Get Adobe Flash player

  

ORGANIZZAZIONE E RESPONSABILITA’ (contributo di Gioacchino Natoli)

Convegno di studi La nuova dirigenza degli uffici giudiziari progetto per una gestione partecipata (Reggio Calabria, 3-4 ottobre 2008)

La scoperta dell’importanza dell’Organizzazione è un valore relativamente recente nel mondo della giustizia italiana e risale ufficialmente all’istituzione da parte del CSM di una “Commissione sull’organizzazione degli uffici ” nel 1996. Come problema culturale, viceversa, si deve a talune iniziative della magistratura associata, manifestatesi sul finire degli anni Ottanta. Fino a quel momento, infatti, la giurisdizione era stata vista e studiata in prevalenza come esercizio di una “funzione sovrana” più che come “servizio” da rendere ai cittadini.

 


§ 1. L’organizzazione come consapevolezza

 

La scoperta dell’importanza dell’Organizzazione è un valore relativamente recente nel mondo della giustizia italiana e risale ufficialmente all’istituzione da parte del CSM di una “Commissione sull’organizzazione degli uffici ” nel 1996.

Come problema culturale, viceversa, si deve a talune iniziative della magistratura associata, manifestatesi sul finire degli anni Ottanta.

Fino a quel momento, infatti, la giurisdizione era stata vista e studiata in prevalenza come esercizio di una “funzione sovrana” più che come “servizio” da rendere ai cittadini.

Dopo il 1996, comunque, una delle spinte più formidabili al mutamento dell’ottica complessiva del problema si deve, certamente, all’approvazione del nuovo art. 111 Cost., che ha imposto al nostro Paese la sfida di realizzare un processo non solo giusto, ma contrassegnato anche da una durata ragionevole

Ma la sfida è apparsa da subito particolarmente ardita, giacché la norma costituzionale si è inserita in una realtà, in cui i processi (civili e penali) avevano già mostrato chiari segni di sofferenza e di insopportabile lentezza.

Al fine di fronteggiare tale insoddisfacente situazione, si è ritenuto che la soluzione fosse da ricercare in due direzioni:

sul piano della modifica delle regole che disciplinano il processo (civile e penale);

sul piano, puramente quantitativo, della richiesta di maggiori risorse umane e materiali.

In esito a tali richieste, va osservato in generale che mentre le regole dei riti processuali sono rimaste di fatto immutate (o si sono ulteriormente deteriorate negli ultimi anni), gli organici hanno visto invece un chiaro incremento, passando dalle 7354 unità del 1989 alle attuali 10109 (cui vanno aggiunti, a partire dal 1993, altri 6825 magistrati onorari).

Tuttavia, nonostante l’aumento di magistrati togati ed onorari, il problema della durata dei processi è rimasto sostanzialmente inalterato, a dimostrazione del fatto che “l’aumento degli organici, in un’organizzazione che nel suo complesso funziona male, non risolve i problemi, ma forse li aggrava”.

Questa constatazione non è mia ma di Chester BARNARD, grande studioso e storico di Teoria dell’Organizzazione, il quale insegna che all’incremento numerico bisogna sempre affiancare la cura della “dimensione strutturale-organizzativa” del lavoro da compiere, attraverso una adeguata “combinazione ed ottimizzazione” di fattori e risorse diversi.

Tale affermazione non mi pare affatto azzardata, relativamente all’Italia, se si ha riguardo agli ultimi dati comparati sulla efficienza dei sistemi giudiziari, pubblicati dalla CEPEJ, nel 2006 sul complesso dei 46 paesi del Consiglio d’Europa.

Da questi dati, infatti, emerge che la situazione italiana (quanto a risorse finanziarie e ad organici) è in linea – e per certi versi migliore – della media degli altri paesi a noi omologabili per tradizioni socio-giuridiche, quali Francia, Germania, Spagna, Portogallo, Grecia ed Austria.        

Se ne deduce, allora, che la situazione italiana è insoddisfacente perché “i tempi del processo” sono una realtà ben complessa, che deve tenere conto, da un lato, dell’esistenza di valori costituzionali incomprimibili (contraddittorio, difesa, giudice naturale, etc.) e che risente, dall’altro, di un rilevante fattore tecnico, che è legato all’Organizzazione.

Per qualsiasi intervento, dunque, bisogna analizzare la “natura differenziata” dei tempi del processo ed intervenire, ad es., per comprimere o eliminare tutti i fattori disfunzionali, a cominciare dai cd. tempi di elaborazione (o di attraversamento).

Anche in tale ottica, pertanto, la Questione Organizzativa è, sempre di più, la pietra angolare di ogni tentativo di recupero di credibilità dell’intero sistema.

 
§ 2. Le fonti di conoscenza e di indirizzo
 

Ciò detto in chiave di analisi generale, resta il fatto che non esiste, ovviamente, un testo unico di disposizioni sull’organizzazione degli uffici giudiziari.

Vi sono, tuttavia, fonti diverse, dalle quali poter trarre spunti, orientamenti ed indicazioni chiare.

Una indicazione fondamentale è – a mio avviso - quella per cui la cd. “resa del servizio” è un problema che riguarda non (solo) il singolo magistrato, ma soprattutto i dirigenti (apicali o semi-direttivi), che devono lavorare per “obbiettivi definiti”, controllabili  ex post nel bene o nel male.

Ciò si può ricavare dalle seguenti fonti:  

A) il d. lgs. 30 luglio 1999, n° 286 (sulla modernizzazione della P.A.), che, pur non essendo diretto espressamente all’apparato giudiziario, per la portata generale delle sue norme indica principi che, attraverso un opportuno adattamento, devono obbligatoriamente essere utilizzati anche nel comparto-giustizia.

Tra questi principi, gli esperti di settore indicano da tempo l’art. 1, comma 1, lett. d), che stabilisce la regola generale per cui ogni Amministrazione (e dunque anche l’amministrazione della giurisdizione) deve:

 

Ø      valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obbiettivi predefiniti(cd. valutazione e controllo strategico).

 

Questo si realizza con la progettazione chiara di una mission (o di un target) da raggiungere alla luce di parametri di efficienza e di efficacia degli strumenti, ma anche di indici di rilevazione in itinere sulla praticabilità o meno del progetto finale. Può darsi, infatti, che una strategia si riveli da subito inadeguata o impossibile, ed allora bisogna modificarla “in corsa” per non sprecare tempo e risorse. 

 

B) su tale scia si inserisce esattamente l’art. 7-bis dell’O.G., che prevede (ogni tre anni) la ripartizione tabellare degli uffici giudicanti in sezioni e la destinazione dei singoli giudici alle varie funzioni.

Accanto alla previsione tabellare generale, l’ordinamento fornisce ai dirigenti altri istituti di flessibilità organizzativa, quali le tabelle infra-distrettuali nonché le applicazioni e le supplenze.

Le tabelle degli uffici giudicanti, dunque, possono e devono divenire formidabili ed efficaci “leve” organizzative.

Esse devono essere il “planning ” del dirigente, alla cui redazione è indispensabile che partecipino – in modo convinto, proficuo e consapevole - tutti i giudici e tutti i presidenti di sezione dell’Ufficio.

Come si legge nella Relazione alla ultima Circolare CSM sulla Formazione delle tabelle 2009/11, si tratta di una delle più importanti attività strumentali rispetto all’esercizio della giurisdizione

ed il procedimento consente l’effettiva precostituzione del giudice naturale, nonché la tendenziale attuazione dei valori di indipendenza interna, di inamovibilità e di imparzialità del giudice”.

Nel nuovo Documento Organizzativo Generale (DOG) viene chiesto espressamente al Dirigente di dare conto delle valutazioni e dei dati raccolti e di corredarlo di una chiara relazione:

di analisi dello stato dei servizi;

di analisi sulla realizzazione (o meno) degli obbiettivi indicati nella Tabella precedente;

di previsione indicativa dei tempi per ottenere una sentenza;

della “qualità” del contenzioso gravante su ogni settore.

Nella Circolare precedente, molto opportunamente, gli veniva domandato, ancora, di indicare un “programma di definizione” dei procedimenti che ciascun ufficio o settore si proponeva di realizzare (nelle reali condizioni esistenti e non già da un’angolazione teorica), anche con specifico riferimento alle controversie pendenti da oltre tre anni ed a quelle nelle quali la Corte e.d.u. chiede ai giudici nazionali una diligenza eccezionale. 

 

C)   borazione ed 3082; GOA: 77; GOT: 1945; VPO: 1721in tale quadro fortemente innovativo per le attese generali e per le responsabilità incombenti sul Presidente del Tribunale, anche il ruolo del presidente di sezione è stato ridisegnato, con un profilo fortemente manageriale, dall’art. 47-quater O.G. (come modificato dal d. lgs. n° 51/98 sul cd. giudice unico).

Questo semi-direttivo è divenuto il braccio esecutivo dell’intero progetto organizzativo e deve costituire – unitamente al Presidente del Tribunale – la “cabina di regia” dell’intero programma.

I suoi doveri non sono più soltanto quelli giurisdizionali tradizionali (presiedere il collegio), ma si estendono – oltre che alla costante collaborazione con il dirigente apicale – ad un ruolo di organizzazione e vigilanza “effettiva” soprattutto nei confronti dei servizi, con un onere “diretto” di rilevare tempestivamente anomalie, inefficienze, ritardi, disfunzioni, disservizi e di adottare provvedimenti (ove necessario, d’intesa con il dirigente del Tribunale) congrui per eliminarli.

Questo accrescimento del ruolo funzionale ha comportato, correlativamente, una sua più “estesa responsabilizzazione” non solo nei confronti del Presidente del Tribunale, ma anche verso tutta la comunità degli utenti (cittadini, magistrati ed avvocati).

La Cultura dell’Organizzazione e la stessa Formazione all’Efficienza hanno costituito, nell’ultimo decennio, un aspetto rilevante delle linee-guida del CSM in materia di aggiornamento professionale dei magistrati tutti e, a maggior ragione, dei dirigenti e dei semi-direttivi.

In una Risoluzione consiliare del 14 maggio 2003 (sulla programmazione degli incontri di studio per il 2004), si legge un’interessante esposizione di ciò che il Consiglio definisce, appunto, “formazione all’efficienza” e “cultura dell’efficienza”: il che può dare un’idea di quello che deve essere, oggi, il back-ground indispensabile per chi si voglia misurare con il “dovere di organizzare”.

Rimando, per brevità, chi fosse interessato alla lettura in dettaglio del documento indicato.

Deriva da quanto sin qui detto, che le linee-guida o i protocolli riconosciuti in materia di organizzazione degli Uffici (o di certe tipologie specialistiche di Uffici) devono costituire il bagaglio indispensabile per qualsiasi magistrato che si candidi a tale compito, trattandosi di conoscenze che non hanno nulla a che vedere con la professionalità specifica giurisdizionale o investigativo-requirente, ma che attengono alla materia dell’organizzazione in quel settore particolarissimo che è l’amministrazione della giurisdizione.

In altri termini, sul modello – ad es. – della colpa medica, colui che non segue protocolli riconosciuti dalla comunità specifica alla quale appartiene, si pone automaticamente in una posizione che può dar luogo a rimarchi, nei suoi confronti, in caso di disfunzioni o cattiva resa del servizio.

    

D) anche dal codice etico dei magistrati (approvato il 7.5.1994 dal CDC dell’Anm in applicazione dell’art. 58-bis D. lgs. n° 29/93), che prevede che il magistrato debba perseguire obbiettivi di efficienza del servizio giudiziario (art. 4), si possono trarre utili indicazioni nella direzione sopra spiegata.

Ma mi pare molto importante segnalare l’art. 14 di tale codice, che delinea “i doveri del dirigente nel curare l’organizzazione e l’utilizzo delle risorse personali e materiali disponibili, in modo da ottenere il migliore risultato possibile in vista del servizio pubblico che l’ufficio deve garantire”. 

Come ben sappiamo, non si tratta di norme che disegnano obblighi sanzionabili, ma sono tuttavia norme fondamentali, giacché disegnano una “tavola di valori” e soprattutto un “modello” di dirigente, verso cui dovrebbe essere orientata la condotta di ciascun magistrato che voglia porsi a capo di un ufficio o di un settore .

 

E) una ulteriore fonte di conoscenza e di indirizzo può essere – a mio avviso – la stessa giurisprudenza disciplinare, al fine di ricavare da essa possibili, utili orientamenti.

La ricerca non è facile e l’esito può apparire, talvolta, poco significativo.

Tuttavia, tale esito mi è apparso invece particolarmente prezioso, almeno in un caso, giacché la sanzione ha riguardato la condotta di un giudice e la motivazione adottata mi è sembrata applicabile, in linea ipotetica (fatte, ovviamente, le dovute distinzioni), anche ai doveri di un dirigente.

Si tratta della sentenza della Sezione disciplinare n° 100 del 10 ottobre 2003, in cui è stato sanzionato un giudice, per una situazione di reiterati ritardi nel deposito di provvedimenti.

Il punto che più mi ha colpito, è stato il seguente passaggio:

Ø      la pluralità degli incarichi, l’alto numero di udienze tenute non è sufficiente ad escludere la responsabilità di “X Y”, sul quale incombeva in ogni caso una evidente esigenza di auto-organizzazione, che doveva sconsigliargli di prendere in decisione provvedimenti che non era poi in grado di motivare e depositare in termini accettabili”.   

Orbene, se viene rilevata dalla Sezione disciplinare una doverosa esigenza di auto-organizzazione in capo al singolo magistrato, deve ben sussistere – per i tanti motivi sopra esposti – un preciso “dovere di organizzazione” in capo a dirigenti e semi-direttivi, il cui mancato o insoddisfacente adempimento potrebbe comportare possibili sanzioni disciplinari.

 
 

§ 3. Le possibili ipotesi di rilievo disciplinare per “deficit organizzativo”

 

Ecco perché, allora, ho approfondito lo studio del nuovo codice di disciplina, in ordine al quale desidero proporvi alcune ipotesi di interpretazione organizzativamente orientata delle recenti norme, per iniziare insieme un percorso di riflessione, che possa vedere eventualmente sanzionabile l’inefficienza organizzativa del dirigente (apicale o semi-direttivo), al di là dell’ovvia e fisiologica adozione di provvedimenti negativi in sede di cd. valutazioni periodiche di professionalità.

Intendo dire che ci deve essere uno spazio affinché un “deficit organizzativoconclamato (che denoti mancata conoscenza da parte del dirigente di linee-guida diffuse, di best-practices nell’organizzare un ufficio, etc.) oppure un’inaccettabile negligenza o superficialità nell’affrontare situazioni prevedibili e già conosciute, possa dar luogo alla apertura di un procedimento disciplinare da parte dei titolari dell’azione disciplinare (Procuratore generale della Cassazione e Ministro).

 

Le fattispecie alle quali fare, in ipotesi, riferimento (ex art. 2 d. lgs. n° 109/2006) potrebbero essere le seguenti:

 
  • n) la reiterata o grave inosservanza delle norme regolamentari o delle disposizioni sul servizio giudiziario;
  • o) l’indebito affidamento ad altri di attività rientranti nei propri compiti;
  • p) l’inosservanza dell’obbligo di risiedere nel comune in cui ha sede l’ufficio in assenza dell’autorizzazione prevista dalla normativa vigente se ne è derivato concreto pregiudizio all’adempimento dei doveri di diligenza e laboriosità;
  • q) il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni;
  • r) il sottrarsi in modo abituale e ingiustificato all’attività di servizio;
  • ee) l’omissione, da parte del dirigente l’ufficio o da parte del magistrato cui compete il potere di sorveglianza, della comunicazione al Csm della sussistenza di una delle situazioni di incompatibilità previste dagli artt. 18 e 19 O.G., ovvero delle situazioni che possono dar luogo all’adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 2 e 3 del R.D. legs. 31 maggio 1946 n. 511.
 

Come si vede, si può intravedere una sorta di “costellazione” di potenziali responsabilità disciplinari del dirigente all’interno di queste ampie previsioni, utilizzando come chiavi di lettura, ai fini dell’interpretazione di contenuti non sufficientemente dettagliati, le recenti circolari del CSM sulla valutazione dei magistrati ai fini del conferimento di uffici direttivi o semi-direttivi (approvate, rispettivamente, in data 10 e 28 aprile 2008).

In particolare, con riguardo alle fattispecie di cui alle lett. n) e q), potrebbe certamente venire in rilievo la mancata osservanza:

A)    delle fonti di conoscenza connesse alle indicazioni contenute nelle circolari consiliari sulle tabelle;

B)    delle linee-guida o della buone prassi indicate nei numerosi corsi di aggiornamento, centrali o decentrati, organizzati dal CSM (in ispecie quelli dedicati all’organizzazione);

C)    della predisposizione tempestiva della proposta tabellare (è recente, ad es., la notizia giornalistica relativa ad un importantissimo ufficio giudiziario, in cui le tabelle mancano da oltre sei anni).

 

In ordine alla fattispecie di cui alle lett. p) e r), la reiterata assenza dall’ufficio, con conseguente mancato esercizio del costante dovere di sorveglianza che incombe sui dirigenti, dà luogo a problemi più frequenti di quanto non si immagini ed ha riguardato, in passato, anche capi di Corte (allora sanzionati con il ricorso para-disciplinare di cui al noto art. 2 L. G.).

E’ facile immaginare, in tali situazioni, che il dovere di intervenire tempestivamente per rilevare disfunzioni oppure per organizzare meglio i servizi sia eluso o, quanto meno, gravemente ritardato.

I casi potenzialmente rientranti nelle lettere sopra indicate, potrebbero dar luogo, tra l’altro, anche alla fattispecie di cui alla lett. o) [“indebito affidamento ad altri di attività rientranti nei propri compiti”], giacché è molto probabile che in tali casi le incombenze sono state affidate (anche solo in via di fatto) a colleghi dell’ufficio, che non dovrebbero interessarsi di questi affari o ai quali, comunque, vengono in concreto attribuiti sovraccarichi di lavoro, con sottrazione di energie lavorative meglio spendibili in attività giurisdizionali o giudiziarie.

 

Si tratta, come ben si vede, di ipotesi interpretative “di confine, tutte da valutare e da approfondire; che, tuttavia, dobbiamo avere il coraggio di affrontare autonomamente e per primi, a dimostrazione del fatto che la migliore magistratura (che è molto estesa) non teme controlli di sorta come doveroso “contrappeso di sistema” alla propria autonomia ed indipendenza.

 
 


Più esattamente - GdP: 3082; GOA: 77; GOT: 1945; VPO: 1721 (dati tratti dal sito del CSM).

v., Teoria dell’azione organizzativa, Harvard, 1958.

purtroppo, come noto, è stato soppresso con la recente riforma ordinamentale (D. lgs. n° 106/2006) l’art. 7-ter n° 3, che aveva esteso negli anni Novanta la cultura tabellare anche agli uffici del PM, attraverso l’obbligo per i procuratori-capo di indicare i cd. “criteri organizzativi”.

E’ stata una gravissima perdita, sulla quale spero si possa nuovamente indurre ad una pacata riflessione il legislatore, affinché venga recuperato il principio formale.

Il CSM, invero, sotto il profilo della sostanza, sta tentando di mantenere un controllo sull’organizzazione delle procure, attraverso le valutazioni di professionalità dei dirigenti. Ma si tratta, come è evidente, di una mera azione “difensiva”.

Reperibile sul sito web del CSM.

 

Share