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CSM Commissione Trasferimenti – Un anno di Presidenza
di Mario Fresa

A conclusione del primo anno di attività del Consiglio superiore della magistratura e, in particolare, del periodo di mia presidenza della Terza Commissione referente (trasferimenti ordinari, accesso in Cassazione, incarichi fuori ruolo, ecc.) ritengo opportuno svolgere un resoconto e qualche riflessione da porre all’attenzione dei colleghi magistrati e di chiunque sia interessato ai problemi dell’autogoverno della magistratura.

Ritengo utile farlo facendo un raffronto per argomenti, tra quanto espresso nel mio intervento programmatico di inizio consiliatura (allegato al verbale della prima seduta della Terza Commissione in data 14 settembre 2006) e quanto realizzato nel corso dell’anno di attività.

Sommario:

1. Lo Stato delle pendenze.

2. Le pubblicazioni in atto.

3. Valutazioni di carattere generale.

4. L’accesso alle funzioni di legittimità ed all’ufficio del massimario.

5. I trasferimenti ordinari.

6. Assegnazione di sede agli uditori giudiziari e prossime pubblicazioni ordinarie.

7. I tempi di intervento per le necessarie modifiche alla circolare n. 15098 del 1993.

8. Gestione dei collocamenti fuori ruolo.

1. Lo stato delle pendenze.

La Terza Commissione del CSM, al primo anno della consiliatura 2006/2010, riscontrava una pendenza di ben 242 pratiche, fissate all'ordine del giorno del 24 luglio 2006 e non esitate.

Esse erano così ripartite:
4 pratiche di collocamento fuori ruolo
3 pratiche di ricollocamento in ruolo

3 pratiche di riammissione nell'ordine giudiziario

9 pratiche di trasferimenti c.d. extra ordinem (stato di salute, incompatibilità, ricongiungimento al coniuge militare trasferito d'autorità, ecc.)

20 pratiche di contenzioso amministrativo, alcune delle quali assai risalenti nel tempo (anni 1991, '94, '97, 2001...)

1 pratica di rilascio di copia atti

8 pratiche di modifica della circolare n. 15098 del 1993

2 pratiche di monitoraggio delle situazioni di fuori ruolo protratto oltre i termini di cui alla circolare consiliare

34 pratiche varie (tematiche di carattere generale, istanze, quesiti, magistrati di collegamento, ecc.)

158 pratiche di copertura di posti pubblicati.

All’ordine del giorno dell’ultima seduta straordinaria del 23 luglio 2007 risulta una pendenza di appena 35 pratiche, così ripartite:

8 pratiche di collocamento fuori ruolo (al momento non definibili stante il divieto legislativo di superamento del limite massimo di 230 magistrati fuori ruolo)

1 pratica di conferma fuori ruolo

2 pratiche di ricollocamento in ruolo

3 pratiche di trasferimenti extra ordinem

4 pratiche di contenzioso amministrativo

1 pratica di rilascio di copia atti

1 pratica di modifica della circolare n. 15672 del 2000 relativa al collocamento fuori ruolo

13 pratiche varie

2 pratiche di copertura di posti pubblicati

2. Le pubblicazioni in atto.

Alla data del 24 luglio 2006 il quadro delle pubblicazioni in atto era il seguente:

1. copertura di 1 posto di Commissario aggiunto per la liquidazione degli usi civici per Lazio, Toscana, Umbria

2. copertura di 4 posti di consigliere della Corte di Cassazione riservati per meriti insigni (legge n. 303/1998)

3. copertura di 1 posto pubblicato con telefax dei 24 marzo 2005 (giudice sez. lavoro Napoli)

4. copertura di 4 posti pubblicati con telefax dei 26 luglio 2005 (magistrati del massimario)

5. copertura di 26 posti pubblicati con telefax 19 dicembre 2005 (posti di appello)

6. copertura di 173 posti pubblicati con telefax 27 dicembre 2005 (posti di primo grado)

7. copertura di 8 posti pubblicati con telefax del 31 gennaio 2006 (distretto di Bolzano)

8. copertura di 19 pubblicati con telefax del 19 maggio 2006 (magistrati del massimario)

Alla data del 23 luglio 2007 il quadro delle pubblicazioni in atto è il seguente:

1. Riapertura della procedura per la copertura di 1 posto di Commissario Aggiunto per la liquidazione degli Usi Civici per la Regione Sicilia

2. Copertura di 4 posti di consigliere della Corte di Cassazione riservati per meriti insigni

Con termini già scaduti alla data del 23 luglio 2007 ma non ancora inserita all’ordine del giorno per la necessaria attività di acquisizione dati vi era la seguente pubblicazione:

1. copertura di 474 posti pubblicati con telefax del 23 maggio 2006 (posti di primo grado), scadenza termini 10 luglio 2007.

Con termini non ancora scaduti alla data del 23 luglio 2007 vi sono inoltre le seguenti pubblicazioni:

1. 47 posti pubblicati con telefax del 23 maggio 2007 (posti di secondo grado), scadenza termini 30 luglio 2007

2. 5 posti pubblicati con telefax del 5 luglio 2007 (posti di cassazione riservati per meriti insigni), scadenza termini 30 ottobre 2007

3. 36 posti pubblicati in via straordinaria con telefax del 24 luglio 2007 (di cui 30 posti di cassazione), scadenza termini 31 ottobre 2007.

3. Valutazione di carattere generale.

Questo affermavo nel discorso programmatico:

“Lo stato delle numerose pendenze e, in particolare, i ritardi con i quali sono stati espletati nella passata consiliatura i concorsi per i trasferimenti ordinari, vanno ricollegate invero al tema della irragionevole durata delle pratiche consiliari, che si riverbera inevitabilmente in una serie di disfunzioni negli uffici giudiziari e, in ultima analisi, nella irragionevole durata dei processi (vacanze prolungate negli organici degli uffici giudiziari determinano inevitabilmente un allungamento dei tempi processuali).

Il monito proveniente dal Capo dello Stato, seguito con convinzione dall'ex Vicepresidente del CSM Rognoni e poi dal neo eletto Vicepresidente Mancino, secondo cui ancora oggi esiste un forte potere delle correnti dell'ANM che condiziona e rallenta le scelte consiliari per piegarle agli interessi localistici e dei gruppi organizzati, va pertanto condiviso in quanto espressione di un disagio dell'opinione pubblica e dello stesso corpus della magistratura, che vedono nei tempi lunghissimi di espletamento delle pratiche motivi di inefficienze e disfunzioni degli uffici giudiziari, nonché preoccupazioni correlate ai sospetti, spesso fondati, di "patologie correntizie".

Non è un caso che le ferme critiche del Capo dello Stato siano state svolte in riferimento soprattutto alla gestione del personale. Una procedura concorsuale non può durare a lungo, specie se ciò è dovuto alla ricerca di un punto di equilibrio tra le correnti e le componenti laiche, una sorta di pacchetto-compromesso che accontenti tutti.

Occorre salvaguardare l'esigenza che si deliberi presto e bene, anche a costo di rinunciare all'unanimità dei consensi, se ciò si palesa indispensabile.

In questo quadro sarebbe opportuno prevedere un termine massimo entro il quale il relatore sia tenuto a formulare la proposta in commissione per la copertura dell'ufficio vacante, con potere-dovere sostitutivo del Presidente, in caso di ingiustificato superamento del termine (stabilire termini per i singoli tipi di procedimento non serve a nulla se non c'è uno strumento di diretto sollecito coercitivo al relatore). A tal fine occorre attendere una modifica regolamentare di cui deve farsi carico la competente Commissione.”

La drastica riduzione delle pendenze da 242 a 35 pratiche, operata durante l’anno di mia presidenza è da sola sufficiente a dimostrare come, almeno in Terza Commissione, il problema della irragionevole durata delle pratiche consiliari sia stato in gran parte superato e come siano state il più delle volte estranee, nella Commissione, le patologie correntizie (per le eccezioni vedi infra, soprattutto la pratica di copertura di nove posti di sostituto procuratore generale della Corte di Cassazione, alla quale, guarda caso, erano interessati ex componenti del CSM). Nonostante il gravosissimo carico di pendenze ereditato dalla scorsa consiliatura si è quindi già in parte riusciti a ridurre in tempi ragionevoli la durata delle pratiche di trasferimento, anche a prescindere dalle pur necessarie modifiche attuate (sulle quali, vedi infra) e grazie soprattutto all’impegno ed al senso di responsabilità che, dopo un inizio comprensibilmente difficile (vedi infra, pratiche relative alla copertura di 23 posti dell’ufficio del Massimario della Cassazione), ha pervaso tutti, dai componenti della Commissione, ai magistrati segretari, alla struttura amministrativa.

4. L’accesso alle funzioni di legittimità ed all’ufficio del massimario.

Questo affermavo nel discorso programmatico del settembre 2006:

“Anche in relazione alle pratiche di copertura dei posti vacanti presso la Corte di Cassazione e la Procura Generale (e presso l'ufficio del massimario), la passata consiliatura ha impiegato tempi intollerabili secondo il parametro del buon andamento dell'amministrazione. Ed anche in questi casi ciò è dipeso in buona parte dai rilevati aspetti patologici.

Non può ignorarsi, d’altra parte, che le procedure di accesso alle funzioni di legittimità sono particolarmente complesse, sia per il numero notevolissimo di partecipanti (mai inferiore ai 150), sia per il peso che in esse va attribuito alle “particolari attitudini allo studio ed alla ricerca scientifica”. Ciò comporta, per il relatore della pratica, lo studio approfondito dei fascicoli personali, con specifico riferimento anzitutto all’attività giurisdizionale significativa, ma anche alle pubblicazioni scientifiche, a volte monografiche, alle sentenze oggetto di pubblicazione, a volte numerose, alle relazioni a convegni, seminari, congressi.

Si pone, indubbiamente, sia un problema di tempo, sia un problema di oggettiva valutazione dei dati attinenti alle attitudini allo studio ed alla ricerca, la cui soluzione non può trovarsi soltanto nel contributo, pure lodevole, dei magistrati addetti alla segreteria.

Nell'immediato (ed in attesa di riforme normative o regolamentari) la copertura di ben 23 posti dell'ufficio del massimario e 31 posti di consigliere (o sost. proc. gen.) della Corte di cassazione, rappresenta una delle priorità nell'ambito della prima programmazione della Terza Commissione. Come noto, l'ufficio del massimario è risultato "svuotato", a seguito della attuazione del d.lgs. 23 gennaio 2006, n. 24 che ha modificato l'organico della cassazione ed ha consentito il trasferimento ipso iure alle funzioni di legittimità di numerosi magistrati di appello applicati. Sicché attualmente presso l'ufficio del massimario svolgono le funzioni solo 14 magistrati, a fronte dei 37 magistrati previsti in pianta organica.

Per quanto riguarda la copertura dei 31 posti di consigliere (o sost. proc. gen.) della Corte di cassazione, la scadenza dei termini per la proposizione delle domande, fissata al 26 ottobre, rende ragionevole prevedere l'inizio dei lavori per il relatore dopo circa un mese (è il tempo che abitualmente occorre al personale amministrativo per raccogliere e sistemare, anche in via informatica, le migliaia di documenti allegati alle numerose domande).

Anche in vista di quella scadenza è necessario ed urgente un adeguato potenziamento della struttura organizzativa della Terza Commissione (magistrati segretari e personale amministrativo), attualmente sottodimensionata in relazione alle molteplici attività cui è preposta.”

Sia pure a fatica, tenuto conto proprio delle problematiche evidenziate ad inizio consiliatura (le quali hanno del resto indotto il legislatore ad intervenire in sede di modifica dell’ordinamento giudiziario, tra l’altro, attraverso l’istituzione di apposita Commissione esterna con funzioni consultive), e senza aver ottenuto alcun potenziamento della struttura amministrativa della Commissione (né magistrati segretari, né personale amministrativo), siamo riusciti a definire tutte le pratiche relative alla copertura dei posti pubblicati della Corte di Cassazione, della Procura Generale e del Massimario.

Ritengo opportuno riportare, per un’analisi più dettagliata, le valutazioni relative alle singole pratiche, effettuate dai componenti del Movimento per la Giustizia e pubblicate nel sito internet tra le news del CSM:

La vicenda del Massimario

A conclusione delle pratiche di copertura di ben 23 posti sui 37 in pianta organica di magistrato di tribunale addetto all’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione ritengo necessario fare un resoconto “politico” della vicenda che ha caratterizzato i primi sette mesi di lavori della Commissione Trasferimenti del CSM, rimandando, per le questioni più strettamente “tecniche”, alle delibere approvate all’unanimità dal plenum e che ho già trasmesso in questa lista.

Come noto, questa consiliatura ha ereditato una prima pratica di copertura di quattro posti dell’Ufficio in oggetto risalente ad una pubblicazione del luglio 2005. Un anno di lavori non avevano consentito alla Commissione della consiliatura cessata nell’agosto 2006 di individuare i nomi dei quattro prescelti a fronte di 165 domande. Verso la fine della consiliatura, invero, già arrivavano negli uffici giudiziari gli echi delle contrapposizioni esistenti nella Commissione, che avevano tra l’altro determinato il componente eletto dal Movimento per la Giustizia, Giuseppe Fici, a dimettersi dall’incarico di relatore.

Ereditata la pratica, quale Presidente della Commissione, ho sentito il dovere, anche per venire incontro a quelle esigenze di “ragionevole durata delle pratiche consiliari”, di assegnarmi l’onere di relazionare su tale pratica, e su quella analoga, relativa alla copertura dei 19 posti pubblicati nel frattempo nel mese di maggio 2006, (con 256 aspiranti). Tale decisione, ricordo, è stata presa dalla Commissione con 5 voti a favore ed un voto contrario, quello del Cons. Carrelli Palombi, il quale riteneva inopportuno che io svolgessi l’incarico di relatore, per il fatto che provenivo proprio dall’Ufficio del Massimario.

Non è superfluo rappresentare che la decisione di svolgere l’incarico di relatore, ad inizio consiliatura, di pratiche tecnicamente molto complesse, era dovuta all’esclusiva finalità di cadenzare efficacemente i lavori istruttori, dal momento che ero l’unico componente ad avere esperienza di questo tipo di procedimento amministrativo, avendo svolto in precedenza l’incarico di segretario della Terza Commissione del CSM per circa quattro anni.

Le mie previsioni, in ordine all’estrema complessità delle pratiche, si sono rivelate giuste e quella decisione (rappresentata come impopolare e fonte di critiche che mi hanno provocato amarezza, per il fatto stesso di essere sospettato come inaffidabile nelle proposte discrezionali basate su una valutazione obiettiva della professionalità che la mia storia personale avrebbe dovuto, di per sé, garantire) ha evitato il protrarsi dei lavori per molti mesi ancora.

Invero, quando ho iniziato a leggere gli atti del procedimento, ho verificato che i fascicoli di più della metà degli aspiranti non erano ancora stati esaminati, non essendo stati redatti i c.d. “medaglioni” di tali aspiranti (i profili professionali non erano ancora stati tracciati dai magistrati segretari).

Poiché le voci che giungevano negli uffici giudiziari riguardavano scontri su possibili nomi, è parso evidente che le divisioni riguardavano schieramenti precostituiti, a prescindere dall’esame dei profili professionali in forza dei quali quelle scelte dovevano essere effettuate. Il metodo operativo che veniva seguito (che non rappresentava una novità, attesa la mia pregressa conoscenza degli “interna corporis”) era quello della spartizione correntizia, a prescindere dalla effettiva comparazione dei percorsi professionali secondo il dettato della Circolare.

Con l’aiuto di ben quattro magistrati segretari, ho studiato le posizioni di tutti gli aspiranti ed ho redatto i relativi profili professionali.

I primi di ottobre ero pronto a relazionare in Commissione sulla pratica relativa ai quattro posti. Tale cosa ho potuto fare nonostante le resistenze di chi temeva che arrivassi in Commissione con una “proposta” (la qual cosa era imposta dal Regolamento interno del CSM).

Per tre mesi l’intera Commissione, dopo essersi data dei criteri generali di valutazione conformi a quelli previsti in Circolare, ha esaminato le 165 domande della prima delle due pratiche ed ha attribuito punteggi agli aspiranti per attitudini e merito.

Si è così arrivati, dopo la pausa natalizia, al punto di poter varare una proposta. Devo dire che io stesso, come è logico che sia, dopo il lavoro di equipe, ho rivisto alcune posizioni, sicché a gennaio, la mia originaria “ipotesi di lavoro” era già in parte cambiata. Ho dunque formulato la proposta dei “quattro”: Ferro, Lamorgese, Balsamo e Caputo, tutti a 12 punti e nell’ordine di anzianità.

Parte della Commissione, che pure sino a quel punto non aveva avuto nulla da ridire in ordine ai quattro proponibili, ha eccepito alcune questioni in merito alla posizione di Massimo Ferro, al quale venivano addebitate tre, quattro giornate di lezioni all’anno prive di una autorizzazione che, per costante pregresso orientamento del CSM, non era necessaria, trattandosi di libere attività delle quali l’organo di autogoverno avrebbe dovuto semplicemente “prendere atto”. Forse erano ancora aperte le “ferite” del “caso Carbone”, che riguardava tutt’altra cosa.

Fatto sta che Massimo Ferro è stato ascoltato dalla Commissione (unica audizione effettuata nella storia delle pubblicazioni di posti del Massimario) ed è stato sottoposto ad un interrogatorio di tipo para disciplinare durato un’ora e mezza. Dopodichè, uscito il collega Ferro indenne da ogni possibile accusa di aver espletato incarichi extragiudiziari senza autorizzazione, c’è stato il conseguente impasse della Commissione, dovuto ad un clima deteriorato.

Nella seduta dei primi dell’anno la Commissione si è quindi divisa in relazione ad un punto preliminare: io e la Cons. Pilato ritenevamo che si potesse votare su una proposta che era il frutto di tre mesi di lavoro, ma la maggioranza ha deciso che si dovessero trattare insieme le due pratiche (dei quattro e dei diciannove) e così ho proceduto ad istruire rapidamente anche la seconda pratica, che non era matura per la decisione.

Un mese dopo sono state formulate due proposte sul concorso più vecchio: quella mia e della Pilato, di minoranza, e quella del Cons. Saponara (dopo il ritiro di altra e più radicale proposta del Cons. Carrelli Palombi), che ha raccolto quattro voti sui seguenti nomi: Lamorgese, Balsamo, Fuochi Tinarelli e Scarcella. Naturalmente, il problema non era dovuto soltanto ai quattro prescelti, ma all’intero impianto delle valutazioni, comprensive di punteggi attitudinali penalizzanti per ottimi magistrati, e largheggianti per alcuni altri, non adeguati all’Ufficio del Massimario. Tali valutazioni, avrebbero comportato, di conseguenza, una successiva proposta dei “diciannove” non equilibrata.

Di qui, le mie proteste, anche tramite il mezzo telematico delle mailing list ed il sospetto che quella proposta fosse il frutto di tentativi lottizzatori.

Le polemiche che ne sono conseguite hanno provocato l’intervento del Vice Presidente del CSM, che ha invitato la Commissione a “riflettere” sulla opportunità di giungere, possibilmente, ad una proposta unitaria, nel primo e nel secondo concorso.

A quel punto, ho ritenuto di essere dinanzi ad un bivio: o persistere in una proposta di minoranza, che tenesse conto delle valutazioni di professionalità che ritenevo più idonee a ricoprire l’incarico in questione o cercare di giungere ad una proposta unitaria, su nomi comunque di tutto rilievo, rimanendo fermo nell’escludere i nomi “inadeguati” in una logica di valutazioni comparative.

La prima strada sarebbe stata per qualcuno politicamente auspicabile, anche per il ritorno di immagine che ne sarebbe derivato al Movimento per la Giustizia, ma avrebbe portato ad una sconfitta della proposta, con esclusione proprio di quei magistrati che ritenevo più meritevoli. Il risultato sarebbe stato quello, temuto, di portare all’Ufficio del Massimario una serie di colleghi, ritenuti più idonei non per attitudini e meriti professionali.

Ho continuato allora a lavorare quale relatore, cercando di ottenere il risultato migliore, nell’interesse delle Istituzioni e dell’Ufficio del Massimario in particolare.

La lista dei 23, che ne è uscita fuori, è dunque il frutto di un rifiuto avverso ogni logica di appartenenza, rifiuto poi condiviso anche da parte di altri componenti della Commissione. Le iniziali, forti divergenze sono via via venute meno proprio in forza dello studio accurato delle professionalità valutate e sono sicuro che vi sia stato un progresso nella difficile strada del miglioramento del sistema del governo autonomo della magistratura.

Come spesso accade, le divergenze, anche aspre, non sono state inutili, ma hanno consentito di raggiungere un risultato qualitativamente migliore e la scelta finale di affiancare, nelle funzioni di relatore, anche il Vice Presidente della Commissione, Avv. Saponara, è sintomatica di questa rinnovata volontà di tutti i componenti della Terza.

Sono rimasti fuori per uno 0,5 in meno di valutazione attitudinale o di merito, e dispiace, magistrati validissimi, quali Loredana Nazzicone, Umberto Scotti, Luciano Imperiali, Giuseppe Corasaniti, Pierluigi Di Bari, Giovanni Buonomo, Angelo Mambriani, Giuseppe Locatelli, Franco Petrolati, Roberto Conti, Francesco Terrusi, Marco Dell’Utri, Salvatore Dovere, Donatella Salari, Maura Nardin e tanti altri, ai quali auguro in futuro i meritati successi professionali e la realizzazione delle loro speranze personali.

La nomina di nove sostituti PG Cassazione

Nel plenum del 18 luglio u.s. è stata deliberata la copertura di nove posti di sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione.

La procedura, lunga e complessa, trattandosi di valutare 125 aspiranti, ha visto inizialmente i componenti della Terza Commissione (Rel. Fresa e Carrelli Palombi) concordi nell’individuare i criteri generali cui riferirsi per una corretta interpretazione delle norme della circolare sui tramutamenti (n. 15098 del 1993 e successive modificazioni).
In particolare, si era convenuto - come precedentemente avvenuto per la copertura dei posti del Massimario - di dover dare specifica attenzione, quale criterio selettivo principe, alle spiccate inclinazioni allo studio ed alla ricerca desunte anzitutto da atti e provvedimenti redatti dal magistrato che evidenzino un impegno ricostruttivo e metodologico su questioni di fatto e di diritto particolarmente complesse (in special modo, se pubblicati su riviste giuridiche di rilevanza nazionale), nonché da pubblicazioni scientifiche apprezzabili. E solo in via residuale ad attività di relatore a convegni organizzati dal CSM o ad altre attività didattiche, se abbiano comportato un arricchimento del lavoro giudiziario.
Corollario di questa impostazione tecnico giuridica avrebbe dovuto essere un fermo no alle carriere parallele ed alle logiche di appartenenza.

I lavori della Commissione, che hanno comportato - per voto unanime dei commissari - anche 24 audizioni alla presenza del PG della Cassazione, non sono sfociati in una proposta unitaria per la contraddizione nella quale a nostro parere è incorsa una parte della Commissione (Carrelli Palombi, Ferri, Saponara) che ha proposto il massimo punteggio attitudinale di 6 solo e indistintamente agli ex componenti del CSM.

Sicché si è giunti in plenum a due proposte contrapposte, Rel. Fresa (sostenuto da Pilato e Tinelli) e Ferri (sostenuto da Carrelli Palombi e Saponara).

Le due relazioni presentavano in comune la stessa motivazione sui criteri generali di selezione e 6 nominativi proposti su 9, in quanto convergenti sui nomi dei dottori:

Carlo DI CASOLA (ex componente del CSM e da anni con funzioni di legittimità in quanto consigliere della Corte di Cassazione);

Eugenio SELVAGGI (sostituto procuratore generale presso la Corte d’Appello di Roma;

Alfredo MONTAGNA (magistrato del massimario della Corte di Cassazione);
Costantino FUCCI (presidente di sezione del Tribunale di Roma);

Luigi RIELLO e Giovanni SALVI (ex componenti appena reduci dal quadriennio di consiliatura).

Teniamo a precisare che, nella originaria proposta Fresa, non erano contemplati questi ultimi due, proposti soltanto a seguito di diverse revoche tra cui quelle di Mario BIDDAU, Giancarlo CAPALDO, Guido LO FORTE, Mario D’ONOFRIO e Nello ROSSI.

Le due proposte, dunque, divergevano in quanto in quella di Fresa gli ex componenti del CSM erano stati valutati singolarmente (e diversamente tra loro) per quel che in concreto emergeva dal loro fascicolo personale e non in maniera aprioristica e nel massimo punteggio attitudinale, quasi come se fossero unti dal Signore, come viceversa veniva fatto nella proposta Ferri.

Sicché, mentre nella proposta Fresa, alla fine, risultavano compresi 3 ex componenti del CSM su 9 (Di Casola già in Cassazione, Riello e Salvi per scorrimento a seguito di numerose revoche), nella proposta Ferri risultavano compresi ben 5 ex componenti su 9 (oltre ai nominati, anche Stabile e Lo Voi, subentrato a seguito della revoca di Menditto).

E’ evidente che una copertura dei posti a concorso, riservata per quasi due terzi ad ex componenti del CSM è indice di un favor per le carriere parallele ed è sintomo altresì di logiche di appartenenza, alle quali il Movimento per la Giustizia è rimasto del tutto estraneo, sia per il comportamento degli attuali consiglieri che per quello dei componenti uscenti Aghina, Fici e Arbasino, tutti rientrati negli uffici di provenienza ed astenutisi dal formulare domanda di trasferimento.

Le due proposte divergevano, conseguentemente, su tre nominativi:
Nella relazione Fresa venivano infatti proposti i dottori:
Gianfranco SERVELLO, assistente di studio presso la Corte Costituzionale e già con esperienza di giudice di legittimità in quanto per tre anni e mezzo aveva svolto le funzioni di magistrato di appello addetto alla Corte di Cassazione, svolgendo 40 udienze e redigendo 168 provvedimenti, alcuni dei quali pubblicati sulle più prestigiose riviste giuridiche di rilievo nazionale;
Giustino D’ONOFRIO e Claudio DE ANGELIS, entrambi sostituti procuratori generali presso la Corte di Appello di Roma, i cui profili professionali risultavano lusinghieri in forza dei pareri dei Consigli giudiziari e delle esperienze maturate, sia per il profilo giurisdizionale che per quello scientifico.

Nella relazione Ferri, invece, venivano proposti i dottori:

Carmine STABILE e Francesco LO VOI, come detto componenti uscenti del Consiglio superiore della magistratura;

Francesco Marco BUA, sostituto procuratore generale presso la Corte di Appello di Catania, nato nel 1939 e con un profilo professionale secondo noi recessivo rispetto a molti altri candidati.

Ora, mentre il dott. Lo Voi presenta un profilo attitudinale egregio, valutato nella proposta Fresa al pari dei dottori Riello e Salvi e recessivo rispetto a questi solo per motivi di anzianità, il profilo del dott. Stabile, molto noto per la sua infaticabile attività associativa, secondo noi non dimostra specifiche inclinazioni allo studio ed alla ricerca scientifica. In particolare, non ci siamo accontentati delle generiche indicazioni elogiative contenute nel fascicolo, ma abbiamo esaminato le sentenze da lui redatte quale giudice della sezione disciplinare del CSM. Al riguardo, nella proposta Fresa, si riferisce che “quale componente della Sezione Disciplinare il dott. Stabile è stato relatore ed estensore di numerose sentenze ed ordinanze caratterizzate da estrema sintesi, eccessivo uso della tecnica redazionale del “copia-incolla” con particolare riferimento alle memorie ed alle dichiarazioni degli incolpati, alle dichiarazioni dei testi, a passi di precedenti motivazioni di sentenze disciplinari, nonché, per altro verso, da uno scarso approfondimento delle questioni di diritto. Ciò riverbera negativamente sul punteggio attitudinale.”

Ciononostante, il dott. Stabile è stato valutato, nella proposta Ferri, con il massimo punteggio attitudinale pari al doppio del punteggio attribuito nella stessa proposta a tanti valenti magistrati, tra cui il dott. D’Onofrio.
Abbiamo rimarcato in sede plenaria che, sebbene tutti i componenti togati abbiano professato in campagna elettorale un deciso no alle logiche di appartenenza, la proposta Ferri appare come il trionfo di una sorta di favore ingiustificato per coloro che hanno ricoperto incarichi comunque legati alla “carriera associativa”, fermamente rifiutato nella proposta Fresa ove, anzi, vengono proposti soltanto candidati capaci professionalmente (alcuni dei quali, peraltro, notoriamente aderenti ad Unicost). In sostanza, la pur importante esperienza fatta in sede consiliare non può costituire una sorta di passepartout che apre tutte le porte a prescindere dalla valutazione dei meriti.
Purtroppo, la discussione plenaria è stata turbata dalla notizia di una commendevole polemica del gruppo di Unicost nei confronti del PG della Cassazione, Mario Delli Priscoli; notizia fornita dallo stesso PG che ha dato lettura di un commento circolato nelle mailing list a firma dei consiglieri di Unicost. In questa e-mail si legge tra l’altro: “… il regolare svolgimento dei lavori della Commissione è stato influenzato in modo negativo ed improprio dall’intervento del Procuratore
Generale; quest’ultimo, infatti, dopo avere imposto alla Commissione una
attività istruttoria inutile e fuorviante, concretatasi in numerose
audizioni, che hanno comportato una perdita di tempo ed un dispendio di
energie (oltre che uno spreco inutile di risorse finanziarie), ha presentato
in Commissione una propria lista di candidati graditi, opponendo un veto
alla nomina di altri. Non può a questo riguardo non evidenziarsi che ci
saremmo aspettati un atteggiamento di maggiore neutralità da parte del
Procuratore Generale, componente di diritto del Consiglio; e ciò a maggior
ragione nell’ipotesi in cui si discute proprio della copertura dell’ufficio
che il Procuratore stesso dirige…”. Ogni ulteriore commento ci sembra superfluo.
Alla fine, abbiamo purtroppo dovuto ancora constatare che le logiche correntizie, lungi dall’essere debellate, permangono tuttora nell’organo di governo autonomo della magistratura.

Con 13 voti contro 12 è stata infatti approvata la proposta Ferri. Con i consiglieri di Unicost, MI e della CdL ha votato anche il vice presidente Mancino, preoccupato di non arrecare ingiustizie ad un ex consigliere del CSM quale il dott. Stabile.

La copertura di 21 posti di Consigliere della Corte di Cassazione


Con delibera del 24 luglio u.s. il plenum ha approvato, con la sola astensione del Cons. Anedda, la proposta della Terza Commissione (Rel. Fresa e Pilato) di copertura di 21 dei 22 posti di consigliere della Corte di Cassazione pubblicati con telefax del 25 luglio 2006.

Dopo un lavoro scrupoloso dei relatori, che ha comportato la valutazione comparativa di ben 277 aspiranti, ed una discussione ampia e proficua in Commissione, con il varo di una proposta unitaria che ha riconosciuto la elevata qualità degli aspiranti più accreditati, il plenum ha deliberato il conferimento delle funzioni di legittimità per i seguenti magistrati:

con punti 14: il dott. Luigi LANZA, consigliere della Corte di Appello di Venezia (6 per attitudini +3 per merito +5 per anzianità);

con punti 13,5: il dott. Stefano PALLA, consigliere della Corte di Appello di Roma (6+3+4,5);

con punti 12,5: il dott. Gianfranco BANDINI, consigliere della Corte di Appello di Ancona, sezione lavoro (4,5+3+5), il dott. Pietro CURZIO, consigliere della Corte di Appello di Bari, sezione lavoro (5,5+3+4);
con punti 12: i dottori Umberto ZAMPETTI, consigliere della Corte di Appello di Venezia (4+3+5), Matilde CAMMINO, consigliere della Corte di Appello di Roma (4,5+3+4,5), Lina MATERA, consigliere della Corte di Appello di Napoli (4,5+3+4,5);

con punti 11,5: i dottori Arturo CARROZZA, consigliere della Corte di Appello di Messina (3,5+3+5), Sergio BERNARDI (3,5+3+5), Laurenza NUZZO (3,5+3+5), Oscar KOVERECH (3,5+3+5), tutti consiglieri della Corte di Appello di Roma, Domenico GALLO, giudice del Tribunale di Roma (4+3+4,5), Francesco Maria BONITO, fuori ruolo presso la segreteria del sottosegretario del Ministro dell’Interno (4+3+4,5), Adriano IASILLO, sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (5+3+3,5), Antonio GRECO, magistrato di tribunale destinato alla Corte di Cassazione (5,5+3+3), Giuseppe MELIADO’, consigliere della Corte di Appello di Catania, sezione lavoro (6+3+2,5), Pasquale D’ASCOLA, magistrato di tribunale destinato alla Corte di Cassazione (6+3+2,5);
con punti 11: i dottori Giovanni CARLEO, consigliere della Corte di Appello di Napoli (3,5+2,5+5), Silvio AMORESANO, consigliere della Corte di Appello di Salerno (3+3+5), Claudio D’ISA, consigliere della Corte di Appello di Napoli, (3+3+5), Marcello ROMBOLA’ (3+3+5), consigliere della Corte di Appello di Reggio Calabria.

Per il Michele PERRIERA, consigliere della Corte di Appello di Palermo, pure proposto all’unanimità dalla Commissione (3,5+3+4,5), non sono trascorsi i termini previsti dalla Circolare per l’eventuale revoca della domanda.
Si deve rilevare che erano stati in precedenza proposti dalla Commissione, ma hanno revocato la domanda, i dottori Giuseppe PIGNATONE (procuratore aggiunto a Palermo), Dolores NERI (consigliere della Corte di Appello di Bologna), Mario PERFETTI (consigliere della Corte di Appello di Ancona) e Luciano Egidio Maria GERARDIS (presidente di sezione del Tribunale di Reggio Calabria).
Durante la discussione plenaria, i consiglieri di MI hanno presentato un emendamento per elevare il punteggio del dott. Salvatore FUNDONI, consigliere della Corte d'Appello di Cagliari da 9,5 a 10,5, lamentando la diminuzione al medesimo di una precedente valutazione operata nella scorsa consiliatura. Il plenum ha respinto a larghissima maggioranza l’emendamento, ritenendo a ben ragione che ogni concorso comporta una diversa valutazione comparativa tra i diversi aspiranti e in ogni caso non condividendo il punteggio assegnato nel precedente concorso. La bocciatura di questo emendamento è la sola ragione che ha spinto il Cons. sardo di AN Anedda all’astensione, mentre gli stessi consiglieri di MI hanno votato a favore della proposta della Commissione.

In sintesi, vanno valutati con grande soddisfazione sia il fatto che, in questo caso, nessun componente si sia mosso secondo logiche di appartenenza (correntizia, geografica, ecc.), sia il risultato della delibera finale, che premia la grande capacità professionale e le specifiche attitudini allo studio ed alla ricerca dei 21 prescelti.

5. I trasferimenti ordinari.

Nell’intervento programmatico del 24 luglio 2006 affermavo:

“La materia dei trasferimenti ordinari è complessa, oggetto di stratificazioni normative ed oggi di alcune rigidità strutturali. Tutto questo richiede un intervento ponderato e complessivamente attento alle posizioni di tutti i magistrati interessati che, senza rischiare di determinare forzose ed inaccettabili contrapposizioni dettate da interessi settoriali e contingenti, persegua una riforma condivisa, rispettosa delle nuove esigenze e delle aspettative legittimamente maturate.

La gestione di questi trasferimenti presenta aspetti problematici ed organizzativi diversi rispetto a quelli che si evidenziano per 1a copertura degli uffici di legittimità.

Qui la discrezionalità del CSM, nell'attribuzione dei vari punteggi utili a formare le graduatorie, è assai limitata. La circolare vigente prevede numerose voci di punteggi automatici e vincolati, per cui un rafforzamento della struttura amministrativa e di quella informatica, con relativo ammodernamento dei software utilizzabili; potrebbe già di per sé abbreviare i tempi delle procedure.

Va però osservato, in prospettiva di medio termine, che le procedure di trasferimento ordinario potrebbero essere adeguate alle nuove esigenze degli organici della magistratura, tendenti alla piena copertura. Ad oggi, infatti, sono vacanti presso gli uffici giudiziari solo 1038 posti, destinati a ridursi drasticamente, tenuto conto che un concorso di accesso alla magistratura è in stato di avanzata procedura (siamo all'esame delle prove scritte ed è prevedibile che il D.M. di nomina dei nuovi uditori sia reso non prima dell'autunno 2007) ed un altro concorso è stato già bandito (si prevede l'espletamento della prova di preselezione informatica per il prossimo autunno).

Verso la fine di questa consiliatura potrebbero aversi seri problemi di mobilità ordinaria, soprattutto orizzontale (da uffici di primo grado ad altri uffici di primo grado).

I pochi posti che potranno essere pubblicati saranno sempre più ambiti, compresi quelli ove si richiede un alto tasso di specializzazione (lavoro, minori, sorveglianza, ecc.).

Potrebbero allora essere modificate le regole della circolare, attribuendosi maggiore spazio ai criteri attitudinali. Potrebbe in particolare prevedersi un sistema di raccordo tra spostamenti tabellari e trasferimenti, in modo da pubblicare posti, per quanto possibile, "titolati" (ad esempio, giudice sezione fallimentare Tribunale Roma).

In questo quadro, andrà poi rivisto il sistema dei benefici per i magistrati provenienti da sedi disagiate (quelli attribuiti dalla legge, ma anche quelli attribuiti con circolare consiliare).

In particolare, la previsione della prescelta assoluta che accompagnava l'assegnazione degli uditori giudiziari nelle sedi dichiarate annualmente disagiate rispondeva all'esigenza di far fronte alle forti scoperture di organico nel meridione ed alla necessità di garantire stabilità nelle sedi non richieste e per di più di difficile impatto ambientale. Con questa disciplina normativa si è stabilito un "patto" tra Stato e magistrati che va salvaguardato, pena la possibile violazione dei principi costituzionali di uguaglianza e di buona amministrazione. E' necessaria dunque una modifica delle attuali regole che, non incidendo ovviamente sui diritti quesiti, configuri una diversa disciplina per il futuro.”

L’adeguamento tecnologico

Il programma, per questi aspetti, si è realizzato anzitutto attraverso un sofisticato adeguamento tecnologico del software di gestione delle procedure di trasferimento.

In particolare, si è ritenuto che un notevole contributo per fare fronte alla necessità di velocizzazione delle procedure potesse provenire da un adeguato utilizzo degli strumenti informatici e che la diretta disponibilità in formato elettronico, oltre che delle singole domande di trasferimento, di tutti gli allegati alle stesse inerenti, potesse essere utile a tal fine, rendendo tale documentazione immediatamente reperibile e consultabile, sia in fase preparatoria, sia nell’ambito delle attività di Commissione, così da consentire con immediatezza l’analisi del curriculum di ciascun istante, nonché la verifica circa la sussistenza o insussistenza di situazioni determinative di specifici punteggi (ad esempio, per l’avvicinamento al coniuge).

Si è pertanto deciso di modificare i punti 1 e 16 della circolare n. 15098/1993 (su cui vedi più ampiamente infra), introducendo la possibilità che i bandi di concorso, da un lato, prevedano l’inoltro della documentazione allegata alle domande di trasferimento anche in formato elettronico e, dall’altro, disciplinino di volta in volta in modo nuovo, alla luce dell’evoluzione delle capacità organizzative della Segreteria, le modalità con cui sia ammissibile formulare riferimento a documentazione già prodotta unitamente a precedenti domande.

La pubblicazione di posti specializzati

Per quanto riguarda le modifiche delle regole della circolare che diano maggiore spazio ai criteri attitudinali ed alla specializzazione, ritengo opportuno riportare il testo della richiesta di apertura di apposita pratica avanzata dai rappresentanti del Movimento per la Giustizia il 2 aprile 2006:

“In occasione della elaborazione delle modifiche alla circolare sui tramutamenti n. 15098 del 1993 e succ. mod., e delle relative discussioni nell’assemblea plenaria, è emersa la diffusa convinzione che sia necessario approfondire la problematica della possibile pubblicazione di posti con la specifica indicazione, ove possibile, della collocazione tabellare (almeno civile, penale, ecc. se non addirittura con riferimento, per le sedi più grandi, alla sezione di destinazione).

Tale possibilità peraltro va attentamente vagliata, anche coordinando la normativa sui tramutamenti con quella sulle tabelle.

Probabilmente la questione si rivela di più agevole soluzione in riferimento agli uffici semidirettivi, per cui può essere opportuno iniziare a riflettere su tale possibilità per poi eventualmente estenderla per tutti gli altri posti.

I vantaggi di questa soluzione appaiono evidenti in quanto sarebbe possibile valorizzare col sistema dei punteggi le esperienze professionali specifiche e le particolari attitudini a ricoprire quella determinata funzione al fine di una scelta che sia improntata alla migliore efficienza del sistema.

Pertanto

chiediamo l’apertura di una pratica avente ad oggetto: “modifiche della circolare sui tramutamenti finalizzate alla specifica indicazione della destinazione tabellare nei posti, semidirettivi e ordinari, di cui si dispone la pubblicazione”.

Le sedi disagiate

Per quanto riguarda, infine, la questione relativa ai benefici per i magistrati provenienti da sedi disagiate, come programmato, sono stati tutelati i diritti quesiti dei beneficiari della legge n. 133 del 1998, anzitutto nella gestione dei concorsi ordinari in atto e poi con la delibera di impugnazione della nota sentenza del TAR che aveva posto seri problemi per la salvaguardia del diritto alla precedenza assoluta dei magistrati che hanno maturato un quinquennio di permanenza in sede disagiata.

Per la straordinaria portata politica della questione, che ha tra l’altro indotto il legislatore, in sede di riforma ordinamentale, a confermare espressamente il diritto alla precedenza assoluta dei beneficiari, ritengo opportuno riportare il testo integrale della delibera del CSM approvata all’unanimità, della quale sono stato relatore:

“Il Consiglio Superiore della Magistratura deve valutare se proporre appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio n. 845/07, depositata in Segreteria il 5 febbraio 2007, la quale, in accoglimento del ricorso proposto dai dottori Giovanna Palmieri ed altri 27 magistrati, ha annullato la delibera adottata dall’Assemblea plenaria in data 29 settembre 2005 con cui sono state pubblicate e messe a disposizione le sedi da assegnare ai magistrati che hanno maturato un quinquennio di permanenza in sede disagiata, ai sensi dell’art. 5 l. n. 133 del 1998, nonché ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ivi inclusi i provvedimenti di assegnazione delle sedi agli aspiranti.

a. La delibera del C.S.M. impugnata davanti al T.A.R. Lazio.

Il provvedimento adottato dall’Assemblea plenaria il 29 settembre 2005, nel determinare i posti da mettere a disposizione per i magistrati che hanno maturato il quinquennio di permanenza nelle sedi disagiate individuate ai sensi della L. 4 maggio 1998, n. 133, è partito da una ricognizione della normativa applicabile.

Ha così premesso che l’art. 5, comma 2, della L. n. 133/1998, nel suo testo originario, prevedeva il diritto, per i magistrati assegnati o trasferiti di ufficio a sedi disagiate, ad essere preferiti, in caso di trasferimento a domanda, a tutti gli altri aspiranti, se la permanenza in servizio nella sede disagiata avesse avuto una durata superiore a cinque anni. Ha poi osservato che, a seguito delle modifiche introdotta dall’art. 14-sexiesdecies, comma 1, del D.L. 30 giugno 2005, n. 115, come convertito dalla L. 17 agosto 2005, n. 168, il diritto di prelazione è divenuto, da assoluto, relativo, non operando nei confronti di coloro che sono stati nominati uditori giudiziari in data anteriore al 9 maggio 1998. Ha quindi rilevato che l’art. 14-sexiesdecies, comma 2, del D.L. 30 giugno 2005, n. 115, come convertito dalla L. 17 agosto 2005, n. 168, ha limitato la ‘compressione’ appena riferita del diritto di prelazione, in quanto ha statuito che: “La disposizione di cui al comma 1 si applica per la copertura dei posti pubblicati in data successiva all’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”.

Una volta compiuta l’esposizione del quadro normativo, la delibera consiliare ha precisato il significato dell’espressione “posti pubblicati in data successiva all’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”, affermando che questa si riferisce ai ‘posti pubblicati negli elenchi delle sedi disagiate in data successiva all’entrata in vigore della legge’.

A fondamento di questa interpretazione, il provvedimento dell’Organo di Autogoverno ha posto cinque ordini di considerazioni.

In primo luogo, ha evidenziato che l’enunciato normativo non specifica a quali posti pubblicati intende fare riferimento. In secondo luogo, ha segnalato che - siccome il termine pubblicazione, nelle diverse fonti normative, primarie e secondarie, si riferisce sia alle sedi sia ai posti – la disposizione in esame, per ragioni di unitarietà del contesto e di coerenza, deve ritenersi aver operato un rinvio alla previsione di cui all’art. 1, comma 3, della L. n. 133/1998. In terzo luogo, ha messo in luce che l’interpretazione prescelta è la più aderente alle esigenze di tutela delle finalità perseguite dalla L. n. 133/1998, la quale ha lo scopo di garantire una presenza continua e prolungata nel tempo dei magistrati assegnati a sedi delicatissime ed endemicamente scoperte. In quarto luogo, ha rappresentato l’esistenza di ragioni equitative a favore dei magistrati i quali hanno dato la loro disponibilità ad essere destinati ad una sede disagiata per almeno un quinquennio: in altri termini, lo Stato avrebbe stretto un ‘patto’ con questi magistrati concedendo, in cambio della loro disponibilità, il diritto ad essere trasferiti con precedenza assoluta. In quinto luogo, ha esplicitato che una diversa interpretazione darebbe luogo ad una previsione irrazionale e, in quanto in contrasto con i principi di ragionevolezza e di eguaglianza posti dall’art. 3 Cost., costituzionalmente illegittima: non vi sarebbe, infatti alcuna motivazione plausibile a sostegno del mutamento di regime del beneficio per chi è stato destinato in sede disagiata negli anni passati.

b. La sentenza del T.A.R. Lazio.

Il giudice amministrativo, con la sentenza n. 845/07, depositata in Segreteria il 5 febbraio 2007, ha annullato la delibera consiliare del 29 settembre 2005, ritenendo “non condivisibile” la lettura data dall’Assemblea plenaria all’art. 14-sexiesdecies del D.L. 30 giugno 2005, n. 115, come convertito dalla L. 17 agosto 2005, n. 168.

Il collegio giudicante ha premesso che, secondo la relazione illustrativa, la disposizione in esame persegue la duplice finalità di far cessare “un’evidente alterazione dei criteri di assegnazione delle sedi da attribuire ai magistrati nei concorsi ordinari di trasferimento” e di razionalizzare il “meccanismo dei trasferimenti […] con innegabili benefici in termini di una migliore funzionalità del sistema e del buon andamento dell’azione della Pubblica Amministrazione”.

Ha poi riconosciuto che il C.S.M., con la delibera del 29 settembre 2005, ha mirato ad “operare un contemperamento tra la tutela delle posizioni di quei magistrati che hanno maturato (ovvero stanno maturando) il beneficio e l’interesse ad attenuare un regime preferenziale troppo sbilanciato in favore dei colleghi più giovani” e, soprattutto, che la dizione “posti pubblicati”, impiegata dall’art. 14-sexiesdecies cit., non è univoca.

Ha, però, in primo luogo, negato che le ragioni di unitarietà del contesto e della coerenza normativa potessero essere idonee ad avallare la soluzione ermeneutica accolta dalla delibera consiliare, adducendo il seguente argomento: “lo stesso art. 1, 3° comma, l. n. 133 del 1998, riferisce la pubblicazione delle sedi disagiate non ai ‘posti’ ma all’‘elenco’, mentre l’art. 14-sexiesdecies riguarda, come puntualizzato dai ricorrenti, i ‘trasferimenti dei magistrati da sedi disagiate’”.

Ha, in secondo luogo, escluso l’esistenza delle ragioni teleologico-sistematiche ed equitative indicate nel provvedimento dell’Assemblea plenaria, sia perché “l’enfasi posta sul ‘sinallagma’ e sui profili ‘consensualistici’ della vicenda mira – più che a selezionare un’argomentazione utilmente spendibile in sede di interpretazione del nuovo precetto – a sostenere l’esistenza di un vincolo per il legislatore, avente l’effetto di impedire la violazione del menzionato ‘accordo’ a tutela di pretesi ‘diritti quesiti’ (o in via di acquisizione)”, sia perché il beneficio è stato riconosciuto anche agli uditori giudiziari e ai magistrati già in servizio presso sedi che solo successivamente sono state dichiarate disagiate, sia perché la norma istitutiva del beneficio ha “portata organizzativa” e “non comporta l’insorgenza di diritti soggettivi propriamente detti”, ragion per cui il legislatore ben potrebbe sopprimere l’incentivo precedentemente concesso “in dipendenza di una rinnovata ponderazione fattuale” con l’unico limite della “necessità di rispettare i vincoli derivanti da norme di rango costituzionale”.

Ha quindi concluso che “la voluntas legis e (…) la corretta qualificazione giuridica dell’incentivo” inducono a ritenere l’immediata applicazione della regola introdotta dal comma 1 dell’art. 14-sexiesdecies cit., e che, di conseguenza, già a partire dal primo concorso bandito dopo l’entrata in vigore della L. 17 agosto 2005, n. 168, la prelazione dei magistrati in servizio da un quinquennio nelle sedi disagiate individuate ai sensi della L. n. 133/1998 non è più operativa nei confronti di coloro che sono stati nominati uditori giudiziari in data anteriore al 9 maggio 1998.

Ha infine affermato che non possono nutrirsi dubbi sulla legittimità costituzionale dell’art. 14-sexiesdecies cit., così come appena interpretato, da un lato perché “non sembra ravvisabile un principio costituzionale di affidamento (o di certezza) in ordine agli incentivi non economici connessi al rapporto di servizio dei magistrati” e dall’altro perché la nuova disciplina, lungi dall’essere irragionevole, serve a ridurre “gli effetti derogatori dispiegati dalla l. n. 133/98 sul regime ordinario dei tramutamenti, traducendosi un (parziale) ripristino della normalità”.

c. Le osservazioni espresse dall’Ufficio Studi.

L’Ufficio Studi, investito della richiesta di un parere a seguito della pubblicazione della decisione appena riassunta, ha manifestato l’opinione secondo cui tale sentenza “deve considerarsi difficilmente attaccabile, ancorché le argomentazioni in essa contenute non sfuggano a talune possibili critiche”.

L’organismo consultivo del C.S.M. ha dapprima affrontato il profilo dell’interpretazione letterale dell’art. 14-sexiesdecies, secondo comma. Su questo punto, invero, l’articolazione consiliare è pervenuta alla conclusione che questo tipo di indagine non consente di giungere a soluzioni univoche.

Il parere, infatti, ha innanzi tutto evidenziato che nessun argomento decisivo contro la soluzione ermeneutica seguita dall’Organo di Autogoverno può derivare dalla rubrica del testo di legge in esame, sia perché il significato di una disposizione normativa non può essere rimesso, in modo dirimente, all’indicazione contenuta nella rubrica, sia perché, nel caso di specie, sebbene si parli di “trasferimenti dei magistrati da sedi disagiate”, non è escluso che la disciplina dettata dall’art. 14-sexiesdecies possa applicarsi anche ai trasferimenti a sedi disagiate. Ha poi messo in luce che i termini “pubblicazione” e “posti pubblicati” non sono univoci: non solo la circolare consiliare n. 15098/1993, la quale detta le regole generali sui trasferimenti ed i tramutamenti, al par. III, intitolato “pubblicazione delle sedi vacanti”, parla testualmente di “pubblicazione ordinaria delle vacanze dei posti”, ma, soprattutto, l’art. 1, comma 3, della L. n. 133/1998, nel cui contesto si inserisce la disposizione introdotta dall’art. 14-sexiesdecies, riferisce la ‘pubblicazione’ specificamente all’elenco delle sedi disagiate.

Chiariti gli aspetti connessi all’interpretazione letterale della previsione normativa in discorso, l’Ufficio Studi ha poi esaminato il profilo teleologico della questione. E’ a questo proposito che ha ritenuto l’argomentazione seguita dal T.A.R. “difficilmente superabile”.

In particolare, il parere ha segnalato che appare discutibile sostenere l’esistenza, in senso strettamente giuridico, di un ‘patto’ tra lo Stato ed i magistrati assegnati o trasferiti di ufficio a sedi disagiate ‘stipulato’ con la l. n. 133 del 1998.

Il medesimo atto consultivo, però, ha evidenziato che la giurisprudenza amministrativa ha più volte ritenuto legittima l’estensione del beneficio della precedenza assoluta anche a coloro che erano già nella sede, solo successivamente individuata come disagiata, “in funzione premiante della buona volontà e dello spirito di adattamento e di sacrificio dimostrato dal magistrato nel permanere volontariamente in una sede disagiata, così evitando, tra l’altro, pericolosi vuoti di organico in regioni più esposte sul fronte della criminalità organizzata” (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 1504/03, Min. Giustizia c. De Paoli; Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 180/02, Min. Giustizia c. Cicciò; T.A.R. Calabria n. 874/03, Manzoni c. Min. Giustizia). Ha poi rappresentato che la sentenza in esame non ha fornito un’adeguata spiegazione della legittimità del mutamento di disciplina, e, in particolare, “perché non si debba tener conto delle aspettative (non trattandosi, chiaramente, di diritti acquisiti) di una certa categoria di magistrati alla quale, fino alla l. n. 16872005, non era opponibile l’anzianità di servizio ai fini della derogabilità dei benefici concessi con l. 133/1998, categoria che, per giunta, sulla concessione e sul mantenimento di quei benefici aveva riposto un qualche affidamento”.

d. La violazione di legge contenuta nella sentenza del T.A.R.

Ad un attento esame, la decisone del giudice amministrativo risulta aver violato l’art. 14-sexiesdecies, comma 2, del D.L. 30 giugno 2005, n. 115, come convertito dalla L. 17 agosto 2005, n. 168, per averne dato un’interpretazione palesemente erronea.

In effetti, la soluzione ermeneutica prescelta dal T.A.R. contrasta con una interpretazione che tenga conto, insieme, del dato letterale della disposizione in esame e del principio generale della tutela dell’affidamento.

E’ bene premettere che, secondo quanto specificamente ammesso dallo stesso organo giurisdizionale amministrativo nella sentenza n. 845/07 (e secondo le argomentazioni espresse dall’Ufficio Studi), la dizione “posti pubblicati” di cui all’art. 14-sexiesdecies, comma 2, non è univoca ed anzi ben potrebbe essere riferita ai “posti pubblicati negli elenchi delle sedi disagiate”.

Ora, in presenza di un testo di legge ambivalente, il quale consente di individuare i “posti pubblicati” tanto con riferimento a tutti quelli oggetto di ordinaria pubblicazione (cioè a quelli ai quali vogliono trasferirsi anche i magistrati provenienti da sedi disagiate), quanto con riferimento a quelli, ed esclusivamente a quelli, oggetto di specifico inserimento “negli elenchi delle sedi disagiate”, un ruolo decisivo è svolto dalle considerazioni di ordine sistematico.

La ‘ratio’ da cui muove la decisione del T.A.R. Lazio consiste nell’esigenza di ridurre gli effetti derogatori dispiegati dalla l. n. 133/98 sul regime ordinario dei tramutamenti e di provvedere ad un (parziale) ripristino della normalità: ad avviso del giudice amministrativo, infatti, la legge persegue la duplice finalità di far cessare “un’evidente alterazione dei criteri di assegnazione delle sedi da attribuire ai magistrati nei concorsi ordinari di trasferimento” e di razionalizzare il “meccanismo dei trasferimenti […] con innegabili benefici in termini di una migliore funzionalità del sistema e del buon andamento dell’azione della Pubblica Amministrazione”.

Le ragioni appena esposte, però, da un lato, come si è già detto, non sono state tradotte in un inequivocabile precetto normativo, e, dall’altro, non esplicitano un’esigenza di carattere primario. A quest’ultimo proposito, infatti, merita di essere segnalato che la stessa Corte Costituzionale, con ordinanza del 24 luglio 2000, n. 343, ha ritenuto conformi alla Legge fondamentale gli incentivi e i benefici attribuiti dalla L. n. 133/1998, sul rilievo secondo cui “le norme in esame, lungi dal disattendere l’obiettivo del buon andamento nell’organizzazione degli uffici, mirano proprio alla sua realizzazione, proponendosi alla constatata difficoltà di ricoprire le sedi di cui trattasi”.

Esse, pertanto, non possono essere giudicate prevalenti rispetto al principio generale di tutela dell’affidamento.

Invero, è bene muovere dal rilievo che l’originaria disciplina posta dalla L. n. 133/1998 prevedeva l’attribuzione del “diritto” di precedenza assoluta, nel caso di trasferimento a domanda, su tutti gli altri aspiranti, in favore dei magistrati la cui “permanenza in servizio presso la sede disagiata” individuata con le procedure disciplinate dall’art. 1, 3° comma, superasse i cinque anni e che tale beneficio era stato esteso dal Consiglio Superiore della Magistratura a coloro che erano già nella sede, solo successivamente individuata come disagiata, con una interpretazione valutata favorevolmente dai giudici amministrativi (cfr. in tal senso: Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 1504/03, Min. Giustizia c. De Paoli; Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 180/02, Min. Giustizia c. Cicciò; T.A.R. Calabria n. 874/03, Manzoni c. Min. Giustizia).

In altri termini, la legge aveva delineato una fattispecie a formazione progressiva, nell’ambito della quale il magistrato in sede disagiata, accettando di rimanere nella stessa per oltre cinque anni, e rinunciando a trasferirsi altrove (si consideri che il termine ordinario di legittimazione a chiedere il tramutamento, è fissato, al massimo, in tre anni: cfr. art. 194 R.D. 30 gennaio 1941, n. 12), maturava una posizione di vantaggio nei confronti di tutti gli altri colleghi. E’ evidente, allora, che il legislatore aveva disegnato un sistema che faceva perno sulla scelta del magistrato il quale prestava il consenso a trasferirsi nella sede disagiata (anche le assegnazioni degli uditori avvengono previo interpello, in quanto gli stessi sono chiamati a manifestare il loro ‘gradimento’ nell’ambito dei posti messi a disposizione dal C.S.M.) e, soprattutto, non presentava domande di trasferimento pur essendo legittimato secondo l’ordinaria disciplina, perché nutriva una ragionevole aspettativa nella perduranza della disciplina posta da una fonte primaria. Si può dire, perciò, che il precisato meccanismo, presupponendo, per il dispiegamento dei suoi effetti, una libera protrazione della condotta nel tempo, era fondato essenzialmente sull’affidamento degli interessati sulla stabilità della scelta adottata dal legislatore e, conseguentemente, degli effetti da essa previsti.

Ciò posto, e tenendo conto della prospettiva appena delineata in considerazione dell’ambivalenza del dato letterale della disposizione in esame, risulta pacifico che il principio di tutela dell’affidamento, per operare utilmente nel caso di specie, non deve assurgere al rango di principio costituzionale inderogabile, in relazione al quale valutare la conformità a Costituzione delle leggi: esso, più semplicemente, deve rappresentare un canone ermeneutico idoneo a sciogliere i dubbi dell’interprete in presenza di un testo normativo ambiguo sotto il profilo letterale.

Ora, dell’esistenza di un principio generale di tutela dell’affidamento anche nel settore del diritto amministrativo vi è ampia traccia nell’elaborazione giurisprudenziale.

E’ possibile rilevare, innanzi tutto, che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 291 del 2003, ha evidenziato che il divieto di retroattività della legge (e quindi dei suoi effetti), pur non essendo stato elevato a dignità costituzionale per materie diverse da quella penale, costituisce comunque “fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di regola attenersi”.

Tale insegnamento, inoltre, trova preciso ed ulteriore sviluppo negli orientamenti della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato. Invero, il giudice di legittimità, ha statuito che, “in conseguenza del principio generale di irretroattività della legge, dettato dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, l’eventuale retroattività di una legge o di altra fonte normativa di grado inferiore deve risultare da una espressa o quanto meno non equivoca dichiarazione del legislatore, dovendosi ritenere, in caso di incertezza, che la norma non disponga che per l’avvenire e non abbia quindi effetto retroattivo” (così Cass. civ., 29 gennaio 2003, n. 1379). Il supremo organo di giustizia amministrativa, poi, è stato ancora più specifico, sino ad enunciare testualmente il principio di tutela dell’affidamento come fondamentale canone ermeneutico in caso di modifiche legislative implicanti riduzioni retroattive di agevolazione relative ad iniziative in corso; detto consesso, infatti, ha affermato che “per esigenze di tutela dell’affidamento e di parità di trattamento deve preferirsi, in caso di modificazioni della legislazione, in materia di incentivi alle imprese, l’interpretazione che non implichi riduzioni retroattive di agevolazione relative a iniziative in corso” (così Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 109/1982).

C’è da aggiungere, inoltre, che l’esigenza di tutelare lo specifico affidamento dei magistrati assegnati a sedi disagiate ai sensi della L. n. 133/1998 nella stabilità del quadro normativo è stata avvertita, recentissimamente, anche nel disegno di legge in materia di Riforma dell’Ordinamento giudiziario approvato dal Governo.

In particolare, l’art. 6 di tale progetto legislativo, dopo aver previsto al comma 28 l’eliminazione dell’art. 5, comma 2, della L. n. 133/1998, ha poi stabilito, al comma 29, che la disposizione appena indicata “continua ad essere applicata nei confronti dei magistrati assegnati a sedi disagiate prima della entrata in vigore della presente legge”. Come si vede, il disegno di legge delinea uno schema assolutamente lineare: da un lato, elimina l’istituto della prelazione per i magistrati in sede disagiata; dall’altro, però, esplicita un regime di salvaguardia in favore di tutti i magistrati assegnati a sedi disagiate prima dell’entrata in vigore della specificata abrogazione, e ciò anche se gli stessi non abbiano ancora maturato i cinque anni di permanenza nelle stesse.

Una volta ricostruito, nei termini indicati, il principio di affidamento come preciso canone ermeneutico, deve concludersi che esso, a fronte di un testo normativo ambivalente sotto il profilo letterale, non può non indurre l’interprete ad accogliere la soluzione che faccia salve le aspettative legittimamente insorte, perché ingenerate da una legge passata indenne dal vaglio di costituzionalità, ed in relazione alle quali sono stati liberamente assunti comportamenti individuali obiettivamente utili per il buon andamento degli uffici giudiziari. Deve essere pertanto rigettata come palesemente erronea l’opzione ermeneutica alternativa, seguita dalla sentenza del T.A.R. del Lazio, in quanto essa sacrifica le specificate aspettative, tenendo in ‘non cale’ le condotte poste in essere nell’affidamento della stabilità della disciplina giuridica.

L’erroneità dell’interpretazione accolta dal giudice amministrativo costituisce, ovviamente, violazione dell’art. 14 sexiesdecies, comma 2, del D.L. 30 giugno 2005, n. 115, come convertito dalla L. 17 agosto 2005, n. 168. Di conseguenza, essa dà luogo ad un vizio della sentenza n. 845/2007.

Tutto ciò premesso, pertanto, il Consiglio Superiore della Magistratura

delibera

di invitare l’Avvocatura dello Stato ad impugnare la sentenza del TAR del Lazio n. 845/2007 indicata in premessa avanti al Consiglio di Stato, richiedendo, in via cautelare, la sospensiva dell’esecuzione della suddetta sentenza, e di dare comunicazione del presente provvedimento al Ministro della Giustizia.”

6. Assegnazione di sede agli uditori giudiziari e prossime pubblicazioni ordinarie.

Affermavo nell’intervento programmatico:

“I tempi dei concorsi in atto per l'accesso alla magistratura sono tali da escludere che, nel corso di questo anno consiliare, si debba procedere alla complessa procedura di assegnazione delle sedi agli uditori giudiziari.

Questa circostanza, tuttavia, si riverbera negativamente sulla possibilità di poter pubblicare in tempi brevi ulteriori posti vacanti, senza porre seriamente a rischio di scopertura gli uffici disagiati meridionali, notoriamente poco ambiti e che non potranno essere coperti per molto tempo (almeno due anni e mezzo) con un nuovo contingente di uditori giudiziari.

Il discorso si ricollega ad una tematica più ampia e generale, quella della necessità che la Terza Commissione (e, quindi, il CSM) riaffermi la propria competenza a gestire con efficacia la politica del personale e dei flussi migratori. Per troppo tempo, infatti, si è proceduto a pubblicazioni plurime nel corso di ogni anno, in deroga a quanto stabilito dalla circolare sui tramutamenti (che prevede due pubblicazioni annue ad aprile e novembre) ed in accoglimento delle numerose e pur legittime istanze provenienti dai più diversi uffici, da dirigenti e altri magistrati.

Le pubblicazioni ordinarie devono tornare ad essere un utile strumento di regolazione dei flussi migratori e di rigorosa valutazione comparativa delle esigenze di personale dei diversi uffici. Lo scopo primario delle pubblicazioni ordinarie non è quello di "accontentare" il maggior numero possibile di aspiranti al trasferimento, ma è quello di porre gli uffici obiettivamente più "sofferenti" in grado di funzionare. Per avere un quadro preciso delle diverse esigenze, la Terza Commissione ha necessità di operare, per così dire, "a bocce ferme", dopo aver esaurito le pendenze relative ai precedenti concorsi.

Sicché, per poter procedere, in adempimento a quanto previsto in circolare, alla prossima pubblicazione di novembre, sarebbe necessario aver definito le numerose procedure concorsuali in atto. E ciò, purtroppo, sarà impossibile - tenuto conto dei termini autunnali di scadenza delle domande - quanto meno con riferimento alla copertura dei 31 posti di cassazione e dei 57 di appello.”

Tenendo fede all’impegno, si è proceduto alla pubblicazione ordinaria dei posti di primo e di secondo grado solo dopo aver definito la quasi totalità delle procedure pendenti di trasferimento. In tal modo, il CSM ha potuto varare la più imponente pubblicazione della storia del Consiglio, trattandosi di 474 posti di primo grado e di 47 posti di appello, con messa a concorso di quasi tutte le vacanze, ad eccezione di pochissimi posti da utilizzare come serbatoio naturale per la mobilità extra ordinem (trasferimenti d’ufficio in sede disciplinare e paradisciplinare, motivi di salute o di sicurezza, ecc.).

7. I tempi di intervento per le necessarie modifiche alla circolare n. 15098 del 1993.

Affermavo nel settembre 2006:

“Come già evidenziato pendono diverse pratiche relative alla modifica di singoli punti della circolare n. 15098 del 1993, che tra l'altro è stata più volte oggetto, nel corso del tempo, di interventi ampliativi o modificativi. Sembra opportuno procedere ad una riunione di queste pratiche per discutere unitariamente di una organica modifica della circolare in questione, che tenga conto dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale e che adegui la materia dei trasferimenti alle mutate prospettive di mobilità.

Quanto ai tempi di intervento, essi dipendono anzitutto dalle sorti immediate della riforma ordinamentale vigente (esame del ddl in parlamento, sospensione, ecc.). E' appena il caso di rilevare che, in questa situazione, l'impatto della riforma ordinamentale - ove non sospesa per tempo dal parlamento - sarebbe catastrofico. Come noto, la legge prevede un complicato sistema c.d. a doppio binario per gli avanzamenti di grado e l'accesso alle funzioni superiori (con riserve di quote di posti ai vincitori di concorsi per titoli ed esami nelle pubblicazioni annuali) e, nell'immediato, impone nella disciplina transitoria di esercitare entro il 28 ottobre 2006 l'opzione per l'eventuale scelta definitiva delle funzioni giudicanti o requirenti. Questi sono due esempi di ricadute della nuova legge sull'attività della terza Commissione che, per i numerosi dubbi di interpretazione che si potrebbero determinare, imporrebbero con urgenza puntuali chiarimenti in sede di normativa secondaria. In ogni caso, potrebbe essere opportuno richiedere subito un parere all'Ufficio Studi sulle prime applicazioni del nuovo ordinamento giudiziario relative ad attività di competenza della Terza Commissione.

Ove intervenisse la sospensione degli effetti della riforma ordinamentale, si potrebbe invece attendere una prima sperimentazione pratica dei principi e delle regole attualmente vigenti per poi valutare l'opportunità di procedere all'intervento di modifica della circolare prima della prossima pubblicazione ordinaria o verso 1a fine di questo primo anno di consiliatura.”

Le decisioni politiche hanno consentito di poter procedere all’intervento di modifica della circolare prima della pubblicazione ordinaria.

Anche in questo caso, ritengo opportuno riportare le valutazioni espresse dai rappresentanti in CSM del Movimento per la Giustizia all’esito della approvazione della circolare:

La circolare sui trasferimenti

Il Plenum ha approvato, con qualche emendamento, la circolare sui trasferimenti proposta dalla Terza Commissione, presieduta da Mario Fresa. Si tratta di un importante passo avanti sulla strada della semplificazione delle procedure, al fine di renderle più veloci e rispettare i tempi programmati per la pubblicazione dei posti. La circolare sui trasferimenti è prodromica alla pubblicazione ordinaria dei posti vacanti, prevista ormai tra alcune settimane. La gran parte delle modifiche, come detto, è diretta a velocizzare le pratiche di trasferimento, soprattutto incidendo in maniera restrittiva sulle revoche e sulle richieste del cd accantonamento. Altre modifiche tendono a ricondurre a "razionalità" il complesso sistema dei trasferimenti.
Questi i punti focali dell’intervento:


ADEGUAMENTO TECNOLOGICO: (omissis, vedi sopra)


REVOCA: Si introduce il meccanismo del 'preavviso di proposta' che consente alla Commissione di interpellare unitariamente una pluralità di aspiranti al posto da assegnare, senza limitarsi solo a coloro che verrebbero assegnati al medesimo in assenza di revoca, e di prevedere, inoltre, che la revoca, per essere valida, debba essere presentata anche in relazione al semplice preavviso di proposta. In sostanza, si propone di anticipare la possibilità di revoca rispetto all'eventuale proposta; tale scelta innovativa dovrebbe determinare un diverso approccio dei magistrati alla materia della mobilità. In altri termini ed in un'ottica di tutela delle esigenze dell'amministrazione che devono essere coniugate con il diritto del magistrati a vedersi esaminata in tempi brevi la domanda di tramutamento avanzata, si tenta di disincentivare la diffusa prassi di presentare domande cosiddette esplorative, venendo ad essere esclusa la possibilità per l'avente diritto di procrastinare la scelta sino al momento della formulazione della proposta da parte della Commissione.

ACCANTONAMENTO: L'istituto, attraverso l'introduzione di opportuni accorgimenti, può essere reso funzionale a contemperare le esigenze dei richiedenti con quelle di buona amministrazione. Da un lato da più parti viene evidenziata la necessità di introdurre un temperamento all'eccessivo irrigidimento del sistema delle revoche attualmente vigente; ma, da un altro lato, ai fini di massima efficienza amministrativa appare assolutamente necessario evitare inutili stasi procedimentali. Tale duplice esigenza può essere soddisfatta consentendo al candidato proposto di accettare con riserva la sede di minore gradimento. In altri termini, il proposto potrebbe condizionare l'accettazione della sede proposta alla definizione della procedura relativa ad altro posto più ambito, garantendo comunque la copertura del posto.

PUNTEGGI AGGIUNTIVI PER FUNZIONI SPECIALISTICHE: Si è avvertita l'esigenza di velocizzare l'iter procedimentale nell'ambito delle pubblicazioni di posti inerenti funzioni specialistiche (lavoro, sorveglianza e minori). Difatti i lavori preparatori relativi a tali procedure richiedono spesso un impegno notevole per ricostruire il profilo professionale del candidato finalizzato all'attribuzione dei punteggi aggiuntivi previsti nella circolare per chi ha già svolto in passato funzioni specialistiche, o ha effettuato particolari approfondimenti e studi, o ha partecipato a corsi specifici. Nell'ottica di responsabilizzare i magistrati che avanzano tali domande di tramutamento ed al fine di snellire le attività istruttorie, si prevede un preciso onere di certificazione (specie per i titoli che si riferiscono ad epoca più risalente) da parte del candidato.


INCENTIVAZIONE ALL'AGGIORNAMENTO DELLE DOMANDE PENDENTI: Sempre in vista dell'esigenza di introdurre una maggiore responsabilizzazione del magistrato che avanza domanda di tramutamento, si introducono accorgimenti che consentano di incentivare l'aggiornamento di una domanda pendente da più pubblicazioni.


UN DIVERSO REGIME PER I MAGISTRATI DISTRETTUALI: La particolare natura dei posti di magistrato distrettuale, requirente e giudicante, induce a prevedere delle pubblicazioni specifiche per i suddetti posti, ogni volta che gli stessi si rendano vacanti. L'esperienza ha insegnato, infatti, che dette posizioni risultano poco appetibili se inserite nell'ambito della pubblicazione ordinaria delle sedi vacanti.

LE SEDI DISAGIATE: Appare del tutto ingiustificata la differenziazione attualmente prevista nell'attribuzione dei punteggi aggiuntivi per chi ha svolto, non in prima destinazione, funzioni nelle sedi a copertura urgente e per chi, in prima destinazione, ha scelto una sede pure indicata come a copertura urgente o anche una sede a copertura necessaria. In particolare, in queste ultime ipotesi, per l'attribuzione del punteggio aggiuntivo è attualmente previsto il requisito della provenienza da circondario non confinante, nel senso che al magistrato che chiede il trasferimento ad una sede il cui circondario confina con quello di provenienza è negato qualsiasi punteggio aggiuntivo. La sostanziale identità di situazioni non appare idonea a giustificare la diversità del trattamento relativo all'attribuzione del punteggio aggiuntivo, sicché il sistema andava comunque ricondotto a razionalità, omogeneizzando le situazioni. La Commissione aveva proposto, all’unanimità, di escludere il punteggio aggiuntivo per entrambe le ipotesi, mentre il Plenum ha ribaltato questa decisione, prevedendo di concederlo anche a coloro che provengano da sedi di prima assegnazione, per i quali prima non era previsto. Detto punteggio resta comunque escluso nell’ipotesi di tramutamento all’interno della stessa sede, da un ufficio ad un altro.


LE APPLICAZIONI EXTRADISTRETTUALI: Il punteggio aggiuntivo previsto in circolare viene per prassi attribuito anche nei tramutamenti dalle funzioni di primo grado a quelle di appello. Nell'ottica di assicurare valore preponderante per la copertura dei posti di Corti di appello e di Procure generali alle valutazioni di attitudini e merito, si ritiene di limitare l'attribuibilità dei punteggi aggiuntivi in questione alle sole applicazioni extradistrettuali in grado di appello:

ASSEGNAZIONE DI POSTI IN GRADO DI APPELLO: Allo specifico fine di attribuire valore preponderante alle valutazioni di attitudini e merito per il conferimento degli uffici di Corti di appello e di Procure generali, si ritiene di limitare l'attribuibilità dei punteggi aggiuntivi per provenienza da sedi disagiate o per applicazioni extra-distrettuali solo alle ipotesi di provenienza da uffici già in grado di appello e, comunque, di altro distretto.


SALVAGUARDIA DELL'UNITA' FAMILIARE: Alcuni recenti dubbi interpretativi ed oscillazioni consiliari in materia consigliano l'espressa puntualizzazione che la residenza del coniuge e dei figli, che dà diritto al relativo punteggio aggiuntivo, tanto nel caso di ricongiungimento che nel caso avvicinamento, debba intendersi - anche per evidenti ragioni di certezza e parità di trattamento - quella "anagrafica". Si chiarisce poi che, come da prassi costante del Consiglio superiore, il punteggio di avvicinamento al luogo di residenza spetta all'interessato quando il tramutamento avviene da un ufficio che disti più di 100 chilometri ad un ufficio che disti non oltre 100 chilometri.

Ragioni di evidente parità di trattamento in situazioni sostanzialmente analoghe inducono a prevedere l'ipotesi di un particolare avvicinamento al luogo di residenza, che poi potrebbe essere, per ragioni tabellari interne all'ufficio di destinazione, un vero e proprio ricongiungimento, nel caso in cui la residenza anagrafica del coniuge e degli eventuali figli sia ubicata in un Comune limitrofo a quello della sede circondariale di destinazione, ovvero sede di sezione distaccata di ufficio giudiziario.Con emendamento presentato in sede plenaria è stata prevista una speciale ipotesi di attribuibilità dei punteggi relativi alla salvaguardia dell’unità familiare ai magistrati fuori ruolo, in occasione delle procedure ordinarie o virtuali di ricollocamento.

Si è riconosciuta, nella ipotesi in cui il ricollocamento in ruolo comporti in concreto un allontanamento dal nucleo familiare, l’attribuzione dello stesso punteggio aggiuntivo che spetta agli altri magistrati in caso di ricongiungimento o avvicinamento alla famiglia.

Dunque, i punteggi aggiuntivi verranno riconosciuti anche al magistrato da ricollocare in ruolo, ai fini di favorirne il ricongiungimento o l’avvicinamento al luogo di residenza dei familiari, ovvero ai fini di attenuarne o ridurne l’allontanamento dal coniuge e dagli eventuali figli, attribuendo i punteggi di cui al presente paragrafo per il trasferimento in sedi ubicate ad una distanza non superiore ai 100 chilometri dal luogo di residenza dei familiari.


IL TRASFERIMENTO D'UFFICIO CAUTELARE IN SEDE DISCIPLINARE: A seguito del D.L.vo n. 109/2006, sul punto non modificato dalla L. n. 269/2006, è stata introdotta, nell'ambito procedimento disciplinare, la misura cautelare del trasferimento ad altra sede. Di tale disciplina, pertanto, deve tenersi conto nell'ambito della disposizione relativa ai trasferimenti di ufficio. Allo scopo di garantire effettività alla misura interinale, si dispone che il C.S.M. provveda, "comunque, entro trenta giorni".


8. Gestione dei collocamenti fuori ruolo.

Nell’intervento programmatico affermavo:

“Infine, in relazione alla gestione dei collocamenti fuori ruolo - e sempre in ipotesi di sospensione degli effetti della riforma ordinamentale - è urgente porre a compimento il monitoraggio relativo alla durata dei diversi incarichi, in maniera tale da assicurare il rispetto dei termini massimi di cui alla circolare n. 15672 del 20 luglio 2000 (5 anni continuativi per ogni fuori ruolo e 10 anni complessivi).

Nell'ipotesi in cui emergano posizioni di incarichi fuori ruolo non più in regola con quanto previsto in legge ed in circolare, andranno convocati gli interessati per essere ascoltati in relazione all'acquisizione delle domande relative al ricollocamento in ruolo.”

Nel corso dell’anno la Terza Commissione ha ultimato il monitoraggio delle posizioni dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie (i cui nomi sono stati pubblicizzati integralmente nel corso di una audizione in Senato – Commissione Affari Costituzionali in cui sono stato impegnato con il Vicepresidente del CSM Nicola Mancino e con la Presidente della Quarta Commissione Letizia Vacca) e può accingersi (immodificate le norme di riferimento, dopo lo stralcio dalla riforma ordinamentale) ad una impegnativa attività di ricollocamento in ruolo di numerosi magistrati. Questa attività di ricollocamento in ruolo è peraltro urgente in quanto non possono essere superati i limiti numerici, previsti dalle leggi in materia, dei magistrati che possono essere collocati fuori ruolo (complessivamente 230).

Non può, al riguardo, essere sottovalutata la necessità di fornire al Paese il contributo di esperienza e professionalità che la Magistratura è in condizioni di offrire per tutte quelle posizioni nell'Amministrazione, negli organi costituzionali ed in organismi internazionali espressamente riservate a magistrati. Ciononostante occorre incentivare il rientro in ruolo dei magistrati, al fine di evitare la creazione di carriere parallele, consentendo un adeguato "turn over" e facendo sì che l'esercizio di funzioni diverse da quelle giudiziarie costituisca un'esperienza limitata nel tempo, tale da arricchire la vita professionale del magistrato e della categoria nel suo complesso.

E’ parso quindi necessario effettuare, in sede di modifiche della circolare n. 15098 del 1993, un coordinamento fra le previsioni contenute nella circolare in merito alle possibilità di accesso ed alle modalità di espletamento del concorso virtuale. Si sono attenuate pertanto le differenze di disciplina prevista a seconda che il rientro in ruolo avvenga a richiesta del Ministro (cd. messa a disposizione) o in seguito a richiesta del magistrato. Non è apparsa, difatti, più giustificata una disciplina di maggior favore per la prima ipotesi che, notoriamente, può assumere una valenza negativa nel percorso professionale del magistrato. Il chiarimento è apparso opportuno alla luce della prassi ormai consolidatasi di riconoscere la possibilità di accedere al concorso virtuale con tutte le limitazioni previste nella circolare nelle ipotesi in cui la permanenza fuori ruolo si sia protratta per almeno tre anni. Del resto, i noti e recenti divieti di circolare, relativi all'espletamento di concorsi virtuali con riferimento ad uffici particolarmente ambiti (direttivi, semidirettivi, cassazione, ecc.) oggi rappresentano una sufficiente garanzia di applicazione della regola contenuta nel par. XXXI, secondo la quale "ai fini dell'interpretazione delle disposizioni della presente circolare deve essere fatto comunque riferimento, per i casi dubbi, al principio secondo cui il collocamento fuori ruolo o l'aspettativa non debbono comportare indebiti vantaggi."

Sul problema in senso più lato politico dei fuori ruolo ritengo opportuno riportare il testo integrale della mia audizione in Senato del 18 aprile 2007:

“… non esiste un pregiudizio negativo da parte dell'organo di autogoverno verso i collocamenti fuori ruolo. Anche se ciò può costituire una ovvietà, desidero comunque sottolineare questo aspetto, posto che qualche mese fa sulla stampa sono stati pubblicati articoli con titoli del tipo: «CSM: stop ai fuori ruolo». È ovvio in questo caso che si sono travisati i problemi giu­ridici che in realtà il Consiglio superiore della magistratura stava affron­tando. Nello specifico mi riferisco al fatto che venivamo da un periodo che, sul versante dei collocamenti fuori molo, definirei off limits, nel senso che era sfuggito davvero il polso della situazione in ordine al con­tingente numerico disponibile per i fuori ruolo. Innanzi tutto voglio al ri­guardo ricordare che la legge n. 48 del 2001 pone un limite di 200 unità per i magistrati che possono essere collocati fuori ruolo. Una successiva normativa del 2003, tenuto conto dell'interesse particolare che possono avere i Ministri ad intrattenere un rapporto di diretta collaborazione con alcuni magistrati, ha previsto che tale limite potesse essere ampliato fino ad un massimo di 230 unità. Quindi il dettato della norma al riguardo è chiaro e stabilisce 200 fuori ruolo più eventuali altre 30 unità utilizzabili in incarichi di diretta collaborazione con i Ministri.

Il Consiglio superiore della magistratura, all'inizio della nostra consi­liatura, ha operato un inonitoraggio dal quale è emerso che il suddetto tetto massimo era stato sforato e quindi ci siamo preoccupati anzitutto di tornare nei limiti. Ciò ha richiesto un grosso impegno perché, come po­tete immaginare - del resto è emerso anche dalle parole del collega Palma - andare fuori ruolo è molto facile, assai più difficile è invece essere ri­collocati in ruolo, anche perché più passa il tempo più aumentano la anzia­nità del magistrato e le sue aspirazioni e quindi diventa più difficile tor­nare all'ufficio di provenienza, il che potrebbe invece risultare opportuno, salvo la presentazione di una successiva domanda, perché non bisogna di­menticare che il problema è quello di evitare carriere parallele o virtuali.

Desidero soffermarmi ancora sul problema del limite numerico che mi sta particolannente a cuore. Una volta effettuata la ricognizione, nel­l'ambito di una delibera dello scorso anno, è stata segnalata la necessità di una maggiore attenzione affinché il limite previsto non venisse più sfo­rato. Ci siamo però trovati dinanzi al problema molto grave della pen­denza di richieste di collocamento fuori ruolo da parte del Ministro della giustizia, di altri Ministeri e della istituita Commissione parlamentare anti­mafia, richieste che per un certo periodo non abbiamo potuto soddisfare, in quanto ci siamo preoccupati di ricollocare in ruolo alcuni magistrati al di fuori di privilegi, un dato quest'ultimo che tengo molto a sottolineare proprio perché consideriamo importante che tale ricollocazione avvenga senza neanche dare l'apparenza di un privilegio. C'è stato chi tra i colle­ghi ha accettato di buon grado di tornare all'ufficio di provenienza, tra questi un nome per tutti, tra l'altro noto, è quello del senatore Ayala, il quale ha accolto di buon grado la proposta di essere inserito in un posto ordinario presso la corte di appello dell'Aquila, ma ci sono stati anche ma­gistrati che, a fronte delle possibilità derivanti dalla applicazione delle re­gole e delle circolari, hanno, come si suol dire, chiesto la luna.

Ci siamo altresì trovati ad affrontare un problema che non si era mai posto prima nel sistema dell'autogoverno: gestire l'esorbitante numero di domande rispetto alla disponibilità dei posti per così dire vacanti e quindi disponibili per il collocamento fuori ruolo. Per la prima volta, quindi, il Consiglio superiore della magistratura ha dovuto operare una valutazione di priorità, in verità molto difficile da effettuarsi, i cui esiti si sono mani­festati non attraverso una delibera formale, ma nei fatti, dal momento che recentemente si sono liberati alcuni posti. Come evidenziato dal presidente Mancino, si è raggiunto il numero di 220 e quindi abbiamo una vacanza di dieci unità. Abbiamo potuto soddisfare anzitutto, nelle priorità che ci siamo dati, dopo i colloqui intercorsi, le richieste del Ministero della giu­stizia e, in parte, della Commissione parlamentare antimafia, che ci sem­brava più di altri avere bisogno di almeno tre magistrati; le altre esigenze verranno poi soddisfatte in un secondo momento. Si è fatto questo perché, come diceva il senatore Palma, vi sono dei fuori ruolo previsti per legge ed esistono anche delle piante organiche che prevedono magistrati fuori ruolo.

I1 Ministero della giustizia prevede, con pianta organica, una disponi­bilità di 65 magistrati, che può essere aumentata di una percentuale del 30 per cento, arrivando quindi fino ad 84 unità, oltre cui non si può andare. Il Ministero della giustizia quindi è un dicastero verso il quale si deve porre una particolare attenzione proprio perché vi è una pianta organica che pre­vede questo. Vi sono anche altri enti, come la Commissione parlamentare antimafia, in cui è particolarmente auspicabile la presenza dei magistrati.

Vi sono, inoltre, altri enti o Ministeri per i quali, come diceva il col­lega Palma, non esiste una previsione di legge, e quindi è stata sfruttata la normativa vigente, il famoso articolo 210 citato dal presidente Mancino. Vorrei sottolineare che ci siamo trovati dinanzi ad un problema scoppiato prima di questa consiliatura e che noi stiamo soltanto gestendo. Noi ci siamo trovati, e questo monitoraggio ne fa fede, davanti a Ministeri come quelli dell'economia e delle pari opportunità - ma non voglio fare torto a nessuno e quindi non intendo fare una scala di priorità tra Ministeri - che si sono avvalsi di diversi magistrati. Il documento che abbiamo por­tato è comunque a disposizione della Commissione: potrete vedere voi stessi dove vi è, forse, un'eccedenza di magistrati.

Ci siamo poi trovati dinanzi ad una grande difficoltà: il presidente Mancino ha citato le norme primarie ma anche le norme secondarie che regolamentano la durata degli incarichi fuori ruolo. In particolare, un in­carico fuori ruolo non può durare più di cinque anni e, nell’intera carriera, il magistrato non può stare più di dieci anni fuori ruolo, e questa è la normazione secondaria. Quindi, teoricamente, in forza dì que­st'ultima, il CSM, nel pieno dei suo poteri, potrebbe richiamare in ruolo chi è fuori da oltre dieci anni. In teoria lo potrebbe fare ma oggi osta a tale possibilità una norma contenuta nel vecchio ordinamento giudiziario. Vi faccio un collegamento per chiarire meglio: una norma pone il limite di durata per il fuori ruolo a dieci anni, così come era posto dalla norma­zione secondaria - e sin qui tutti d'accordo - però provoca anche un az­zeramento della posizione, del decorso del termine di durata in relazione ai magistrati che si trovano in posizione di fuori ruolo all'entrata in vigore del decreto-legislativo. Questa norma è stata richiamata indirettamente o, meglio, esiste una norma della legge Mastella del 26 ottobre 2006 che fa salvi i diritti acquisiti maturati nella vigenza del cosiddetto ordinamento Castelli. A questo punto il Consiglio superiore della magistratura si è tro­vato in gravi difficoltà nel richiamare in ruolo i magistrati. Per la verità, abbiamo anche disposto delle audizioni: abbiamo sentito una decina di magistrati, naturalmente individuando quelli che erano fuori ruolo da più di dieci anni, i quali ci hanno risposto tutti allo stesso modo; hanno anche prospettato ricorsi al TAR avverso delibere di rícollocamento in ruolo. Per verificare ciò abbiamo anche avuto l'ausilio dell'ufficio studi e, in realtà, ci siamo accorti che ci saremmo esposti al rischio di ricorsi al TAR e anche a sospensioni di delibere di ricollocamento in ruolo di questo tipo.

Ora, nell'ordinamento giudiziario in fieri e nelle modifiche al vecchio ordinamento giudiziario, questa norma viene riportata sic et simpliciter”.

“… Con ciò ho voluto evidenziare le difficoltà nella regolamentazione del contingente, anche perché il monitoraggio, che è a vostra disposizione, evidenzia una presenza di di­retti collaboratori soprattutto del Ministro della giustizia, ma anche di altri Ministri, senza dubbio superiori al contingente previsto dalla legge: i di­retti collaboratori del Ministro della giustizia sono 40, a fronte delle 94 unità complessive, quindi assai di più rispetto ai 19 previsti dalla legge. I diretti collaboratori presso altri Ministri sono 39, quindi siamo al limite e dovremmo svolgere non un'opera di collocamento fuori ruolo ma una massiccia opera di ricollocamento in ruolo. Dobbiamo soddisfare esigenze, come dicevate, anche gravi come quelle della Commissione parlamentare antimafia ma anche dì altri Ministeri, quindi è una situazione molto pro­blematica.

Mi preme rispondere anche ad una domanda relativa al ricolloca­mento in ruolo, perché, come dicevo prima, tale ricollocamento non deve comportare dei privilegi, neanche dal punto di vista dell'apparenza. Potrebbe quindi essere opportuna una previsione, che è contenuta per la verità nel nuovo ordinamento in fieri, per i magistrati fuori ruolo che non abbiano superato il limite dei tre anni. Potrebbe essere auspicabile estenderla a chiunque, magari evitando problemi di legittimazione succes­siva: si rientra nell'ufficio di provenienza e si partecipa ai concorsi ordi­nari, come tutti i magistrati ordinari, anche il giorno dopo, però si parte­cipa ai concorsi ordinari. Questa potrebbe essere una norma veramente di grande trasparenza e fortemente apprezzata.

È vero, inoltre, che ci sono dei percorsi fuori ruolo che portano a car­riere parallele per cui, dopo molti anni fuori ruolo, il magistrato va in Cas­sazione, e via dicendo. Devo dire, in riferimento alla citata circolare sui trasferimenti, che essa è stata modificata: non c'è più quel punteggio auto­matico che consentiva questa carriera ai magistrati segretari, a quelli dell'ufficio studi, e così via.

Infine, sempre nel nuovo ordinamento, vi è una norma che, pur riba­dendo il limite numerico di 230 unità, prevede alcune deroghe. Questa norma, secondo me, è opportuna nell'ottica di distinguere, come diceva il presidente Mancino, tra incarico ed incarico. Infatti, vi sono alcune de­roghe per cui i magistrati della struttura del Consiglio, i magistrati che sono presso organismi internazionali o presso la Corte di giustizia euro­pea, i magistrati presso la Corte costituzionale e qualche altra sede come la Presidenza della Repubblica non vengono conteggiati nel limite numerico. Questo potrebbe assicurare a determinate istituzioni, le quali hanno necessità di magistrati fuori ruolo, di non incorrere in problemati­che del tipo evidenziato e di dover attendere poi sei o sette mesi per l'ar­rivo di un magistrato…..”.

Come noto, le norme sui fuori ruolo, previste dalla riforma ordinamentale in fieri, cui facevo riferimento nell’audizione, sono state stralciate dal disegno di legge e non sono entrate in vigore, sicché, anche nel prossimo anno di consiliatura si porranno i medesimi problemi sinora affrontati.

Ritengo, attraverso questo excursus sull’attività della Terza Commissione, non breve ma necessario, di poter contribuire a quelle esigenze di verità e di trasparenza che devono d’ora in poi sempre caratterizzare le attività del CSM e di poter offrire elementi di valutazione, anche politica, sull’operato mio e degli altri rappresentanti al CSM del Movimento per la Giustizia, sia pure limitatamente al delicato e da sempre contestato settore della mobilità dei magistrati.

Mario Fresa
Componente del Consiglio superiore della magistratura
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