Superiore sancito dall’ambigua norma riguardo alla valutazione e nomina del magistrato. I magistrati affidatari, secondo il DDL Mastella, sono designati dal CSM, mentre nella riforma Castelli erano designati dal Comitato di gestione (v. art. 20, comma 2 d.lgs. n. 26/2006 nella formulazione vigente ed in quella modificata).
[9] Il d.lgs. n. 26 del 2006, infatti, affidava il tirocinio e, cosa ancora più grave, anche la valutazione dei tirocinanti, alla Scuola della Magistratura, e non al Consiglio Superiore.
[10] Il tirocinio è suddiviso in due sessioni, una di 12 mesi presso gli Uffici giudiziari ed una sessione di 6 mesi, anche non consecutivi, presso la Scuola della Magistratura.
[11] Durante la sessione presso le Sedi della Scuola i tirocinanti frequentano dei corsi di approfondimento teorico-pratico che hanno come obiettivo, testualmente il “perfezionamento delle capacità operative e professionali nonché della deontologia del magistrato ordinario in tirocinio” (art. 20 d.lgs. n. 160 del 2006, come modificato dal dis.legge). Tra i docenti della Scuola sono designati i tutors che assicurano anche l’assistenza didattica ai magistrati ordinari in tirocinio.
[12]La durata del tirocinio è sostanzialmente analoga a quella del passato (18 mesi), ma più breve di quella prevista dalla riforma Castelli, che prevede 24 mesi di tirocinio Il Consiglio Superiore della Magistratura regola le modalità di svolgimento delle sessioni (art. 18 del d.lgs. n. 160 del 2006, come modificato dall’art. 3, comma 12 del disegno di legge 1447) e può anche ridurre della metà la durata del tirocinio per l’urgenza della copertura di sedi vacanti (art. 18, comma 2 dis. legge).
[13] V. art. 22 d.lgs. n. 26 2006.. I magistrati affidatari sono designati dal CSM, mentre nella riforma Castelli erano designati dal Comitato di gestione (v. art. 20, comma 2 d.lgs. n. 26/2006 nella formulazione vigente ed in quella modificata).
[14] La formazione di riconversione è anche prevista dalla riforma del Ministro Mastella come uno dei quattro scopi della formazione della Scuola della Magistratura.
[15] Come indicato anche nelle Linee guida del Consiglio Superiore, 2006, cit..
[16] V anche relazione al Parlamento sullo stato della giustizia del 1985, come strumento di formazione permanente dei magistrati e simbolo della necessità che il magistrato fosse professionalmente attrezzato ed indipendente.
[17] Durante i corsi obbligatori vi sono: (a) delle prove sostenute dai partecipanti, (b) una (mortificante) valutazione della diligenza dimostrata ed (c) un parere espresso dai docenti. Il corso, secondo il testo legislativo attualmente vigente, si conclude con un giudizio del comitato di gestione che testualmente “formula una sintetica valutazione finale che tiene conto del livello di preparazione del magistrato e di specifici elementi attitudinali allo svolgimento delle funzioni giudiziarie, valutazione destinata ad essere inserita nel fascicolo personale del magistrati e della quale il Consiglio Superiore deve tenere conto “ai fini delle determinazioni relative al magistrato medesimo. “ (art. 26 del d.lgs n. 26 del 2006). Inutile ricordare che gli organi della Scuola che decidono, sostanzialmente, riguardo alla carriera del magistrato non sono di promanazione consiliare, ma soprattutto ministeriale.
[18] In alcuni casi di altri operatori della giustizia, iscritti a scuole di specializzazione forense, alla collaborazione, su richiesta del CSM, con altri enti o istituzioni internazionali omologhi;all’organizzazione di conferenze, convegni, incontri e seminari di studio aventi ad oggetto il miglior funzionamento del sistema giustizia; allo svolgimento di attività di ricerca, documentazione e consulenza in relazione al sistema giustizia (art. 2, comma 1 de d.lgs. n. 26 del 2006, come modificato dal dis A 1447).
[19] Il Ministro designa anche 2 dei 7 componenti togati (gli altri 5 sono scelti tra professori universitari ed avvocati).
Il rischio di questa invasione dei campo nelle competenze del Consiglio Superiore è quello di pregiudicare il rispetto del pluralismo; metà del Consiglio Direttivo, infatti, può essere espressione di una sola maggioranza politica. Non va trascurato, tra l’altro che sulle questioni di straordinaria amministrazione il Comitato Direttivo decide con una maggioranza di 7 membri e che, quindi, la maggioranza proveniente dall’autogoverno non può essere autosufficiente (art. 7 d.lgs. n. 26 del 2006, come modificato dal dis. di legge). Inoltre, il disegno di legge prevede l’istituzione di un Albo dei docenti della Scuola formato sulla base soprattutto delle valutazioni del Comitato Direttivo. Esso viene aggiornato annualmente dal Comitato Direttivo sulla base delle disponibilità manifestata dai docenti, della valutazione espressa del Comitato Direttivo, anche sulla base del giudizio contenuto nelle schede dei partecipanti al corso (art. 24, comma 1 d.lgs n. 26 del 2006, come modificato dal dis.di legge). L’Associazione Nazionale Magistrati si è già espressa affermando che “il testo governativo valorizza il ruolo del Ministero ben oltre i confini segnati dall’art. 110 Cost. che assegna al Ministero “l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia”: il DDL in esame assegna un ruolo primario o quanto meno paritario al Ministero negli snodi strategici della vita e dell’azione della Scuola in una materia quale è la formazione dei Magistrati che esula dalle sue prerogative costituzionali.”
[20] Il Comitato Direttivo formula il programma annuale dell’attività didattica sulla base delle linee programmatiche proposte non solo del Consiglio Superiore, ma anche dal Ministro (art. 5, comma 2 dis. legge). Anche qui può rispondersi con quanto indicato nel parere dell’Associazione Magistrati: “L’attività formativa, infatti, riguardando lo statuto professionale del magistrato (e, quindi, uno del requisiti fondanti della sua indipendenza ed autonomia), è una delle forme dell’autogoverno e che, pertanto, i compiti del Ministro non possono eccedere i limiti organizzativi e di coordinamento previsti nell’ordinamento costituzionale.”
[21] art. 23, comma 2-bis): “Il comitato direttivo e i responsabili di settore, secondo le rispettive competenze, usufruiscono delle strutture per la formazione decentrata eventualmente esistenti presso i vari distretti di corte d’appello per la realizzazione dell’attività di formazione decentrata e per la definizione dei relativi programmi.”.
[22] V. Linee guida per la formazione, 2006, cit.
[23] Mentre i corsi teorici si prestano ad una comprensione di problemi giuridici e sociali di carattere sovranazionale, gli stages attuano il confronto diretto tra diversi modi di approccio al caso giudiziario, diverse organizzazioni degli uffici, diversi sistemi valoriali di base.
[24] Riconosce esplicitamente la rilevanza dei programmi di scambio per le autorità giudiziarie nel senso dell’agevolazione della cooperazione e dell’accrescimento della reciproca fiducia tra i sistemi, e non manca di delineare altresi’ i futuri percorsi ed obiettivi della formazione.
[25] Esso ha tra i principali obiettivi quello di migliorare la formazione dei magistrati tramite programmi di scambio al fine di creare una visione comune dei valori di giustizia in Europa.
[26] Finanziata anche dall’Unione Europea, che ha organizzato nel 2006 corsi di formazione per magistrati europei, con una partecipazione all’estero di n. 82 magistrati europei divisi in 35 corsi. Il trend crescente (67 corsi nel 2005, 168 nel 2007) è certamente un segnale altamente positivo.
[27] Venti magistrati italiani nelle prime edizioni.
[28] La Rete Europea di Formazione Giudiziaria, ha delegato l’École Nationale de la Magistrature. Il programma, che ha carattere sperimentale, si rivolge a giudici e procuratori (in quanto facenti parte dell’ordine giudiziario) di tutti i Paesi dell’Unione Europea. Ad esso ha aderito il Consiglio superiore della magistratura, che ha previsto la possibilità di partecipazione a stages presso le autorità giudiziarie straniere prescelte per 20 magistrati italiani, divisi in tre tipologie diverse: a) stages per magistrati con un’anzianità di servizio inferiore a due anni, da svolgere per una settimana presso l’École Nationale de la Magistrature di Bordeaux e due settimane presso un ufficio giurisdizionale francese; b) stages per magistrati giudicanti e requirenti di qualunque anzianità, da effettuare per due settimane presso un ufficio giurisdizionale di un paese europeo; c) stages per giudici della Corte di cassazione, da effettuare per due settimane presso la Corte di cassazione di Parigi (V. Linee guida del Consiglio Superiore sulla formazione del 2006).
[29] Si pensi anche al Consiglio Consultivo dei giudici europei CCJE), competente in materia di indipendenza, imparzialità e ruolo dei giudici negli Stati membri del Consiglio d’Europa, composto da soli giudici (nel quale hanno facoltà di essere rappresentati i 46 stati del Consiglio d’Europa).
[30] La formazione professionale della magistratura assurge in tal modo al ruolo di fondamentale sostegno del graduale sviluppo di una cultura giudiziaria europea “basata sulla diversità” degli ordinamenti giuridici degli Stati membri e l’unità della legge europea”, al fine di facilitare l’attuazione del principio del reciproco riconoscimento all’interno di un’Unione sempre più allargata ed arricchita dalle esperienze di altri popoli (Linee guida del CSM sulla formazione del 2006)
[31] Riguardo a questo aspetto bisogna esprimere il plauso verso il Consiglio Superiore che ha contribuito ad istituire corsi di lingua in quasi tutti i distretti di Corte di Appello, ad eccezione dei distretti di Messina e di Campobasso sono stati organizzati corsi di lingua inglese; Napoli, Bari, Firenze, Roma anche di lingua francese; a Roma anche di tedesco. L’Ufficio della formazione decentrata fornisce in genere ai partecipanti un contributo economico nella misura del 20-30% del costo. In alcuni Distretti (Milano, Bari, Trento, Reggio Calabria) sono stati organizzati anche corsi di Legal English (v. Linee guida sulla formazione, 2006, cit.).