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"I magistrati e il ratto di Castelli" di Paolo ARBASINO

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Il disegno di legge per la riforma dell'ordinamento giudiziario è stato approvato dalla Camera dei Deputati nella seduta del 29 giugno dopo l'accoglimento di un secondo "maxiemendamento". La magistratura ha manifestato profondo e radicale dissenso sulla gran parte delle scelte operate dal legislatore ed ha cercato, con varie iniziative, di spiegarne all'esterno le ragioni. Vi è però un aspetto della riforma sul quale è bene soffermarsi perché non pare abbia avuto un adeguato risalto al di fuori degli ambienti "tecnici" e quindi sia stato percepito nella sua esatta dimensione e gravità dall'opinione pubblica.
E', infatti, interessante chiedersi se la riforma, che riguarda l'ordinamento giudiziario, abbia intaccato le prerogative dell'organo di autogoverno della magistratura, il Consiglio Superiore della Magistratura. In realtà una simile domanda non dovrebbe neppure porsi in una ottica di corretta interpretazione ed applicazione dei principi in quanto una attività legislativa del Parlamento dovrebbe muoversi nell'alveo delle norme costituzionali: a maggior ragione, poi, quando l'attività normativa riguardi la definizione dell'ordinamento di un altro potere dello Stato quale è la Magistratura.
La riforma non affronta apertamente l'aspetto relativo alle prerogative del CSM: non lo poteva fare perché tale risultato sarebbe stato ottenibile solo attraverso un processo di riforma costituzionale e non con un procedimento di normazione ordinaria.
La Magistratura però ha denunciato che alcuni aspetti della disciplina introdotta dalla riforma ledono le prerogative dell'organo di autogoverno e che quindi il CSM che esce dalla riforma è depotenziato, privato del pieno esercizio di essenziali funzioni.
Per quanto possa apparire ovvio è bene rammentare che i Costituenti hanno attribuito rango costituzionale al principio della separazione dei poteri e della autonomia ed indipendenza della magistratura e questo costituisce una peculiarità rispetto all'assetto della magistratura previsto da altri ordinamenti europei molti dei quali hanno una solida e radicata tradizione di rispetto e tutela della funzione giudiziaria. Secondo la nostra Costituzione "i giudici sono soggetti soltanto alla legge" (art. 101 co.2), "i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni" (art. 107 co.3) ed al Consiglio Superiore della Magistratura spettano " secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati" (art. 105).
Alla luce di questi principi costituzionali solo una visione riduttiva e parziale può intendere il ruolo del Consiglio come quello di mera, burocratica gestione del personale della magistratura: esso deve essere, al contrario, correttamente qualificato come di organo di rilievo costituzionale posto principalmente a presidio della autonomia ed indipendenza della magistratura nei rapporti con gli altri poteri (conferma si ricava non solo considerando la sua composizione mista di membri togati, eletti dai magistrati, e membri laici, eletti dal Parlamento, ma anche la stessa attribuzione della sua presidenza al Capo dello Stato).
E' poi utile ricordare che il Parlamento ha già ritenuto di occuparsi del CSM intervenendo con legge ordinaria su alcuni aspetti della sua disciplina ordinamentale col dichiarato fine di renderlo piu' "efficiente". Con legge 28 marzo 2002 n. 44, infatti, oltre a modificarne il sistema elettorale (con l'intento di impedire una adeguata rappresentatività del pluralismo culturale all'interno della magistratura), si è provveduto a diminuire il numero dei consiglieri portandoli da 30 a 24 (16 togati e otto laici): questo è avvenuto nonostante l'aumento delle competenze consiliari (si pensi, ad esempio, a tutta la materia, sopravvenuta, relativa alla amministrazione dei giudici onorari che sono in numero quasi corrispondente a quello dei magistrati ordinari). Se si considera che a questa riforma non sono conseguite apprezzabili modifiche nella struttura consiliare di supporto è facile dedurre quale sia stato l'effetto: appesantimento del lavoro dei consiglieri e rallentamento complessivo delle attività consiliari.
Non solo, la riduzione anche dei componenti laici ha reso più agevole la possibilità di paralisi del consiglio attraverso il meccanismo della mancanza del numero legale: tale disposizione, voluta per garantire il pluralismo nelle decisioni consiliari è divenuta, nella sua abnorme applicazione, un forma di condizionamento e, a volte, di interdizione nella formazione della volontà dell'organo collegiale.
Da ultimo la citata legge ha introdotto severe regole che disciplinano il rientro in servizio dei componenti togati alla scadenza del mandato imponendo loro di rientrare nel posto di provenienza ed inibendo l'attribuzione di funzioni superiori per un biennio col dichiarato scopo di evitare che il ruolo svolto potesse comportare indebiti vantaggi nel conseguimento di incarichi in danno degli altri colleghi. Norma questa rigorosa rispondente ad una logica che puo' essere condivisa ma che dovrebbe però, da parte del legislatore, trovare sempre coerente applicazione. Proprio una disposizione del maxiemendamento introdotta in extremis mostra invece che la norma riguardante il rientro dei componenti togati del CSM aveva esclusivamente carattere punitivo. Infatti, i magistrati che hanno scelto di operare al Ministero della Giustizia e sono stati addetti a posizioni di diretta collaborazione con il Ministro o ad incarichi di comando nel ministero, al momento del rientro in servizio dovranno, secondo una norma del testo approvato, essere preferiti a tutti gli altri magistrati per i posti di consigliere di cassazione o di sostituto procuratore generale presso la cassazione nonché per i posti di presidente di sezione o di procuratore aggiunto presso i tribunali e le Corti d'appello, per i posti di presidente di tribunale o di corte di appello e di procuratore della repubblica o di Procuratore generale oppure, infine, di presidente di sezione della cassazione e di avvocato generale presso la Cassazione: in altri termini potranno scegliere la posizione "apicale" che desiderano.
Questa disposizione non solo dimostra lo "strabismo" col quale è disciplinato il rientro in servizio dei magistrati che hanno svolto le funzioni al CSM o al Ministero ma dà conto di una prima "erosione" delle prerogative del CSM in quanto in questo caso la "assegnazione" del magistrato che ha operato in diretta collaborazione col Ministro è vincolata alla scelta del magistrato stesso senza alcuna possibilità per il CSM di valutare, nell'ambito dei suoi poteri costituzionali, la rispondenza della scelta alle esigenze del servizio secondo gli ordinari parametri di idoneità e merito.
Quello che viene interessato dalla riforma è dunque un consiglio che è già stato sottodimensionato e limitato nell'adempimento dei suoi compiti, che è chiamato a svolgere la sua funzione consultiva su progetti di legge interessanti l'ordinamento giudiziario solo per ossequio formale (non solo non si è tenuto in alcuna considerazione i due ampi ed argomentati pareri già espressi ma il parere sull'ultimo maxiemendamente è stato richiesto dal Ministro….contestualmente alla sua approvazione da parte della Camera dei Deputati), che è sovente in conflitto con il Ministro per nomine ad uffici direttivi (la nomina del procuratore della repubblica di Bergamo ha potuto avere attuazione dopo anni ed a seguito di esito favorevole per il CSM di conflitto di attribuzioni col Ministro e la vicenda della nomina del procuratore di Napoli è ben nota così come deve ricordarsi la irrituale proroga che ha consentito ad un procuratore di rimanere nell'esercizio di funzioni in una sede per la quale il CSM aveva ritenuto sussistere una condizione di incompatibilità ambientale).
Su questa linea di svuotamento del ruolo del Consiglio e di insofferenza del Ministro a consentire il pieno esercizio delle sue funzioni si pongono alcuni aspetti della riforma dell'ordinamento che intaccano profondamente le prerogative costituzionali dell'organo di autogoverno della magistratura.
Ho già ricordato che secondo l'art. 105 della Costituzione le assegnazioni e le promozioni dei magistrati sono prerogativa esclusiva del C.S.M. il quale, nel vigente sistema, provvede attraverso apposita commissione consiliare ad espletare le attività necessarie alla selezione dei candidati ed alle valutazioni sulla base di criteri fissati da apposite norme deliberate, anche di recente, dallo stesso Consiglio.
Nel sistema introdotto dalla riforma si prevede che per la copertura di alcuni dei posti da assegnare vi sia una possibilità di anticipato accesso mediante la partecipazione a concorsi per titoli ed esami scritti ed orali e si prevede che l'espletamento dei concorsi avvenga da parte di una commissione (composta di magistrati e professori universitari in materie giuridiche) nominata dal CSM ma ad esso esterna. La Commissione all'esito redigerà graduatorie che il CSM non potrà che ratificare salvo che "non vi ostino specifiche e determinate ragioni delle quali deve fornire dettagliata motivazione".
Appare dunque evidente come, in questi casi, determinazioni inerenti lo status dei magistrati vengano operate attraverso un concorso per titoli ed esami che la Costituzione ( art. 106) prevede solo per l'accesso in magistratura e discendano da valutazioni di organismo distinto dal Consiglio stesso al quale competerebbe un incarico meramente notarile di ratifica. Al CSM residua invero una competenza ad esprimere, nell'esercizio delle sue prerogative, le valutazioni per le progressioni in carriera per la attribuzione della restante parte dei posti non riservati ai vincitori dei concorsi: ciò determina non solo una limitazione dei suoi poteri ma anche un incongruo ed illogico sdoppiamento di valutazioni da parte di organismi diversi per lo svolgimento di identiche funzioni.
Le già accennate difficoltà di rapporti col Ministro nelle nomine per incarichi direttivi (in relazione ai quali è previsto il "concerto") sono a fondamento di un'altra previsione della riforma che consente al Ministro di ricorrere al giudice amministrativo contro le decisioni del CSM che siano state adottate in contrasto con il "concerto" da Lui stesso espresso. La Corte Costituzionale ha definito ( sentenze n. 379 del 1992 e 380 del 2003) la natura del "concerto" ed ha precisato che la nomina dei magistrati dirigenti degli uffici compete, all'esito di una leale collaborazione, esclusivamente al CSM. La disposizione della riforma invece non solo attribuisce al Ministro una dubbia legittimazione, che dovrebbe essere propria solo dei magistrati titolari dell'interesse leso, ad interferire per via giudiziaria nella scelta del CSM ma attribuisce al giudice amministrativo una anomala funzione di risolutore di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato sottraendo una competenza alla Corte Costituzionale.
La formazione dei magistrati nella fase iniziale e successivamente nel corso della carriera è aspetto di fondamentale rilievo nella amministrazione della magistratura in quanto incide sul modello di giudice, sulla organizzazione del lavoro giudiziale, sugli strumenti per l'interpretazione della legge, sulla autonomia ed indipendenza del magistrato. Essa è materia riservata dalla Costituzione al Consiglio superiore della magistratura mentre al Ministero (art. 110 Cost.) spetta l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
Il CSM ha sempre auspicato la creazione di una scuola con funzioni sia di selezione degli aspiranti magistrati che di formazione dei magistrati già in servizio. Non essendo cio' avvenuto il Consiglio ha provveduto, nell'ambito della sua struttura, a creare, sin dalla metà degli anni 50 per gli uditori e poi dalla metà degli anni 70 per i magistrati con le funzioni, una apposita commissione referente "per il tirocinio e la formazione professionale" che ha operato nel tempo con efficacia, con il supporto di un Comitato scientifico composto anche da professori universitari e professori che esercitano l'avvocatura, sia a livello centrale sia a livello locale (creando una rete di formatori a livello periferico su tutto il territorio nazionale). Questa attività ha consentito alla formazione della magistratura italiana di raggiungere livelli qualitativi e quantitativi pari a quelli raggiunti da istituzioni europee di grande tradizione come la scuola operante in Francia. Il CSM poi è tra i fondatori della Rete di formazione europea che interessa numerosi Paesi ed un magistrato italiano è stato eletto segretario generale di tale struttura.
Il progetto di riforma prevede la istituzione di una Scuola superiore della magistratura come ente autonomo con sede nazionale e tre sedi interregionali alla quale è attribuito il compito della preparazione ai concorsi per l'ammissione in magistratura, organizzazione del tirocinio e formazione degli uditori, organizzazione della attività di aggiornamento dei magistrati e degli avvocati. La gestione della scuola è affidata ad un comitato direttivo di sette membri due dei quali nominati dal CSM al quale è riservato un mero potere di proposta sulla programmazione didattica. La soluzione di creare una scuola come ente autonomo suscita non poche perplessità in quanto una simile struttura deve avere una collocazione istituzionale che sia conforme alla posizione assegnata dalla Costituzione alla magistratura. La realizzazione di una struttura formativa autonoma non puo' quindi prescindere dalla attribuzione al CSM del potere di indirizzo e di fissazione delle linee programmatiche generali mantenendosi altresì in capo allo stesso il potere di verifica e controllo dell'attuazione degli indirizzi e degli obbiettivi fissati.
Ulteriori perplessità emergono ove si consideri che la scuola è destinata a rilasciare pareri valevoli per le valutazioni periodiche di professionalità dei magistrati e per la loro progressione in carriera: competenza questa riservata al CSM.
La risposta alla domanda iniziale è quindi scontata: dalla riforma uscirà un Consiglio che è stato privato di rilevanti prerogative sia in tema di formazione dei magistrati, sia in tema di promozioni, sia in tema di valutazioni di professionalità , saranno accentuati i poteri del Ministro nelle scelte dei dirigenti degli uffici, sarà quindi pregiudicata la autonomia e la indipendenza della magistratura.
Tutto cio' avviene in un momento in cui è stata creata a Roma la Rete dei Consigli di Europa per una miglior conoscenza dei rispettivi sistemi giudiziari e nella dichiarata finalità di favorire in tutti i Paesi un assetto che veda una magistratura autonoma ed indipendente dagli altri poteri ( grande interesse ha suscitato il sistema italiano). Il CSM ha svolto in questo ambito un ruolo propulsivo ed un suo componente è stato eletto presidente della nuova struttura.

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