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Eccesso di potere legislativo e indipendenza del potere giudiziario di Antonio Didone Nuova pagina 1

Nella lettera di benvenuto ai nuovi iscritti alla mailing list «civilnet» (alla quale partecipano avvocati, magistrati, professori universitari di diritto, operatori di cancelleria, «pronti a sentirsi accusare - come è stato scritto -, non essendo disposti a servire una fazione, di essere al servizio della fazione contraria»), in cui evidenzia la recente pubblicazione su «Panorama» di un articolo nel quale i partecipanti alla mailing list (peraltro in aumento) sono presentati come «pericolosi sovversivi dell’ordine costituito» Giorgio Costantino, ordinario di Diritto processuale civile dell’università di Bari ripercorre le tappe principali dell’attuale dibattito giuridico. In particolare, Costantino ricorda che:«- sono pendenti processi nei quali il capo del governo è, insieme ad altri, imputato, tra l’altro, di corruzione in atti giudiziari;- che il 5 dicembre 2001, il Senato ha approvato una mozione nella quale, per la prima volta nella storia dell’Italia unita, il Parlamento è entrato nel merito di provvedimenti giudiziali relativi a processi in corso, criticandone il contenuto;- che tale mozione ha provocato le dimissioni della Giunta dell’Anm, nei confronti della quale sono state espresse manifestazioni di solidarietà dalle Giunte distrettuali, da professori universitari di materie giuridiche, da avvocati;- che il 5 e il 12 gennaio 2002, l’inaugurazione dell’anno giudiziario è stata contrassegnata da manifestazioni dei magistrati;- che nel febbraio 2002, le giunte distrettuali dell’Anm hanno indetto manifestazioni in difesa dei principii di legalità e di uguaglianza e nello stesso periodo si sono svolte manifestazioni di cittadini a tutela dei medesimi principii;- che il 5 aprile 2002, l’Anm ha indetto pubbliche assemblee nei palazzi di giustizia, nel corso delle quali è stata data lettura di un documento in difesa della autonomia e della indipendenza della magistratura e dei principii di legalità e di uguaglianza;- che il 20 aprile 2002 l’Anm ha proclamato lo sciopero dei magistrati per il 6 giugno, poi rinviato al 20 giugno;- che lo sciopero dei magistrati ha ricevuto numerose ed ampie manifestazioni di solidarietà internazionale;
- che il 25 - 30 giugno è stato rinnovato il Csm e la lista di Magistratura democratica e del Movimento per la giustizia ha riscosso un significativo successo;
- che il 4 luglio 2002, i difensori dell’onorevole Cesare Previti hanno chiesto l’acquisizione al processo dell’elenco degli iscritti a Magistratura democratica e al Movimento per la giustizia, suscitando reazioni di solidarietà anche nel ceto forense».Questa elencazione di avvenimenti (di cui si riportano qui solo quelli strettamente attinenti la “questione giustizia”) ricorda il modus procedendi indicato da Benedetto Croce nella sua “avvertenza” alla prima edizione della «Storia d’Italia»: « … non una cronaca, come se ne hanno già parecchie in materia, e non una narrazione in un senso o in un altro tendenziosa, ma appunto il tentativo di esporre avvenimenti nel loro nesso oggettivo e riportandoli alle loro fonti interiori» (corsivo dell’autore, ndr).L’elencazione, ora, può essere completata con l’incipit della relazione illustrativa dell’ormai noto Ddl Cirami, là dove si premette che «come è noto recentissimamente le Sezioni unite della Corte di cassazione (n. 18 del 29 maggio 2002) hanno affermato come i casi di rimessione del processo di cui all’articolo 45 del Codice di procedura penale non siano corrispondenti né alle previsioni della legge delega del 16 febbraio 1987, n. 81, né ai nuovi princìpi di cui all’articolo 111 della Costituzione».Dunque – completiamo l’elencazione – il 9 luglio 2002 viene comunicata alla presidenza del Senato la presentazione del Ddl 1578 con il quale si propone «l’inserimento nell’articolo 45 del Codice di procedura penale della previsione del “legittimo sospetto”» in considerazione del nuovo «articolo 111 della Costituzione laddove si propone la terzietà del giudicante» e della questione di legittimità costituzionale sollevata dalle Sezioni unite, stante la necessità, quindi, di «un urgente intervento del legislatore diretto ad evitare che una siffatta situazione si riverberi negativamente sui diritti costituzionalmente garantiti dalle parti soprattutto al fine di dare attuazione ai princìpi del giusto processo».Al presentatore, forse, è sfuggita la recente decisione con la quale la Corte costituzionale ha ribadito, in tema di giusto processo, che «non rileva, in materia, l’ulteriore parametro rappresentato dal novellato articolo 111 Costituzione che non ha introdotto profili nuovi o diversi di illegittimità costituzionale, essendo la terzietà ed imparzialità del giudice pienamente tutelate nella carta costituzionale, anche anteriormente alla citata novella» (ordinanza Corte costituzionale, 28 maggio 2001 n. 167).
Continuando l’elencazione dei recenti avvenimenti, poi, notiamo che a meno di un mese dalla presentazione quel disegno di legge è già vicino all’approvazione. Forse per l’urgenza segnalata dal presentatore, ma è un fatto che la commissione Giustizia del Senato lo abbia esaminato anche in sedute notturne.Nella seduta pomeridiana di mercoledì 24 luglio 2002, alla ripresa dei lavori con l’esame del ddl di modifica degli articoli 45 e 47 del Codice di procedura penale, il Premio Nobel e senatrice Rita Levi Montalcini, ha sottolineato che «il provvedimento all’ordine del giorno è stato incardinato all'esame della commissione mentre pende di fronte alla Corte costituzionale la questione di legittimità dell'articolo 45 del Codice di procedura penale sollevata dalle sezioni unite della Cassazione», talché ha disapprovato «tale operazione che finisce per sostituire il Parlamento all'attesa decisione della Corte».Sulla veemenza del dibattito in corso (durante il quale è stato richiamato persino il processo Matteotti) ha già riferito la stampa, e sarebbe del tutto inutile riassumerne il contenuto se l’osservazione del Premio Nobel e l’espresso richiamo fatto dal presentatore alla questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Cassazione (proprio nel processo nel quale sono coinvolti esponenti autorevoli della maggioranza parlamentare), non evocassero un concetto giuridico fra i più controversi nella dottrina costituzionale: l’eccesso di potere legislativo quale vizio di incostituzionalità delle leggi. Il vizio, cioè, che la Corte costituzionale riconosce nelle leggi per lo «sviamento strumentale della funzione legislativa» (sentenza Corte costituzionale 10 dicembre 1981 n. 187). Quello che la Consulta riconosce sussistente allorquando «l'opzione normativa contrasti in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, appalesandosi in concreto come frutto di un uso distorto della discrezionalità che attinga una soglia di evidenza tale da atteggiarsi come figura sintomatica di “eccesso di potere”, e dunque di sviamento rispetto alle attribuzioni che l'ordinamento assegna alla funzione legislativa» (sentenza Corte costituzionale 12 luglio 1995 n. 313). Il vizio ricorre, pertanto, quando «gli organi legislativi si siano serviti della legge per realizzare una finalità diversa da quella additata dalla norma costituzionale» (sentenze Corte costituzionale 14/1964; 53/1974. In dottrina, per tutti: Martines; Zagrebelsky).Ma se il novellato articolo 111 Costituzione non ha introdotto profili nuovi o diversi di illegittimità costituzionale in relazione alla terzietà e all’imparzialità del giudice «pienamente tutelate nella carta costituzionale, anche anteriormente alla citata novella» (ordinanza Corte costituzionale 28 maggio 2001 n. 167), mentre l’unica innovazione, oltre alla costituzionalizzazione del rito accusatorio, è stata da alcuni vista nel principio della ragionevole durata dei processi; e se il provvedimento proposto rischia di pregiudicare la ragionevole durata dei processi reintroducendo un istituto dichiarato incostituzionale perché «forniva l’espediente d’una stasi infinita» (Franco Cordero); appare di tutta evidenza il contrasto tra il fine perseguito e lo scopo additato dalla norma costituzionale.Ebbene, uno dei pochi casi in cui la Corte costituzionale ha ritenuto sussistente il vizio di eccesso di potere legislativo riguardava una legge regionale che era stata adottata «al fine di superare l'ostacolo rappresentato dalla Corte dei conti».
In quel caso la Consulta dichiarò l’illegittimità costituzionale di quella legge rimarcando come «non può certo dirsi conforme al sistema costituzionale, configurandosi, anzi, come un caso esemplare di sviamento strumentale della funzione legislativa, il ricorso appunto allo strumento della legge interpretativa, per porre il vizio rilevato dall'organo di controllo al riparo da tale controllo» (sentenza Corte costituzionale n. 187 del 1981).In quel caso fu sufficiente alla Corte costituzionale rilevare che la legge impugnata si poneva «in immediato rapporto di consecuzione, non solo temporale, con la pronuncia della sezione di controllo della Corte dei conti e con i rilievi ivi contenuti» per concludere che essa risultava «adottata proprio al fine di superare l'ostacolo rappresentato dalla Corte dei conti».
Tornando al così detto Ddl Cirami, nel corso del suo esame in commissione Giustizia è stato evidenziato dall’opposizione che «il provvedimento … risulta palesemente rivolto a risolvere i problemi giudiziari del presidente del Consiglio e non già a colmare lacune normative o a modificare parti del Codice che ne assicurino un migliore funzionamento e a tal punto che, con l'articolo 3, si prevede l'entrata in vigore della legge il giorno successivo a quello della sua pubblicazione, senza lasciare che operi, come normalmente accade, la vacatio legis» (sentenza Manzione). Si è pure evidenziato che «è chiarissima la finalità del disegno di legge in titolo di intervenire sul processo Sme con una operazione a livello legislativo, dopo che ci si è resi conto dell'impossibilità di impedirne la celebrazione con ogni altro strumento» (senatore Alessandro Battisti) e che si tratta di provvedimento «ad uso e consumo dei “forti di oggi” il presidente del Consiglio e l'onorevole Previti» (senatrice Cinzia Dato).L’intervento, peraltro, che richiama alla mente il vizio di incostituzionalità innanzi illustrato è proprio quello che fa riferimento all’imparzialità. Non quella dei giudici, però.Si è sottolineato, infatti, che «è evidente peraltro che l'imparzialità richiesta dalla Costituzione al parlamentare non può essere la stessa richiesta al giudice; l’imparzialità richiesta al parlamentare si sostanzia infatti nella capacità di orientare l'attività legislativa al soddisfacimento delle esigenze di carattere generale, non facendo della stessa uno strumento per il riconoscimento di privilegi in relazione a casi particolari». Per contro, «se nell'attività del Parlamento viene meno questa specifica imparzialità, ciò determina una distorsione radicale delle prerogative parlamentari e delle modalità di esercizio della funzione legislativa» (senatore Andrea Manzella).Se il Parlamento, peraltro, dovesse comunque approvare il disegno di legge in questione, i dubbi di legittimità costituzionale innanzi evidenziati, trattandosi di legge autorevolmente definita «caduca» (Cordero), potrebbero indurre il Presidente della Repubblica a rinviare la legge alle Camere ai sensi dell’articolo 74 della Costituzione.Di recente, infatti, il Capo dello Stato si è avvalso di tale potere in relazione ad un caso di ben minore rilievo (più precisamente, il rinvio alle Camere della legge di conversione del dl 4/2002 «Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per l'agricoltura»; vedi anche in arretrati del 4 aprile scorso).

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