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DISTINZIONE DELLE FUNZIONI GIUDIZIARIE di Giuseppe LOCATELLI Nuova pagina 1


Separazione delle carriere o delle funzioni nel progetto di riforma costituzionale.
Il dibattito intorno alle proposte di separazione delle carriere o delle funzioni dei magistrati requirenti rispetto ai magistrati giudicanti ha perso il carattere puramente teorico di discussione astratta sui possibili modelli organizzativi dell’Ufficio del P.M. per transitare sul terreno concreto dei progetti di modifica istituzionale. Ciò è avvenuto principalmente con l’approvazione da parte della Commissione bicamerale del progetto di riforma costituzionale trasmesso alle Camere il 30.6.1997, progetto nel quale la modifica dell’assetto ordinamentale del P.M. ha finito per assumere una importanza preminente e con la predisposizione di altri progetti di legge all’esame del Parlamento. Verò è che il progetto di riforma costituzionale dopo l’approvazione da parte della Commissione si è arenato in Parlamento, e tuttavia occorre essere consapevoli del fatto che l’arresto dell’iter normativo non è avvenuto a causa di ripensamenti sulla bontà delle modifiche progettate ma per sopravvenuti contrasti tra maggioranza ed opposizione di natura politica e del tutto estranei alla materia della giustizia; ugualmente va tenuto presente che la sentenza della Corte Costituzionale n.37/2000 dichiarativa della ammissibilità del referendum sulla “separazione delle carriere”, ha affermato che il sistema della unicità della carriera non è iscritto nella Costituzione, e pertanto è possibile, anche con legge ordinaria, introdurre modifiche all’ordinamento giudiziario volte a separare le funzioni o volte a separare le carriere..Per una migliore comprensione della portata della riforma proposta, che indubbiamente si muove nel senso di una distinzione rigida delle funzioni , equivalente ad una separazione di fatto delle carriere, occorre analizzare senza pregiudizi, e senza il ricorso ad argomentazioni per luoghi comuni, quali siano le ragioni ed i fini per cui sono state proposte le modifiche in questione e se vi sia coerenza e conseguenzialità tra mezzi proposti e gli obiettivi dichiarati.
Gli argomenti offerti dai fautori della separazione o netta distinzione delle funzioni requirenti da quelle giudicanti sono i seguenti: la separatezza avrebbe lo scopo di liberare il giudice dai condizionamenti derivanti dalla “colleganza” dei giudici con i magistrati del p.m.; il luogo comune dell’appiattimento del giudice sulle posizioni dei colleghi pubblici ministeri,. è stata sostenuto perfino utilizzando il dato statistico ricavato dalla proporzione tra numero delle misure cautelari richieste dal PM. ed emesse dal Gip, ovvero tra il numero delle misure confermate od annullate dal Tribunale del riesame. L’argomento è assai stravagante: esso ignora il dato relativo al comportamento di autolimitazione posto in essere del P.M. che, attenendosi al proprio ruolo di organo di giustizia e non di avvocato dell’accusa, effettua una preliminare selezione dei casi che meritano una richiesta di misura cautelare ricorrendovi nelle ipotesi di maggiore gravità per le quali è formulabile una prognosi favorevole di accoglimento; per dimostrare l’inconsistenza dell’argomento statistico basta osservare che per capovolgere il risultato sarebbe sufficiente che un p.m., con mentalità non di magistrato ma di semplice parte, rovesciasse sul Gip una valanga di richieste di misure cautelari, fondate e infondate, per ottenere un numero copioso provvedimenti di rigetto che, secondo questa singolare concezione statistica dell’indipendenza del giudice, ricollocherebbero il Gip in posizione intermedia e terza rispetto al pubblico ministero ed al difensore. Invece di esibire le percentuali di accoglimento delle richieste dei P.M., quali prove di sudditanza dei giudici, appare più sensato cogliere dal dato statistico il significato che gli è proprio: l’accoglimento delle richieste di misura cautelare da parte del Gip, la loro conferma da parte del Tribunale del riesame e della Corte di Cassazione, costituiscono la miglior prova che i pubblici ministeri fanno un uso moderato ed accorto del potere di richiesta delle misure restrittive della libertà personale, che perciò nella maggioranza dei casi ( ma ovviamente non sempre) trovano accoglimento in sede giurisdizionale. Se non si ragiona per luoghi comuni e battute pubblicitarie, appare chiaro che i dati allegati come sintomatici della mancanza di autonomia del giudice rispetto al pubblico ministero, costituiscono propriamente la dimostrazione della partecipazione dei magistrati del P.M. alla cultura della giurisdizione che condividono con i giudici.Si è sostenuto che la separazione del P.M. rispetto alla magistratura giudicante sarebbe il portato necessario del nuovo modello processuale di tipo accusatorio introdotto con la riforma del codice di rito entrata in vigore nel 1989. Ci si dimentica però di dire che il nuovo codice di procedura non ha affatto introdotto nel nostro sistema un processo accusatorio puro derivato dal modello inglese o americano ( del quale mancano alcune connotazioni essenziali quali il verdetto immotivato, la immediata esecutività della sentenza di primo grado ed il carattere facoltativo dell’azione penale), ma piuttosto un modello misto ( o ibrido o abborracciato) che vuole coniugare istituti e principi presi dall’uno e dall’altro dei diversi modelli accusatorio o inquisitorio . Per misurare la distanza del nostro sistema processuale dal vero e proprio processo accusatorio è sufficiente osservare che nel modello accusatorio il pubblico ministero è propriamente un avvocato prestato all’accusa al fine di ottenere la condanna dell’imputato in giudizio, con esclusione in capo ad esso del perseguimento di funzioni superiori di giustizia; al contrario nel nostro ordinamento il P.M., anche dopo l’entrata in vigore del nuovo codice di rito, ha conservato un ruolo di organo di giustizia deputato all’applicazione imparziale della legge, conformemente alle previsioni della Costituzione vigente che, per questi fini e non per altro, comprende il P.M. nell’ordine indipendente della magistratura e gli riconosce la garanzia della inamovibilità (artt.104 e 107 ); analogamente l’ordinamento giudiziario qualifica il P.M. come organo che “veglia sull’osservanza della legge” ( art.73 r.d. 30.1.1941 n.12) e varie norme del codice di procedura, quale l’art.358 c.p.p. che stabilisce l’obbligo in capo al P.M. di accertare fatti a favore dell’indagato, ne ribadiscono sul piano processuale la qualità di organo di giustizia, antitetico ed opposto al ruolo di semplice parte.Anche sul principio della parità tra accusa e difesa, ugualmente invocato al fine di giustificare lo scorporo del P.M. dalla magistratura giudicante per asseriti fini di “par condicio”, occorre intendersi.: esso è senz’altro condivisibile e persino ovvio se si riferisce al momento processuale del giudizio in genere e del dibattimento in particolare, dove accusa e difesa si confrontano su un piano di assoluta parità disponendo di poteri probatori perfettamente equivalenti (art.190 c.p.p.). La parità tra P.M. e difensore non è vera se riferita al piano istituzionale dove i due ruoli sono completamente disomogenei: il difensore è un privato professionista vincolato dal solo mandato difensionale che lo obbliga a ricercare l’assoluzione o comunque l’esito più conveniente per il proprio assistito a prescindere dal dato sostanziale della colpevolezza o innocenza; il difensore che nello svolgimento delle indagini difensive ex art.38 norme att. ignori volutamente l’esistenza di prove a carico e si adoperi per ottenere l’assoluzione di un assistito di cui gli consti la colpevolezza, non viola alcuna regola deontologica ed anzi ha assolto il proprio mandato nella piena legalità e con successo professionale personale. Niente di tutto questo, fortunatamente, accade per il P.M. che con il giudice condivide l’obbligo di ricerca della verità storica e le cui indagini devono obbedire al criterio della completezza ed oggettività con previsione di rigorose requisiti di forma stabiliti a pena di invalidità; lo stesso pubblico ministero redigente è un pubblico ufficiale che risponde disciplinarmente e penalmente della veridicità ideologica degli atti da lui documentati; il pubblico ministero non è votato alla formulazione di richieste di condanna ma si determina a richieste assolutorie ogni qualvolta reputi che il quadro probatorio sia carente; formula le proprie requisitorie in piena libertà di scienza e coscienza, e in sede di udienza ( in tutte le udienze e non solo in quella dibattimentale) riceve tutela anche rispetto a possibili interferenze da parte del capo dell’Ufficio ( art.70 comma 4 ordinamento giudiziario).Inoltre nell’ambito del procedimento penale il pubblico ministero svolge un ruolo di controllo sulla legalità dell’operato della polizia giudiziaria che ne rende palese la natura di organo di giustizia vicino piuttosto alla figura del giudice che a quella di parte deputata a sostenere in sede processuale le tesi della polizia, come avviene negli ordinamenti veramente ispirati al modello accusatorio: basti pensare agli interventi del P.M. di liberazione immediata della persona arrestata o fermata fuori dai casi previsti dalla legge ( art.389 c.p.p.) oppure alla attività di convalida o non convalida delle perquisizioni o dei sequestri operati dalla polizia giudiziaria, alla preliminare selezione dei casi in cui è opportuno trasmettere al Gip le richieste di intercettazioni telefoniche sollecitate dalla polizia. Si tratta all’evidenza di interventi nei quali il P.M. non svolge un ruolo repressivo ma al contrario un ruolo istituzionale di garanzia e di tutela dei diritti di libertà e dei diritti patrimoniali del cittadino nei confronti di provvedimenti limitativi adottati da un organo di polizia.Un esame sostanziale delle proposte di riforma costituzionale contenute nel progetto approvato dalla Commissione bicamerale, al di là dei nominalismi relativi alla separazione delle carriere o delle funzioni (formalmente il progetto annuncia la separazione delle funzioni ma di fatto introduce la separazione delle carriere) indica che il progetto non apporta miglioramenti all’assetto della magistratura, mentre è complessivamente foriero di una forte limitazione della posizione di indipendenza della magistratura: pur non ponendo un divieto legale di passaggio tra le funzioni requirenti e giudicanti è prevista una disciplina penalizzante e disincentivante nei confronti magistrati che intendono cambiare funzione, stabilendo l’incompatibilità distrettuale e, incredibilmente, il divieto perpetuo di rientrare in un distretto con funzioni diverse da quelle originariamente esercitate (art.124 progetto Comm. bicamerale), quasi che il cambio delle funzioni fosse una sorta di “peccato mortale” che deve essere espiato per tutta la vita professionale; la separazione delle carriere è introdotta di fatto nel momento in cui l’organo di autogoverno della magistratura è diviso in due sezioni distinte alla quale fanno capo i giudici ed i pubblici ministeri, con aumento della componente di nomina politica ( da un terzo a due quinti), a discapito dei rappresentanti della magistratura ordinaria che diviene addirittura minoritaria ( quattro rappresentanti dei novemila magistrati italiani a fronte di due rappresentanti per circa 400 giudici amministrativi e tre laici) nella Corte di Giustizia della magistratura, avente funzioni di giudice disciplinare e di giudice inappellabile delle impugnazioni proposte avverso i provvedimenti adottati dai Consigli superiori.Altro aspetto inquietante delle proposte di riforma , in grado da solo di alterare il grado di autonomia e di indipendenza della magistratura, oltre e più della questione della separazione delle carriere o delle funzioni, riguarda la creazione del “Procuratore generale disciplinare” organo assolutamente extra ordinem di nomina politica ( eletto dal Senato con maggioranza qualificata), inamovibile per la durata quadriennale della carica, il quale assomma la competenza esclusiva e cumulativa all’esercizio dell’attività ispettiva e dell’azione disciplinare, divenuta da facoltativa ad obbligatoria, nei confronti di tutti i magistrati italiani, ordinari, amministrativi e del pubblico ministero.E’ singolare osservare che, in un periodo in cui si alimentano polemiche pretestuose contro la “politicizzazione” della magistratura tacciata di esercitare l’azione penale per fini politici, il rimedio proposto non consiste in una più accentuata distinzione della sfera politica rispetto alle questioni di giustizia, ma in proposte complessivamente dirette ad aumentare l’incidenza della “politica” nella sfera di amministrazione della giustizia (separazione di fatto dei p.m. inevitabilmente spostati verso l’esecutivo, rafforzamento numerico della componente politica nell’organo di autogoverno e di garanzia della magistratura, proposte di abbandono dell’azione penale obbligatoria in favore dell’azione penale facoltativa che indubbiamente implica un tasso di “politicità” maggiore, attribuzione esclusiva ad un organo politico apposito dell’esercizio in forma insindacabile, e senza neppure la responsabilità politica propria del Ministro, dei delicatissimi e rilevanti poteri ispettivi e disciplinari; con l’aggravante che permanendo il regime di non tipizzazione degli illeciti disciplinari, il previsto carattere obbligatorio dell’azione disciplinare rischia di innescare un sistema di reale condizionamento dall’esterno dell’esercizio indipendente della funzione del magistrato, che potrà essere bersagliato da esposti, denunce e segnalazioni di ogni genere, in grado di giustificare comunque l’esercizio obbligatorio dell’azione disciplinare)

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