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Efficienza della giurisdizione e percorsi professionali del magistrato. di Ciro RIVIEZZO (pubb. su "La Magistratura") Nuova pagina 1


La decisione dell'A.N.M. di tenere un convegno nazionale sul tema della specializzazione e della rotazione nelle funzioni giudiziarie non fa altro che registrare l'esistenza di un dibattito intenso all'interno ed all'esterno della magistratura. Per non andare col ricordo a proposte legislative, pure avanzate in passato, di rotazioni forzate e selvagge dopo pochi anni di permanenza nella stessa funzione, e per restare agli ultimi episodi, basti ricordare le polemiche nel C.S.M. sulla questione delle nomine nelle Direzioni Distrettuali Antimafia o la previsione legislativa di cui all'art. 57 della l. 16 dicembre 1999, n. 479 (cd. legge Carotti), che ha introdotto il limite massimo di sei anni di permanenza nell'ufficio di giudice per le indagini preliminari (previsione, tra l'altro, che dovrebbe essere soppressa in occasione dell'approvazione delle norme di attuazione dei principi del "giusto processo").
Sono note le tesi che si confrontano: in particolare, si discute sull'opportunità di prevedere, soprattutto in sede tabellare, un limite massimo di permanenza di un magistrato nelle medesime funzioni e nella stessa sede per oltre un certo periodo di tempo (in genere, un decennio) e, soprattutto, della derogabilità o meno di questa previsione in relazione a specifici motivi. E sono note anche le argomentazioni che, molto spesso stancamente, si ripropongono a sostegno dell'una o dell'altra posizione: in estrema sintesi, il pericolo di cristallizzazione o di incrostazioni di potere a favore della tesi della rotazione; l'esigenza di una adeguata esperienza e formazione a favore di una più accentuata specializzazione.
In realtà, nessuna delle due posizioni tradizionali pare esaurire la realtà, poiché ognuna di esse contiene in sé profili di indubbia validità e porta argomenti in larga misura condivisibili. Ma per lo stesso motivo, entrambe sono insoddisfacenti.
Esse affrontano il problema in un'ottica che appare errata: infatti, finora si è discusso dell'argomento ponendo al centro dell'attenzione la posizione professionale del singolo magistrato e preoccupandosi esclusivamente della sua formazione e dei vantaggi e dei rischi che comporta per il suo equilibrio, in primo luogo, e per la trasparenza della sua funzione, una lunga permanenza nella medesima posizione professionale. L'inadeguatezza di questa prospettiva a rispondere alle esigenze che la realtà pone di volta in volta, ha prodotto una normativa, primaria e secondaria, in qualche misura schizofrenica e priva di senso complessivo. Infatti, in alcuni settori, come il diritto del lavoro, la sorveglianza, il minorile, si sono create carriere sostanzialmente separate, prevedendo incentivi e vincoli connessi al fatto di aver espletato funzioni analoghe; per altri, si è favorita la specializzazione in determinate funzioni molto specifiche, salvo a prevedere rotazioni obbligatorie, per legge o in virtù delle circolari sulle tabelle, trascorso un determinato limite, derogabile o meno a seconda dei casi.
E', invece, il caso di inquadrare il problema in un'ottica diversa, che ponga al suo centro l'esigenza di offrire agli utenti la migliore resa possibile di giustizia, dal punto di vista quantitativo e qualitativo. Il sistema di autogoverno deve assumere consapevolezza che i suoi compiti principali sono certamente la difesa dell'autonomia e dell'indipendenza della giurisdizione nel suo complesso e di ogni singolo magistrato, ma anche quello di gestire il personale in modo tale che il sistema nel suo insieme rispetti il diritto dell'utente ad un servizio di elevata qualità professionale e reso in tempi ragionevoli. Concetto che sembra banale, ma che non lo è alla luce dell'esperienza che ci insegna come in concreto si sia sempre privilegiata l'esigenza di garanzia e tutela della posizione del singolo (a volte con nobili motivazioni, più spesso per interessi corporativi), che è certamente importante, ma che non può essere esaustiva. Questa differente prospettiva istituzionale ci consente di distinguere due profili che in qualche misura sono collegati tra loro, e che certamente devono essere coordinati, ma che vanno tenuti separati: quello organizzativo e quello dei percorsi professionali del singolo magistrato.
Sotto il primo aspetto, si deve partire dalla constatazione che la realtà propone all'apparato giudiziario sfide di sempre maggiori difficoltà. La produzione normativa si fa sempre più complessa, sia per il moltiplicarsi delle fonti (regionali, nazionali, comunitarie, internazionali), che per la sempre maggiore specializzazione dei saperi dettata dalle innovazioni tecnologiche, che impongono formule legislative complicate e scelte non sempre adeguate all'evolversi delle situazioni. La globalizzazione dei mercati elimina le frontiere, fisiche e tecniche, e gli operatori cercano di agire in quelle situazioni nelle quali è assicurata la prevedibilità e la tempestività delle decisioni che salvaguardino il corretto svolgersi dei rapporti economici. L'inadeguatezza del sistema giudiziario nel nostro Paese sta provocando (o almeno legittimando) la proliferazione di autorità di tipo politico-amministrativo, che sottraggono alla giurisdizione indipendente i settori più importanti sotto il profilo economico e sociale, mentre per la decisione delle controversie economicamente rilevanti ci si rivolge preferibilmente ad arbitrati privati. Per non parlare delle conseguenze che l'inefficienza della giustizia penale sta causando, con il ricorso a forme di difesa privata e di giustizia sommaria, o alla pace sociale assicurata dalle organizzazioni criminali in cambio dell'impunità per i loro traffici illeciti.
A questi problemi non si può rispondere che organizzando un apparato che sia in grado di fornire risposte in tempi ragionevoli e professionalmente qualificate. E questo è compito, per la parte che ci riguarda direttamente, del sistema di autogoverno, che deve trovare formule organizzative idonee a questo scopo.
In questa sede tralascio appositamente le questioni legate all'approvazione della cd. riforma Mirone, che prevede la creazione di sezioni specializzate a livello distrettuale in materia commerciale e fallimentare. Accenno solo al fatto che ben potrebbe trovarsi una soluzione adeguata in una previsione sul modello dei tribunali di sorveglianza, con una sezione a livello distrettuale e uno o più magistrati nelle varie sedi decentrate, che siano in qualche modo collegati tra loro in modo da assicurare tendenziale uniformità di indirizzi e diffusione della risposta sul territorio. Ma la discussione sorta in sede di esame di quella proposta ci deve far riflettere sull'opportunità di una ricostruzione complessiva del sistema dei trasferimenti, interni (tabellari) e tra uffici, in modo tale da far prevalere le attitudini specifiche ad esercitare una determinata funzione rispetto alle pur apprezzabili esigenze personali. In sostanza, si tratta di "qualificare" quanto più possibile il posto da ricoprire, in modo da assicurare che alle sezioni, già ora in larga misura di fatto specializzate, siano addetti magistrati in grado di ricoprire quella determinata posizione professionale in modo adeguato.
Ciò comporta, ovviamente, la necessità di un ripensamento pressoché integrale delle circolari consiliari sulle tabelle e sui trasferimenti. In via di prima approssimazione, si potrebbe pensare di sperimentare questa soluzione in relazione ai posti semi-direttivi, laddove è più semplice individuare le diverse funzioni, ed evitare ciò che accade ora, per cui a dirigere una sezione penale può essere legittimamente inviato un magistrato che nella sua vita professionale si è sempre occupato, semmai in modo mirabile, di civile, ma che non abbia dimostrato alcuna propensione, né per studio né per esperienza pratica, per il settore di cui dovrà occuparsi. E viceversa.
La ricostruzione complessiva del sistema in funzione della specializzazione delle funzioni, potrebbe consentire di superare, in una prospettiva di riforma legislativa, anche le attuali rigidità imposte dalla previsione di uffici o sezioni con caratterizzazioni proprie.
Altro profilo è quello, cui si è sopra accennato, della dislocazione territoriale delle strutture specialistiche, e di come assicurare una adeguata professionalità nelle situazioni nelle quali la massa dei casi controversi non sia tale da poter esaurire la forza lavorativa di un soggetto. Per evitare che il legislatore si lasci prendere dalla tentazione di prevedere concentrazioni di specializzazioni in alcune sedi, così rendendo più gravoso il ricorso alla giustizia soprattutto da parte dei meno abbienti, non pare che vi possa essere altra soluzione che quella di un consistente sfruttamento delle tabelle infradistrettuali, che, attraverso l'istituto della coassegnazione, consentano di prevedere specializzazioni adeguate. E' noto che finora difficoltà organizzative, carenze strutturali e finanziarie, ma anche pigrizie e resistenze corporative, hanno impedito finanche una sperimentazione seria di quest'istituto.
La ricostruzione di un sistema organizzativo sulla base di questi principi consente di affrontare con maggior serenità il problema del percorso professionale del singolo magistrato. In primo luogo, in via generale, il C.S.M. non può esimersi dal disegnare un quadro complessivo entro il quale collocare le scelte di ciascun magistrato: in altri termini, la scelta delle funzioni e, quindi, delle sedi, non può essere lasciata alla casualità delle opzioni individuali, condizionate da fattori diversi, ma deve assecondare le attitudini del soggetto, tenendo ovviamente conto delle sue esigenze personali e familiari, ma in modo tale da consentire un'armonica crescita professionale e, di conseguenza, una migliore resa di servizio.
Per tutto quello che finora si è detto, è evidente che la necessità prioritaria è quella di una preparazione specialistica forte. Eppure, rispetto ad altre professioni, la particolarità della funzione giudiziaria consiste nella evidente opportunità di un arricchimento culturale complessivo, che si alimenta anche di esperienze diverse, soprattutto nella prima fase della carriera, ma auspicabilmente sempre. Una visione equilibrata e complessiva dei problemi nasce anche dall'aver svolto diversi "mestieri" di magistrato, giudice e pubblico ministero, e, quindi, di essersi confrontati con la necessità di guardare la realtà da prospettive differenti. Facendo però attenzione a considerare che le alternative alla specializzazione non possono essere la sommarietà delle conoscenze e il pressappochismo culturale.
La questione da risolvere è come coniugare esigenze in apparenza inconciliabili, eppure tutte importanti.
In primo luogo, deve essere chiaro che la previsione di limiti inderogabili di permanenza nelle medesime funzioni non può fungere da alibi all'incapacità del sistema di autogoverno di prevenire e di reprimere comportamenti scorretti. E' constatazione semplice che episodi di incrostazione di potere o di appannamento della trasparenza nell'esercizio delle funzioni possono verificarsi anche dopo pochi anni, o, al contrario, che un magistrato può esercitare per molto tempo le stesse funzioni in modo assolutamente corretto. I doverosi controlli (attualmente, per la verità, molto labili), quindi, devono tendere ad eliminare le situazioni opache, a prescindere dal periodo di copertura di una determinata funzione. Non si può delegare ad una norma rigida, che per sua natura non può adattarsi alle singole situazioni, il compito di esercitare la funzione di controllo che spetta al sistema di autogoverno. Quindi, la soluzione può essere quella di prevedere limiti temporali, oltre i quali appare preferibile che il magistrato faccia esperienze professionali diverse, salve esigenze specifiche di servizio. E non ci si può acquietare di fronte all'obiezione che nelle prassi concrete le eccezioni diventano poi la regola: ancora una volta, invece di combattere e modificare la mentalità burocratica e corporativa che produce comportamenti scorretti, si preferisce creare delle regole rigide, che impediscono una gestione efficiente del sistema. E non è un caso che proprio i gruppi più corporativi siano quelli che vogliono l'introduzione di tali discipline inderogabili, nella consapevolezza - evidentemente - della loro incapacità a resistere alle spinte clientelari.
Occorre, quindi, trovare un sistema che, da una parte, non disperda le professionalità acquisite, e dall'altra, per evitare la creazione di rigide carriere specifiche, consenta anche a chi non ha esercitato determinate funzioni di riconvertirsi ad esse.
Una soluzione ragionevole sta nel valorizzare, accanto all'espletamento delle stesse funzioni, fattori diversi.
Si possono, così, prevedere aree professionali omogenee, all'interno delle quali è opportuna una osmosi di esperienze, agevolata, o al limite, imposta: sono semplici gli esempi del settore commerciale o fallimentare, e del diritto penale dell'economia; oppure del diritto minorile e delle esperienze nelle sezioni civili che si occupano di diritto di famiglia o in gruppi specializzati delle procure in materia di reati sessuali; e così via.
Si possono, inoltre, valorizzare adeguatamente le esperienza di studio e ricerca in determinati settori, al fine di favorire la trasmigrazione professionale verso una funzione diversa da quella svolta, nell'esercizio della quale quegli approfondimenti possano essere utili. Allo stesso modo, tutti devono poter partecipare a corsi di formazione o di aggiornamento anche in materie diverse da quelle di cui ci si occupa, al fine di "riconvertirsi" ed essere pronti ad esercitare funzioni differenti.
L'esigenza dello sfruttamento delle attitudini individuali del soggetto dovrebbe trovare adeguato riconoscimento anche in occasione della prima assegnazione delle sedi agli uditori, prevedendo punteggi particolari in relazione alla dimostrata maggiore preparazione in un settore invece che in un altro.
Ma questi discorsi sono destinati a restare vani, se non si affronta il nodo centrale dell'attendibilità delle valutazioni di professionalità, intese non solo come indicazioni positive o negative su un certo soggetto, ma anche come individuazione delle sue attitudini specifiche. Tutti siamo consapevoli della difficoltà di coniugare l'esigenza di valutazioni serie con quella di preservare l'indipendenza ed autonomia del singolo magistrato, evitando che si possano sindacare le sue scelte giurisdizionali o condizionare i suoi comportamenti. Ma questa considerazione è stata per troppo tempo un alibi dietro il quale si sono nascoste neghittosità ed incapacità. La propensione verso la specializzazione delle funzioni può aiutare a creare modelli statistici omogenei in grado di evidenziare l'operosità e la capacità dei singoli; con la consapevolezza che la professionalità non si ferma alla pur necessaria conoscenza tecnica del sapere giuridico, ma si nutre anche delle capacità organizzative, in modo da sfruttare al meglio le risorse esistenti e programmare la propria attività in modo da fornire risposte efficienti (dal punto di vista quantitativo e della qualità professionale) in rapporto ai carichi di lavoro. Tenendo ovviamente conto dei tutte le particolarità della situazione in cui si opera e, quindi, anche dell'efficienza delle strutture amministrative di supporto.
In conclusione, è chiaro che siamo ancora alla fase di un abbozzo di progetto complessivo, anche perché da poco tempo la magistratura associata si sta confrontando con i problemi di efficienza del sistema e, spesso, alle volontà declamate non seguono comportamenti coerenti, soprattutto all'interno degli organi di autogoverno. E', quindi, necessario approfondire le tematiche proposte attraverso un confronto leale, sapendo, però, che occorre aprirsi alle esigenze che la realtà ci pone davanti, senza indulgere verso tentazioni corporative e conservatrici dell'esistente, pur a volte comprensibili di fronte ad attacchi spesso ingiusti e strumentali.

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