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Seminario di Studi italo-francese Giustizia negoziata e problemi degli uffici giudiziari

Le "carriere" dei magistrati evoluzione storica e recenti sviluppi legislativi
Livorno 29 novembre 2003
di Mario FRESA

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Sono oggi chiamato ad intervenire, in rappresentanza dell'ANM, sul tema delle carriere dei magistrati, che è un tema scottante, sul quale solo da qualche anno l'associazione magistrati ha sgombrato il campo da ogni forma di corporativismo, che pure era esistita, fortemente, in passato.
Quindici anni fa, quando ho cominciato ad occuparmi, da magistrato, dei problemi connessi alle valutazioni di professionalità, esisteva ancora per molti colleghi il tabù della insindacabilità degli atti giudiziari da parte dell'organo di governo autonomo della magistratura. Veniva ad esempio negata la possibilità, per i Consigli Giudiziari, di acquisire a campione le sentenze e gli altri provvedimenti giudiziari al fine del parere richiesto dalle circolari del Consiglio Superiore della Magistratura in tema di progressione nelle qualifiche. E ciò, nonostante la circolare C.S.M. del 1985 (circ. Tamburino) prevedesse tale possibilità in singole ipotesi e nonostante lo stesso C.S.M., in una risposta ad un quesito, risalente al 1987, avesse ritenuto che tale possibilità rientrasse in un generale potere istruttorio da parte degli stessi consigli giudiziari.

Su questo tema bisogna però fare molta attenzione ed evitare ogni forma di demagogia e disinformazione, dal momento che è molto facile, ma altrettanto inesatto dire che l'attuale sfascio della giustizia dipende dall'abolizione dei concorsi per la progressione nelle qualifiche avvenuta con le leggi Breganze e Breganzone a partire dagli anni '60.
Qualche giorno fa è comparso su alcuni quotidiani un articolo di Bruno Vespa, dal titolo: "Fanno carriera anche se sbagliano, perché i giudici non pagano mai?".
Premesso un accostamento ardito tra i giudici della Corte di Assise di appello nel processo Andreotti ed il Presidente della Provincia di Messina condannato per peculato per l'uso improprio dell'auto di servizio, il giornalista giunge alla conclusione che in questo sistema di autogoverno i magistrati di Perugia potranno impunemente fare carriera in barba al loro provvedimento "abnorme".
Questa, a mio parere, è disinformazione, perché non vi è equazione tra sentenza cassata (che non è sempre un provvedimento abnorme) e responsabilità professionale del magistrato. Né è vero che i magistrati che sbagliano (ma l'errore va verificato nel concreto, ed all'esito di apposite procedure) progrediscono ugualmente ed automaticamente nelle qualifiche solo perché non vi sono più i concorsi.

Ed allora cerchiamo di riportare il dibattito sulla valutazione della professionalità e sulla c.d. progressione in carriera nell'ambito di corretti binari.

Il tema in oggetto assume una connotazione centrale nell'ambito della Riforma dell'Ordinamento giudiziario, già approvata in Commissione Giustizia del Senato. L'iniziativa governativa del 14 marzo 2002 (disegno di legge n. 1296/S), ora approdata nelle Aule Parlamentari, è stata stravolta da numerosi emendamenti, soppressivi e modificativi dell'originario disegno di legge. Essa era partita da una scontata osservazione - contenuta nella relazione di accompagnamento - e, cioè, che "il servizio giustizia", così come attualmente disciplinato, si è dimostrato inadeguato a soddisfare le esigenze dei cittadini. E, tra le inefficienze del sistema giudiziario, la scarsa professionalità del magistrato ha sempre avuto, indubbiamente, un peso notevole per l'opinione pubblica, che, spesso, per singoli episodi di caduta di professionalità, ha fatto impropriamente riferimento al termine "malagiustizia", con ciò evidenziando una sensazione di generale malcontento sul funzionamento del sistema.

Ma, a scanso di equivoci, è bene ribadire che nessuna persona ragionevole, magistrato, politico o semplice cittadino, può sostenere che l'attuale assetto della progressione in carriera della magistratura sia soddisfacente e che non siano urgenti profonde riforme migliorative della professionalità.

Ne è prova, anzitutto, il costante sforzo del Consiglio superiore della magistratura per razionalizzare il sistema venutosi a delineare a seguito delle forti innovazioni legislative degli anni 60-70 (le leggi Breganze, Breganzone e le altre leggi che hanno innovato al vecchio sistema dei concorsi). Tali riforme si erano rese necessarie proprio per adeguare, attraverso una progressione "a ruoli aperti", il sistema delle valutazioni e della "carriera" al dettato costituzionale, secondo il quale, tra l'altro, "i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni". Ebbene, il C.S.M. è intervenuto più volte a disciplinare la materia in forza della sua potestà di normazione secondaria, principalmente, nel 1985 (circolare 22 maggio, n. 1275 in tema di pareri dei consigli giudiziari), nel 1999 (circolare 24 settembre, n. 17003 in tema di valutazione e procedimento) e nel 2003 (circolare 30 luglio, n. 16103, contenente sensibili modificazioni della precedente circolare del 1985 tese, tra l'altro, ad estendere le ipotesi di rilevamento a campione dei provvedimenti da parte dei Consigli Giudiziari).
Tra l'altro, il problema della professionalità non va circoscritto alla mera progressione nelle qualifiche, ma va esteso alla valutazione del magistrato (anche comparativa) in vista di ogni cambio di funzioni, e non solo tra giudicante e requirente e viceversa, ma anche in occasione di qualunque trasferimento che implichi il passaggio da un "mestiere" all'altro.
Il tempo è poco e faccio soltanto due esempi di come il C.S.M. ha recentemente affrontato queste tematiche:
1) In relazione al passaggio di funzioni requirenti-giudicanti, ha adottato poche settimane fa una delibera, che ha trovato piena condivisione negli organi ufficiali dell'ANM, avente ad oggetto la individuazione di incompatibilità nei trasferimenti da PM a giudice penale, o viceversa, nell'ambito dello stesso circondario ed il rafforzamento del filtro rappresentato dall'art. 190 O.G. e dal necessario parere di idoneità da parte del Consiglio giudiziario.
2) Sempre di recente, alcuni componenti togati del C.S.M. hanno chiesto l'apertura di una pratica che abbia ad oggetto prospettive di razionalizzazione e di miglioramento delle valutazioni attitudinali in tema di accesso alla Corte di Cassazione, con costituzione di una specifica ed autonoma commissione referente.

Quanto al ruolo ed alla posizione dell'ANM sulle "carriere" - contrariamente a quanto recentemente affermato dal Ministro Castelli - ferve da almeno quindici anni un ampio e profondo dibattito relativo al possibile miglioramento del sistema delle valutazioni (da agganciarsi a criteri obiettivi e predeterminati, con riduzione dell'attuale, ampia discrezionalità del C.S.M.) e della progressione nelle qualifiche (da sganciare rispetto a momenti valutativi più numerosi e ravvicinati nel tempo). Tale dibattito è giunto ad un punto di approdo unitario con la recente pubblicazione dal titolo "I magistrati e la sfida della professionalità" (Ed. IPSOA, anno 2003), consegnato dalla attuale Giunta esecutiva centrale nelle mani del Capo dello Stato e dei Presidenti del Senato e della Camera e poi capillarmente distribuito, non solo all'interno della magistratura, ma anche tra numerosi rappresentanti istituzionali.

In questa pubblicazione sono contenute le proposte ufficiali dell'ANM in tema di professionalità e carriere.
Esse possono sintetizzarsi in dieci punti. Si ritiene infatti necessario:
1) individuare criteri di valutazione idonei a fornire un quadro reale delle attitudini, delle capacità e dell'impegno del magistrato (con indicatori affidabili sulla qualità e quantità del lavoro giudiziario); la professionalità infatti si misura, anzitutto, "sul campo";
2) rendere più approfondita e rigorosa la valutazione della idoneità nel passaggio da una funzione ad un'altra (e non solo tra giudicante e requirente e viceversa);
3) organizzare, sotto la responsabilità del CSM, un sistema costante di aggiornamento professionale e corsi obbligatori in occasione della riconversione ad altra funzione; i magistrati svolgono diversi "mestieri" sempre più specializzati e raramente può esservi un magistrato veramente adatto e preparato in tutti i campi della possibile attività professionale;
4) contemperare la esigenza della specializzazione con la molteplicità delle esperienze (non solo tra giudice e pm, ma anche all'interno delle diverse funzioni del giudice); realizzare quindi un equo contemperamento tra il principio della specializzazione ed il principio della rotazione negli incarichi;
5) introdurre momenti di verifica della professionalità ravvicinati (ogni 4/5 anni) ed estesi lungo tutto l'arco dell'attività, per stimolare i magistrati a mantenere uno standard elevato di professionalità e nel contempo alimentare un curriculum più reale ed aderente all'effettivo profilo professionale, acquisendo dati ed informazioni che consentiranno un più adeguato giudizio in occasione di specifiche valutazioni;
6) migliorare ed ampliare le fonti e modalità di conoscenza sulla professionalità dei magistrati; a tal fine può essere utile, senza modificare la composizione dei Consigli Giudiziari, prevedere tra gli atti che gli organi di autogoverno devono valutare, un contributo conoscitivo (su fatti specifici ed obbiettivi) proveniente da organi istituzionali dell'avvocatura, quali i Consigli degli Ordini degli Avvocati, apprestando una disciplina di contraddittorio e garanzia per il magistrato interessato;
7) prevedere una valutazione delle capacità organizzative e della attitudine agli incarichi direttivi, come elemento costante della valutazione periodica, da riprendere ed approfondire in occasione della valutazione specifica richiesta per il conferimento di un incarico direttivo, nella prospettiva ormai acquisita della temporaneità delle funzioni direttive;
8) abolire l'attuale sistema delle qualifiche, che non ha più corrispondenza nella realtà, ma mantenere un sistema che sganci la progressione economica da quella delle funzioni; solo in questo modo si può stimolare la permanenza di magistrati esperti e specializzati nelle funzioni di primo grado; i cittadini hanno diritto ad un magistrato che fin dall'inizio del procedimento, sia in grado di affrontare la domanda di giustizia, qualunque sia il settore coinvolto, civile o penale, cautelare o di merito, senza dover attendere un giudice di secondo grado o magari di legittimità eventualmente migliore. Per questa ragione, nell'interesse del servizio giustizia deve essere respinto ogni sistema che incentivi in modo generale ed indifferenziato una corsa verso le funzioni di appello e di legittimità;
9) prevedere rimedi ed interventi appropriati in caso di riscontrata inadeguatezza professionale del magistrato, con ripercussioni anche sulla progressione economica in caso di valutazioni negative;
10) mantenere il sistema delle valutazioni all'interno del circuito posto dalla Costituzione a salvaguardia della indipendenza della magistratura: CSM e Consigli Giudiziari, senza distorsioni e procedure che portino sostanzialmente e surrettiziamente tali valutazioni all'esterno di questi organismi. L'indipendenza esterna ed interna dei magistrati, la salvaguardia della organizzazione della funzione giudiziaria come "potere diffuso" e non gerarchizzato è garanzia essenziale per la tutela dei diritti dei cittadini e per la stessa efficienza del servizio giustizia.

Il legislatore, dinanzi a queste proposte, che cosa ha fatto? Ha varato un complicatissimo progetto di Riforma (già denominato sistema della c.d. concorsualità permanente), che passa attraverso una serie innumerevole di concorsi per il passaggio di gradi o funzioni, la quale dovrebbe portare a valutazioni che, ogni anno, interesserebbero circa il 10% dell'organico dei magistrati. E ciò ha fatto senza neanche sentire gli addetti ai lavori e senza neanche leggere le proposte dell'ANM, come è chiaramente emerso all'esito dei colloqui che questa Giunta ha avuto nei mesi di ottobre e novembre con le segreterie ed i rappresentanti di tutti i partiti politici.
Ma prima di proseguire il discorso sulla attuale Riforma ordinamentale, faccio una premessa.
Già nella scorsa legislatura, furono dedicati molti mesi di lavoro al disegno di legge del Ministro Flick sulle cosiddette "pagelle dei giudici" (n. 1799 del 27 novembre 1996). Tale disegno - partendo proprio dalla considerazione della inadeguatezza del sistema vigente - si proponeva di sottoporre tutti i magistrati a puntuali e periodiche (quadriennali) valutazioni di professionalità (alcune delle quali delegate ai consigli giudiziari). Queste valutazioni, salvaguardando il sistema c.d. del "ruolo aperto", erano comunque sganciate dai momenti di progressione nelle qualifiche superiori e di progressione economica e collegate a conseguenze anche gravissime, quali la dispensa dal servizio in caso di doppia valutazione negativa (l'articolato, peraltro, nella presente legislatura, costituisce ancora l'ossatura del disegno di legge n. 1426 del 2002, d'iniziativa dei senatori Calvi, Ayala, Fassone e Maritati).

Queste iniziative legislative, così come quelle consiliari ed associative, hanno in comune tra loro - con ciò differenziandosi dall'iniziativa dell'attuale maggioranza governativa - la visione di un "modello" di magistrato in sintonia con i principi costituzionali e con lo stato d'animo di ciascun cittadino che pensi di affrontare un giudice e lo desideri (come ha scritto Fassone nella sua relazione introduttiva al citato disegno di legge) "… laborioso, ma non attento soltanto a fare 'statistica'. Tecnicamente preparato, ma non fanatico del 'combinato disposto'. Capace di ascoltare, più che di esprimere subito le sue convinzioni. Portatore di opinioni, anche ferme, ma disposto a cambiarle dopo avere ascoltato. Osservante del codice deontologico non meno dei quattro codici. Prudente nel discostarsi da ciò che è consolidato, ma coraggioso nel sottoporre a verifica ciò che è pacifico. Consapevole che ogni fascicolo non è una 'pratica, ma un destino umano. Paziente nell'approfondire, indipendente nel giudicare, rispettoso nel trattare".

E' forse questo un modello di giudice poco realistico in concreto, ma è il modello voluto e realizzato in astratto dal costituente. Il magistrato infatti non è un alto funzionario dello Stato, ma, quando esercita la giurisdizione, in nome del popolo italiano ed essendo soggetto soltanto alla legge (art. 101 Cost.), è egli stesso un potere dello Stato (il c.d. potere diffuso della giurisdizione) che, lungi dal poter essere considerato come semplice "bouche de la loi", nella sua quotidiana attività di interpretazione ed applicazione della legge stessa, "filtra" il comune sentire della società civile proprio attraverso i parametri della Costituzione. Per consentire questo, la Costituzione ha individuato nella magistratura un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere (art. 104), con un proprio governo autonomo (artt. 104 e 105); per consentire questo, ha sancito la inamovibilità dei singoli magistrati, che si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni (art. 107); per consentire questo, ha affidato al Ministro della Giustizia soltanto l'organizzazione e il funzionamento dei servizi (art. 110). E questo sistema costituzionale è stato infatti studiato e concepito nell'interesse non dei singoli magistrati, né della magistratura intesa come corporazione, ma nell'esclusivo interesse di quel popolo sovrano in nome del quale i giudici rendono giustizia, attraverso l'esercizio imparziale e sollecito della giurisdizione (il giusto processo di cui all'art. 111).

La maggioranza governativa non sembra aver tenuto presente questo modello di giudice nel delineare la Riforma in oggetto e, in particolare, la modifica dell'attuale sistema di valutazione e progressione dei magistrati. Invero, nell'ottica di "rendere universale il principio di meritocrazia" (parole del Ministro Castelli) e con il dichiarato proposito di un ritorno al passato ("ai favolosi anni '50", come si leggeva nella locandina di un convegno del Movimento per la Giustizia tenutosi a Roma nello scorso mese di giugno) si è studiato un farraginoso sistema che - attraverso il passaggio da un "ruolo aperto" ad un "ruolo chiuso" ed il superamento del principio della "reversibilità delle funzioni" - prevede, per accedere a funzioni diverse o superiori, una serie infinita di concorsi interni, sottratti in gran parte alla competenza del C.S.M. ed affidati alla gestione di commissioni con marcata incidenza percentuale di esterni all'ordine giudiziario, eventualmente dediti anche alla professione forense.

Di qui, un sistema fortemente gerarchico e con un'organizzazione di tipo piramidale, dove i meriti non si conquistano sul campo, ma in base a selezioni esterne destinate a privilegiare, nella migliore delle ipotesi, la "bravura in sé" del magistrato, a prescindere dalle attitudini e capacità, spirito organizzativo ed equilibrio, diligenza, laboriosità ed impegno dimostrati nello svolgimento di specifiche funzioni ed a scapito della sua effettiva capacità di rendere ai cittadini un "servizio giustizia" efficiente ed efficace.

Di qui l'impressione che, anche per l'aspetto delle valutazioni di professionalità e delle progressioni "in carriera", si stia varando una Riforma che, per come strutturata ed articolata, rischia di portare ad un "modello" di magistrato non conforme al dettato costituzionale e ad una giurisdizione che in futuro potrebbe essere non sempre resa in nome del popolo italiano, ma in nome dei potenti di turno.
Una riforma che configura un magistrato che potrebbe non svolgere più le sue funzioni al servizio dei cittadini, assicurandone l'eguaglianza. Un magistrato carrierista, ambizioso e burocrate, imbavagliato e pavido nell'interpretazione delle norme ed al contempo distaccato dalla società civile, preoccupato dello studio teorico e di scrivere poche, belle e tradizionali sentenze da pubblicare sulle più autorevoli riviste giuridiche, precostituendosi così i "titoli" da spendere in sede concorsuale, piuttosto che di rendere giustizia a tutti indistintamente, in modo sollecito ed efficiente.
Con conseguente "corsa" alla copertura dei posti vacanti in secondo grado come in sede di legittimità, che svuoterà non solo quantitativamente, ma anche qualitativamente gli uffici di primo grado, più esposti alla salvaguardia immediata delle libertà dei cittadini, dei beni dei singoli e della società nel suo complesso e più rispondenti all'esigenza di contrasto efficace della criminalità organizzata e del terrorismo.
Se, per altro verso, si aggiunge il fatto che le nuove norme che si stanno varando interferiscono anche sul contenuto di atti giurisdizionali, attraverso il divieto della c.d. "interpretazione creativa", potrebbe venirsi a configurare, in definitiva, una giustizia sempre più povera di contenuti, ma al servizio dei più ricchi.
Ed in questo contesto non rappresenterebbe più un autorevole organo di garanzia definitiva dei diritti nemmeno la Corte di Cassazione, che diventerebbe approdo di magistrati conformisti, studiosi sì, ma avulsi dalla realtà quotidiana, accademici "asceti" del diritto e sempre più lontani dal teatro vivente di cui sono indefettibili protagonisti proprio quei cittadini in nome dei quali deve pronunziarsi qualsiasi sentenza.

Non è questo che vuole l'ANM e - ne sono sicuro - non è questo che vuole alcun cittadino al quale vengano chiaramente spiegati gli effetti perversi della Riforma in atto.
Del resto, il sistema basato sul "ruolo chiuso" e sui concorsi "per titoli ed esami" è già storicamente fallito, come si evince dai lavori parlamentari in sede di approvazione della legge Breganze (n. 570 del 1966, sulla nomina a magistrato d'appello) e, in particolare, dal verbale della seduta del 20 novembre 1965, ove si evidenzia come il concorso per esami costituisca un sistema di selezione: a) ingiusto, in quanto favorisce nei fatti coloro che sono meno impegnati ed oberati nel lavoro giudiziario; b) inadeguato, perché permette di accertare la cultura tecnica del magistrato, ma non anche tutte le altre doti attitudinali, di laboriosità, di equilibrio, di imparzialità, di relazione, che pure sono essenziali nella professione; c) controproducente, atteso che turba la serenità ed il prestigio del magistrato, distogliendolo dal lavoro giudiziario e creando disservizi negli uffici.
In sintesi, è proprio la finalità dichiarata del recupero di efficienza del "sistema giustizia" che non risulterebbe in concreto realizzata da questa restauratrice e contraddittoria Riforma che, come altre recenti, assume - per tempi e modalità di attuazione - un sapore punitivo per i magistrati, additati come i maggiori responsabili dello sfascio della Giustizia nel Paese.
Per di più, anche sul piano degli aumenti stipendiali, crea una evidente discrasia con il principio costituzionale della pari dignità delle funzioni, se è vero - come è vero - che un magistrato che svolga funzioni di appello guadagnerà di più di un giudice o di un pubblico ministero di primo grado e che un magistrato che svolga funzioni di legittimità guadagnerà di più di un magistrato che svolga funzioni di merito.

E' invece l'ANM, per prima, a chiedere con forza un nuovo e più adeguato sistema di valutazione della professionalità, che guardi non al passato ma al futuro e costruisca un nuovo "modello" di magistrato, sempre conforme al dettato costituzionale, calato nella società del terzo millennio e sempre più cosciente che i suoi compiti istituzionali non si riducono allo studio meticoloso dei fascicoli processuali, che pure rappresenta il primo e fondamentale dovere di ogni giudice e di ogni pubblico ministero, ma implicano anche una particolare attenzione al suo status, nell'ambito dell'ordinamento giudiziario, ed ai connessi profili organizzativi e gestionali del proprio ufficio, del proprio lavoro e del "servizio giustizia" in genere, nonché alle esigenze di adeguata "Formazione professionale" e di diffusione del comune sapere. Un magistrato che abbia in ultima analisi come obiettivo, nell'interesse dei cittadini, una unitaria cultura della giurisdizione, pur nella diversità delle funzioni esercitate e dei "mestieri" possibili. Ed a tal fine la "Formazione", ovviamente, non deve intendersi come "imposizione dall'alto del sapere giuridico", ma come momento informativo del percorso professionale dei magistrati, come momento di confronto, stimolo e discussione, di scambio di idee capace di arricchire insieme discenti e docenti.
Questo "arricchimento", d'altra parte, non deve essere indirizzato a forme "egoistiche" di carrierismo giudiziario, ma a migliorare il "servizio giustizia", garantendo ai cittadini una elevata qualità della risposta giudiziaria, unitamente a celerità di tempi processuali.
In altre parole, dovere di ogni magistrato professionale non è quello di precostituirsi "titoli" per i suoi avanzamenti di grado, né quello di smaltire in maniera asettica e burocratica una serie di incarti processuali, ma quello di garantire una risposta efficiente ed al tempo stesso efficace alla pressante domanda di giustizia che da tempo vi è nel Paese.
Qualsiasi sistema di valutazione della professionalità del magistrato dovrebbe essere quindi parametrato a questo fondamentale dovere, che tutti noi abbiamo assunto quando - giovani e speranzosi - abbiamo prestato il giuramento di fedeltà allo Stato ed alla Costituzione nell'esercizio della giurisdizione.
Ed uniti da quel giuramento, dobbiamo seguire l'invito formulato lo scorso 22 novembre dall'ex Capo dello Stato Oscar Luigi Scalfaro dinanzi ad un migliaio di cittadini plaudenti e commossi. Abbiamo quindi non solo il diritto, ma il dovere di dire dei "no" a Riforme poco rispettose del modello costituzionale e, per dirla con il saggio scrittore e uomo di cultura Andrea Camilleri, dopo la "demolizione del cantiere Informazione", dobbiamo impedire la "demolizione del cantiere Giustizia".

Mario Fresa
Massimario della Corte di Cassazione