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Commento di Giorgio Altieri, Giudice al Tribunale di Lanusei, al Disegno governativo di legge delega di riforma ordinamentale (come risultante dal maxiemendamento approvato nel Consiglio dei Ministri di venerdì 7 marzo 2003 all’originario disegno di legge delega approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 14 marzo 2002) E’ una caratteristica del governo Berlusconi quella di accentrare il potere legislativo nelle mani del governo, attraverso un uso smodato delle leggi delega di iniziativa governativa. Nel caso di specie, però, si arriva al punto di prevedere (art. 1, comma 5) che le competenti commissioni permanenti della Camera e del Senato esprimano il proprio parere sugli schemi di decreto legislativo entro il termine di 45 giorni dalla trasmissione, “decorso il quale i decreti sono emanati anche in mancanza del parere”. E’ chiaramente una norma antiostruzionistica, che però, per pervenire all’obiettivo di velocizzare l’iter legislativo, dimostra un chiaro disprezzo per l’organo legislativo, incompatibile con la democrazia parlamentare. Ed infatti il risultato è chiaramente incompatibile con la Costituzione. IL DDL governativo muove in modo dichiarato da una prospettiva di riduzione dell’autonomia dei magistrati, sulla base del presupposto che la magistratura ne abbia sinora fatto cattivo uso. Ma il sistema dell’autogoverno è delineato dalla Costituzione, e dunque le norme del DDL si pongono in contrasto con la carta fondamentale. Il sistema delle promozioni, infatti, è sottratto al CSM ed affidato a commissioni miste composte in maggioranza da magistrati (per lo più di cassazione), ed in parte da professori universitari. Rispetto al giudizio di tali commissioni l’organo di autogoverno non ha alcuna autonomia: per il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti o viceversa e per la promozione in appello o in cassazione è infatti previsto un concorso per titoli ed esami, sul quale evidentemente non può esserci un’ingerenza del CSM; per il conferimento degli uffici direttivi e semidirettivi, poi, è previsto espressamente che il CSM debba “prendere atto” degli esiti del concorso (che pure è tale solo nominalmente) e formare la graduatoria (dunque un compito meramente burocratico). Tale meccanismo si pone in diretto ed evidente contrasto con l’art. 105 Cost., che attribuisce all’organo di autogoverno le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni dei magistrati. E si tratta di una violazione di sostanza: è evidente infatti che l’autonomia della magistratura non si fonda soltanto sul fatto che chi giudica i magistrati siano, in maggioranza, altri magistrati, ma soprattutto sul principio dell’autogoverno, ossia sul fatto che tali poteri siano conferiti ad un organo costituzionale ELETTO DAI MAGISTRATI. Questa scelta di fondo porta ad un sistema di avanzamenti mediante concorso che è contraddittorio e disfunzionale. Va premesso che è un sistema che obbliga a fare i concorsi: un magistrato con otto anni di anzianità, infatti, può conseguire la V classe stipendiale (per intenderci quella corrispondente alla funzione di magistrato d’appello), cui altrimenti perverrebbe dopo tredici anni (e senza poter esercitare funzioni di II grado); un magistrato con 16 anni di anzianità potrebbe conseguire mediante concorso la VI classe (cassazione), altrimenti raggiungibile dopo 20 anni (senza poter esercitare funzioni di legittimità). Dunque solamente chi non abbia preoccupazioni né economiche né di carriera potrà astenersi dal fare i concorsi. Si deve dunque presumere che, nel disegno del governo, i migliori avanzino in carriera ed i peggiori restino al palo; ma poiché il “palo” sono le funzioni di primo grado, di solito più delicate, il sistema è contraddittorio. E’ poi disfunzionale perché premia un tipo di professionalità che è in antitesi con la concezione della giustizia come servizio. Infatti si prevede espressamente che le valutazioni di professionalità – nelle quali si dovrà tenere conto, oltre che dell’attività scientifica, dei pareri della scuola e della produttività, anche dell’attività giudiziaria svolta – si applichi solamente a chi non ha sostenuto i concorsi (art. 3 lett. s). Diventano dunque irrilevanti nella progressione in carriera le modalità di esercizio della funzione da parte del giudice: ciò che conta è che abbia i titoli, che superi gli esami e che frequenti con esito favorevole i corsi presso la scuola superiore delle professioni forensi. Dunque che sia un ottimo giurista; ma non necessariamente un buon magistrato. Anzi: è palese che la dedizione all’attività scientifica, o la ricerca della sentenza “pittata”, rischia di distogliere le energie dall’attività giurisdizionale per concentrarle sui numerosi concorsi che il magistrato dovrà fare per progredire in carriera; che per preparare i concorsi il magistrato dovrà dedicare buona parte del suo tempo allo studio, sottraendolo alla giurisdizione; che infine dovrà obbligatoriamente frequentare, per accedere alle funzioni superiori, corsi di riqualificazione, con conseguente stasi dell’attività giurisdizionale. Assurdo, poi, non prevedere valutazioni per chi abbia partecipato ai concorsi con esito negativo. Per il conferimento delle funzioni direttive e semidirettive, peraltro, si tratta di “concorsi” solo nominalmente. Per le funzioni direttive, infatti, è previsto un concorso per titoli, consistenti in lavori giudiziari e scientifici, che si conclude con una valutazione positiva o negativa; il CSM sceglierà poi tra i candidati idonei, tenendo conto “anche” della laboriosità e della capacità organizzativa (art. 1 comma 8-bis). Per il conferimento di funzioni direttive è anche peggio: valutazione dei soliti titoli, della laboriosità del magistrato e della sua capacità organizzativa, desunta non già dalla attività giudiziaria, ma attraverso “un colloquio” (comma 8). Vi è dunque una evidente sopravvalutazione delle capacità scientifiche a scapito della serietà dimostrata nell’esercizio della giurisdizione e delle stesse capacità organizzative, che dovrebbero essere desunte – peraltro solo per i direttivi – da un “colloquio”. E’ un sistema che lascia inaccettabili margini valutativi ad un organo che non è espressione dell’autogoverno e che non può garantire efficienza. La stessa temporaneità degli incarichi direttivi diviene fine a sé stessa e non funzionale ad un “controllo di gestione”. E’ chiaro infatti che la temporaneità assume un significato se la si ricollega alla responsabilità del dirigente per l’andamento dell’ufficio, e quindi alla necessità di controlli periodici in esito ai quali il dirigente potrà essere confermato o meno; così come è prevista, è invece fine a sé stessa. Non si capisce poi per quale ragione debba essere obbligatorio cambiare distretto per esercitare un altro incarico direttivo. Rimane centrale, nell’ambito del sistema di progressione in carriera, la scuola superiore delle professioni giuridiche; rispetto alla precedente formulazione del DDL vi è da registrare in positivo che è costituita come ente autonomo, ma permane la constatazione negativa della sua sottrazione al circuito dell’autogoverno. IL comitato direttivo della scuola, composto a stretta maggioranza di magistrati (4/7), prevede infatti solamente due componenti su sette nominati dal Consiglio superiore. La proposta del governo conferma, poi, le buone ragioni della contrarietà della magistratura alla separazione delle carriere. Come previsto, infatti, la separazione si accompagna immediatamente ad una riduzione dell’autonomia ed indipendenza del Pubblico Ministero, incompatibile con il disegno costituzionale. Si prevede, infatti, una forte gerarchizzazione dell’ufficio di Procura, con un accentramento dei poteri in capo al Procuratore (a sua volta sottoposto alla sorveglianza del Procuratore generale), il quale ha la responsabilità dell’esercizio dell’azione penale “nei modi e termini stabiliti dalla legge” (un’anticipazione dell’abbandono del principio di obbligatorietà dell’azione penale ?), può determinare i criteri cui si devono attenere i sostituti nella trattazione dei procedimenti e deve obbligatoriamente esprimere il suo assenso sugli atti che “incidano o rischino di incidere su diritti reali (quindi ad esempio le convalide di sequestro, che indubbiamente incidono su diritti reali...) o sulla libertà personale”. Permane d’altro canto l’assoluta genericità – e la conseguente illegittimità costituzionale – della delega per la tipizzazione delle ipotesi di illecito disciplinare (art. 7). Le modifiche sono infatti del tutto marginali. Si prevede innanzitutto l’introduzione della possibilità che il magistrato destituito possa essere fatto transitare in altra amministrazione (art. 7 lett. d): norma sicuramente positiva, perché spesso prospettive umanitarie fanno da freno all’applicazione delle sanzioni disciplinari più gravi. E’ estremamente ambiguo l’inserimento nella norma sulla disciplina dell’incompatibilità nella materia disciplinare; si deve poi constatare l’assoluta genericità della delega (fantastica la frase: “ridisciplinare... in maniera più puntuale e rigorosa, prevedendo – in linea di massima....”). Incomprensibile è poi la abolizione del trasferimento per incompatibilità ambientale. Lo stesso art. 7, infatti, prevede che esso possa essere disposto in via cautelare (fatto di per sé positivo, data la durata media dei procedimenti ex art. 2): probabilmente, dunque, il governo intende portare l’incompatibilità ambientale lo all’interno della materia disciplinare (cosa allo stato impossibile da dire con certezza data la genericità della delega). Ma come si concilia tale prospettiva con la previsione che il provvedimento cautelare possa essere disposta anche quando l’incompatibilità ambientale sia indipendente da colpa? E’ chiaro infatti che non si può accettare che siano previste sanzioni disciplinari non soggette al principio di colpevolezza. Giorgio Altieri
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