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LA GIUSTIZIA PRETENDE RIFORME SERIE.
di Vito D'AMBROSO

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1. LE RIFORME DELLA GIUSTIZIA: UN CANTIERE SEMPRE APERTO.

Per quanto riguarda la giustizia, questa legislatura forse ha fatto segnare il primato della riforme e delle trasformazioni legislative. Fin dall’inizio, con l’intervento sul diritto societario, si sono susseguite le novità, a tutto campo: dalle norme processuali a quelle sostanziali, da riforme codicistiche a innegabili novità in ambito ordinamentale, dal civile al penale, e finanche alle procedure concorsuali, in genere trascurate, per non parlare poi delle autentiche fibrillazioni riguardanti il codice della strada, per il quale il tourbillon delle novità non sembra terminato, data la mancata conversione del decreto legge governativo.
E il carosello riformatore non si ferma ancora: mentre infatti in tema di ordinamento giudiziario si stanno emanando i decreti delegati, pende in parlamento –ed anzi nel frattempo è stato approvato- il progetto che ridisegna due istituti fondamentali del diritto penale, prescrizione e recidiva, e si discute di una modifica profonda del sistema delle impugnazioni nel processo penale.

2. LE TRE GRANDI CARENZE.

In tema di organizzazione, coerenza sistemica, condivisione.

In questo convulso panorama da “grandi opere” spiccano però tre elementi: il primo è la scarsissima attenzione verso i temi organizzativi, dai quali dipende la possibilità che la giustizia diventi un servizio pubblico serio e non rimanga un esempio di inaccettabile disfunzione. O i tempi della giustizia si trasformano da biblici in ragionevoli, come prescrive anche la nuova versione dell’art. 111 della Costituzione, o la nostra democrazia continuerà a presentare un evidente deficit di credibilità.
Ma l’altra grande assente nel lavoro, o lavorio, riformatore di questi anni è la razionalità complessiva del sistema, anzi l’idea stessa di sistema. L’impressione più forte è che si siano affrontati e modificati singoli segmenti di un insieme complicato ed interattivo sulla spinta di motivazioni del tutto contingenti, senza un minimo di capacità o di volontà previsionale. Il risultato di questo affastellamento di riforme rischia di essere un labirinto normativo, che complicherà il compito degli interpreti e rischierà di provocare gravi danni, perché non sarà facile armonizzare leggi in palese o comunque sostanziale contrasto. Paradossalmente, di fronte al proclamato –e sciocco- proposito di restringere grandemente l’area di discrezionalità del giudice, si sta predisponendo un percorso ad ostacoli, nel quale l’intervento dell’intreprete-applicatore concreto della legge sarà fondamentale, per tentare di arrivare ad una complessiva ragionevolezza dell’ordinamento.
Il terzo filo rosso che emerge è la forte opposizione all’insieme delle riforme da parte di tutti i soggetti interessati, per motivi oltretutto in parte coincidenti ed in parte opposti (salvo, ovviamente, i pochi, ma non trascurabili destinatari di norme di favore ad personam, che purtroppo non mancano).
E questo strano fenomeno di contrarietà molto diffusa ha travolto tutto o quasi il panorama di riforme, dividendo l’opinione pubblica in due schieramenti contrapposti, pro o contro, talvolta al di là di approfondimenti puntuali degli aspetti di merito.
Noi del Movimento per la giustizia, invece, vorremmo affrontare il tema con un esame oggettivo e di sistema, a cominciare da un capitolo, il giudizio di cassazione, che potrebbe sembrare l’ultimo del libro, ma che, secondo noi, è una eccellente cartina di tornasole proprio per verificare l’esattezza di quelle che altrimenti potrebbero restare impressioni maligne o maliziose.

3. LA CASSAZIONE COME VERTICE?

Una domanda per cominciare: dal complesso di riforme di questi anni emerge un disegno di normalizzazione/burocratizzazione della magistratura, che prevede una ricollocazione della Corte di cassazione (e, ancora di più, nella funzione requirente, della Procura generale presso la Corte) come vertice della magistratura? Se questo è il disegno, due sono le ragioni per ritenerlo profondamente errato: la prima è che la trasformazione del giudizio di legittimità, avvicinato sempre più al merito, fino a porlo come giudizio su fatti, ed atti, e non su sentenze, comporterebbe necessariamente un intollerabile aumento del carico di lavoro e una rischiosissima moltiplicazione dei contrasti giurisprudenziali; la seconda, ancora più importante, sarebbe la scomparsa inevitabile del ruolo “alto” della Corte, alla quale, nella sua funzione di nomofilachia, spetta il compito di fornire al sistema gli indispensabili elementi di certezza e prevedibilità delle decisioni, altra grande richiesta dei cittadini per un servizio giustizia accettabile. E questo non avrebbe alcuna influenza sulla attuale situazione di forte degrado, che traspare dalle recenti preoccupate denunce del Primo Presidente: già oggi, infatti, l’impegno dei magistrati della cassazione, malgrado sia aumentato negli anni, non riesce a reggere all’incremento dei ricorsi, e, oltretutto, la situazione complessiva è squilibrata fortemente, perché un ricorso in materia penale viene deciso in media dopo 7 mesi, mentre uno in civile richiede più di tre anni. Della corte, concludendo, si vuole accrescere il ruolo, quasi a renderla custode di una magistratura burocratizzata e affidabile – nell’ambito penale più che in civile- ma intanto, in maniera assolutamente schizofrenica, si interviene sui profili processuali in modo tale da rendere del tutto insostenibile il carico di lavoro e assolutamente inadeguato l’esercizio della funzione di nomofilachia. Ed anzi, a voler essere pignoli, si interviene in maniera diversa nel settore civile e in quello penale, autorizzando così letture forse maliziose, ma non infondate, che vedono nel processo penale la fonte delle più pesanti preoccupazioni di chi, direttamente o indirettamente, può governare il processo di creazione o riforma delle leggi.
In sostanza, se questo è il segno generale, anche se confuso e approssimativo, a chi serve questa riforma? O meglio, poiché abbiamo qualche idea sulla risposta, può servire anche ad un qualsiasi interesse generale, oltre a quelli ben individuati dei soliti noti?
E, soprattutto, quale effetto può avere sui tre grandi problemi della nostra giustizia, i tempi, la certezza e la professionalità?

4. UN APPROCCIO CORRETTO.

Noi siamo convinti che la giustizia debba essere - contemporaneamente - in sintonia con i veri problemi di oggi, affidabile ed efficiente: solo così, ponendosi nei confronti della giustizia come di fronte ad un grande servizio pubblico, si può riempire di concretezza un fondamentale diritto di cittadinanza, assumendo come stella polare la c.d. “soddisfazione del consumatore”, equivalente moderno, in gergo consumistico, della frase famosa del mugnaio tedesco al re Federico il Grande “ci saranno pure dei giudici a Berlino”.
Solo se si trasformerà in questo senso, con una vera e propria rivoluzione copernicana, l’ottica tradizionale, che ha affrontato la questione giustizia come se fosse esclusivamente terreno di confronto, o di scontro, tra poteri, si potrà recuperare un equilibrio positivo e unificante tra i protagonisti di un sistema sinceramente democratico.
E, per puntare a questo traguardo, bisogna ripercorrere, passo per passo, il cammino di riforme caotiche, totalmente scollegate tra loro, spesso abborracciate e in conclusione poco condivisibili, che si sono susseguite in questi anni.
Profondamente convinti della necessità di una posizione non aprioristicamente e totalmente negativa, ma criticamente costruttiva, e il più possibile condivisa, vogliamo - nel sereno rispetto dei ruoli - cominciare a costruire, nel palazzo, una risposta forte ed aperta alle domande che vengono dall’esterno del palazzo.
Quindi il nostro incontro non può e non vuole essere un esame complessivo di tutte le riforme, ma una specie di “spaccato” del nuovo tessuto normativo, definito o ancora in via di approvazione, partendo da un punto di vista, quello del processo in cassazione, che, come si diceva sopra, ha la peculiarità di evidenziare i molti aspetti negativi di una attività riformatrice francamente preoccupante.
Su questa premessa abbiamo impostato un primo, ampio esame affrontando separatamente le modifiche del processo civile e di quello penale, l’introduzione del consiglio direttivo, l’accesso in cassazione, il problema dell’organico, e della correlata sistemazione dei magistrati che non hanno ancora le funzioni di legittimità, la nuova configurazione della procura generale, specie per i riflessi delle riforme in ambito disciplinare, la scuola per la magistratura; nei capitoli connessi si parlerà anche delle conseguenze dell’eventuale (ormai avvenuta) approvazione delle nuove norme in materia di recidiva e prescrizione, e di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento. Sul documento che ha fornito la cornice generale della discussione convegnistica, abbiamo chiamato a discutere colleghi di tutte le appartenenze, o anche di nessuna appartenenza, e, per sfuggire al rischio dell’autoreferenzialità, abbiamo invitato ad una riflessione complessiva il professor Stefano Rodotà, figura di grande autorevolezza e di significativa esperienza, al di fuori dell’ambito della magistratura.
E il risultato di questo incontro sarà portato a conoscenza di tutti i soggetti interessati, che speriamo siano più numerosi degli addetti ai lavori, perché il tema è troppo importante per essere affrontato in ambito ristretto.
Sicuri, in questo nostro impegno, e per evitare polemiche in gran parte pretestuose, che il giudice deve essere interprete della legge, però nessuno può impedirgli di portare il suo contributo professionale durante il percorso di formazione delle leggi, che poi sarà chiamato ad applicare; una specie di anticipazione del ruolo cardine, assegnatogli dall’ordinamento, nella valutazione di un aspetto fondamentale delle leggi, la loro sintonia con la Costituzione.
Perciò non può essere criticato chi, disponendo del potere di provocare un giudizio sulla rispondenza delle leggi alla Costituzione, sceglie di anticipare al momento formativo della norma il suo intervento, ovviamente con caratteri e conseguenze ben diverse.
Sempre che, si capisce, a tutti sia comune l’intenzione di rispettare, nella forma e nella sostanza, la tavola dei valori costituzionali.
Alla luce di queste irrinunciabili premesse ci sentiamo impegnati a portare il nostro contributo, in questo convegno e anche dopo questo convegno, per disegnare un sistema giustizia riformato, pienamente inserito nella cornice della Costituzione.

5. SPUNTI DI CONCLUSIONE

Mentre stavamo scrivendo questo documento, il lavoro dei riformatori non si è fermato, e così il d.d.l. sulla nuova disciplina di recidiva e prescrizione è stato definitivamente approvato dal Senato, quello sulla inappellabilità delle sentenze di proscioglimento si avvia anch’esso verso la conclusione, le modifiche al processo civile in cassazione sono alle ultime battute; il ritmo è diventato quasi affannoso, tanto che abbiamo dovuto ufficializzare il momento di chiusura del documento – domenica 4 dicembre 2005- per non apparire già superati prima ancora di pubblicare il testo.
Ma questo raptus riformatore, sempre più accelerato, non porta con sé buoni frutti.
Non è possibile individuare un filo rosso che leghi insieme le varie riforme, né tanto meno si può rintracciare una tendenza omogenea dietro questo incessante susseguirsi di modifiche normative.
Per cominciare a comporre le tessere di un mosaico che dovremo poi tutti insieme ricostruire, interpretare e concretizzare, si possono però individuare alcune piste di riflessione, prendendo spunto, anche, dalle numerose, amare ed autorevolissime riflessioni del primo Presidente della Corte
La prima è che, al fondo delle novelle, si comincia ad intravedere una “nuova” figura di cassazione, alla quale viene affidato il compito non di “assicurare…l’unità del diritto oggettivo nazionale”, come diceva l’art. 65 del vecchio ordinamento giudiziario, ma di rimediare alla frammentazione dei risultati dell’attività giudiziaria. Il fine non è da valutare negativamente, ma la strada scelta è del tutto inaccettabile.
La seconda è che, per raggiungere quell’obiettivo, si sono seguiti percorsi che portano in luoghi diversi e distanti, e qualche volta addirittura a nessun luogo.
La terza è che si è tentato e si tenta di dividere i giudici di legittimità da tutti gli altri giudici, ma si dimentica che comune agli uni e agli altri è la banalissima pretesa di poter esercitare il proprio compito in condizioni accettabili e che, inoltre, non è possibile migliorare il funzionamento del servizio giustizia per singoli spezzoni, data la necessaria interconnessione di tutte le parti tra loro. E questa obiezione di fondo va riproposta con forza di fronte al tentativo di frantumare la corporazione in tante altre piccole corporazioni, i giudici del civile diversi da quelli del penale, quelli di primo grado diversi da quelli delle impugnazioni, i giudici dai magistrati del pubblico ministero, e via enumerando e dividendo.
La quarta è che una Corte suprema arrancante dietro ad un carico di lavoro che cresce inesorabilmente non riesce ad esercitare le funzione di nomofilachia nemmeno al proprio interno (ecco la ragione della bizzarra proposta di concentrare il potere di “coercitiva unitarietà” nelle sezioni unite, con una ulteriore divaricazione tra uguali).
La quinta è che, forse, la soluzione può venire da una “riforma della riforma” , che recuperi la autorevolezza della Corte non quale struttura di vertice improprio (la Costituzione prevede ben altro), ma quale luogo nel quale eserciti la sua specifica funzione un numero ragionevole di magistrati, attitudinalmente motivati, provenienti da tutte le realtà giudiziarie del Paese, quindi capaci di rappresentare e armonizzare i diversi aspetti e le diverse esperienze. Ad un organo così strutturato tutta la magistratura potrà, col tempo, tranquillamente affidare, non la propria gestione (costituzionalmente devoluta ad un organismo di governo autonomo, il C.S.M.), ma il compito di individuare, volta a volta, il punto di equilibrio più avanzato e convincente per dare una soluzione equa agli innumerevoli problemi che la nostra società complessa affida ai giudici.
La giustizia è malata, e non funzionava in maniera soddisfacente nemmeno prima di questi mutamenti-stravolgimenti, ma per un suo cambiamento in senso positivo occorrono riforme serie, sistematiche, coerenti, maturate dopo un lungo confronto con tutti gli addetti ai lavori e con i cosiddetti utenti, cioè i cittadini.
La via scelta da questo legislatore, invece, è proprio l’opposto.
Speriamo che questo convegno ci aiuti a controllare la correttezza della nostra analisi e ci suggerisca la traiettoria sulla quale calibrare le risposte. Noi, dopo aver parlato, ascolteremo, con tutta l’attenzione necessaria per poter affrontare questi nodi, vecchi ma sempre più difficili da sciogliere, che infatti potranno essere sciolti soltanto con uno sforzo comune e in uno spirito di leale collaborazione tra istituzioni mai arroccate, ma sempre attente alle esigenze dei cittadini.

Roma, 4 dicembre 2005.
Vito D’Ambrosio.

L’articolo è una rielaborazione dell’introduzione e della conclusione del documento di base predisposto per il convegno:
Il ruolo della Corte di Cassazione nelle recenti riforme:un nuovo vertice della magistratura?
Organizzato dal Movimento per la giustizia, sez. della Corte di Cassazione, per martedì 13 dicembre a Roma, nell’aula magna della Corte.