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L’IMPIGNORABILITA’ DEI FONDI DESTINATI ALLA GIUSTIZIA : DAVVERO UN PASSO AVANTI?
di MASSIMO FERRO Giudice del tribunale di Bologna
e Componente del Direttivo del Movimento per la Giustizia


Anche oggi la stampa più attenta ai profili di efficienza delle istituzioni pubbliche fa il punto, nell'ambito di più vasti commenti sulla legge finanziaria 2007, su alcuni dati che concernono il budget ridotto del Ministero della Giustizia, le difficoltà di gestione in rapporto al divario tra capitoli di spesa e stanziamenti previsti, il crescente indebitamento. Sotto quest'ultimo profilo anche gli intervistati (tra cui il sottosegretario Scotti, ex Presidente del Trib Roma) commentano la norma di cui al comma 1351 del maxiemendamento governativo come una .

Con esso si stabilisce la cosiddetta impignorabilità dei fondi destinati alla giustizia (“ Non sono soggetti ad esecuzione forzata i fondi destinati al pagamento di spese per servizi e forniture aventi finalità giudiziaria o penitenziaria, nonché gli emolumenti di qualsiasi tipo dovuti al personale amministrato dal Ministero della giustizia e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, accreditati mediante aperture di credito in favore dei funzionari delegati degli uffici centrali e periferici del Ministero della giustizia, degli uffici giudiziari e della Direzione nazionale antimafia e della Presidenza del Consiglio dei Ministri.”)

Un titolo interessante è del Sole 24ore di oggi: . La disposizione è inserita all'interno del pacchetto delle misure economiche che concernono, più o meno direttamente, anche la magistratura. Altre domande più recenti ( ) interrogano sul senso strategico di una norma che non dovrebbe farci gioire più di tanto: essa evidenzia una crisi di liquidità strutturale del Ministero della Giustizia che non viene aggredita ripensando i centri di spesa (la sua formazione, le priorità, gli investimenti dotazionali, il controllo) bensì trovando una provvista straordinaria con cui approssimarsi al saldo delle passività accumulate (200 milioni di aumento dovrebbero tendere al saldo di 240 milioni debiti accumulati e da pagare nel 2007) per poi chiudere definitivamente le porte ai creditori.

Va chiarito che non si tratta del primo caso di una pubblica amministrazione che limita fortemente l'azione esecutiva dei creditori: proprio con la legge finanziaria 2006 una norma identica era stata varata per il Ministero della Salute. Essa si aggiunge ad altre norme speciali che rallentano e filtrano le azioni esecutive nei confronti di svariate Pubbliche amministrazioni, dagli enti locali alle prefetture. Normalmente il legislatore ha isolato la destinazione, dunque il vincolo impresso ad alcuni beni e soprattutto fondi verso servizi ritenuti essenziali, blindandoli mediante un'armatura giuridica che funge da sbarramento ai processi di esecuzione forzata. Più volte la Corte costituzionale, all'epoca con le ASL, è intervenuta per innalzare i limiti di predittibilità e di identificabilità preventiva delle delibere dell'ente con cui certi fondi venivano e dunque sottratti all'iniziativa esecutiva corrente dei creditori. In generale, però, un sistema che precluda la pignorabilità in assoluto incrina la tutela costituzionale del credito e dunque non reggerebbe l'assalto di una rilettura di contrasto, che già si può ipotizzare avanti ai giudici dell’esecuzione, soprattutto mobiliare. In fatto sembrano ancora possibili pignoramenti sui beni fisici (dunque le auto blindate) ma non sui fondi destinati ad alimentarle (i soldi per la benzina). Oggi di fatto il Ministero della Giustizia si è appunto blindato. E' una buona norma?
La previsione già quotidiana è che lo sbarramento sarà opposto tecnicamente mediante una sistematica opposizione all'esecuzione ex art.615 cpc da parte dell'ufficio ministeriale - centrale o periferico - colpito da pignoramento di crediti, cioè i fondi messi a disposizione per i pagamenti di servizi e stipendi; può darsi che qualche giudice dell'esecuzione rilevi l'impignorabilità anche d'ufficio. Qualche problema si porrà per il raccordo tra crediti già pignorati ed utilizzo da parte del debitore (il Ministero della Giustizia) fino a che non si definisce il processo di opposizione. Ma non è la questione più importante, poichè potrebbe soccorrere la norma estintiva del nuovo art.624 cpc se si accoglie la tesi che a fronte di una sospensione stabilizzata del processo esecutivo l'opposto (lo Stato) possa scegliere l'estinzione del pignoramento in alternativa alla coltivazione nel merito del giudizio di opposizione.

Per tradurre: accadrà che decine e decine di fornitori impatteranno in una sistematica resistenza processuale dello Stato / Ministero della Giustizia il quale, benché debitore pacifico, si difenderà invocando l'inerenza dei fondi a nonché agli stipendi. Lo stesso blocco sarà opposto ai creditori / cittadini aventi diritto al risarcimento in base alla Legge Pinto. Nel 2005 il Ministero della Giustizia (Il Sole 24H di oggi) avrebbe già subito pignoramenti per 15 milioni di Euro. Non vedo come si possa essere contenti o anche solo rassicurati per una misura (anche) dei nostri stipendi che inserisce i fondi con cui essi verranno pagati in un territorio di contesa - che sarà anche mediatica - disputato con i creditori, cioè fornitori da fatture impagate e cittadini danneggiati da processo ingiusto con decisioni di condanna.

Si tratta di una norma che confessa la più spietata impotenza a reggere un qualsiasi confronto sul terreno della spesa pubblica qualificata, perché sostituisce in modo dirigistico, disparitario e autoritario la affidabilità contrattuale del Ministero della Giustizia con la segregazione patrimoniale delle sue liquidità.

Con essa cresce un'immagine di inaffidabilità contrattuale gravissima del Ministero della Giustizia. Chi fa contratti deve saperli rispettare. Se si arriva al punto di salvaguardare gli stipendi ed i fondi per i servizi - con norma ad hoc – vuol dire che si sa in anticipo che il Ministero della Giustizia non ha e non avrà alcuna strategia di riqualificazione della sua capacità di spesa, cioè della correttezza interna delle procedure di pagamento ovvero della dotazione finanziaria necessaria a pagare i propri debiti.

Ci si prepara ad uno scenario per cui anche ai giudici (e soprattutto ai PM) verrà imposta una responsabilità di sistema nelle prestazioni giudiziarie strettamente correlata alla sussistenza di fondi effettivamente impegnabili e già stanziati a bilancio? Anzichè sancire che, pur nell'ambito di una monitorabilità del costo della giustizia alla stregua del sistema processuale vigente, si dota la stessa dei fondi necessari, accettandone la eventuale diminuzione - in una discussione parlamentare e non interna al Ministero o al Governo - solo dopo la scelta di variare il centro di costo, e cioè la norma che genera il costo stesso?

La norma sembra un esempio di raggio corto dell'orizzonte del consenso che il politico cerca di conseguire e in effetti postazioni assai sensibili a tutto ciò che tocca la vicenda stipendiale dei magistrati hanno manifestato soddisfazione. In realtà, posto che ovviamente nessuno vuole che qualsiasi fondo destinato ad alimentare il servizio (dalla circolazione delle auto agli stipendi) sia sottratto alla sua destinazione funzionale, pur tuttavia dovrebbe essere prioritario invece esigere la riforma dall'interno delle procedure di spesa, dunque sveltendo l'iter amministrativo e - sul piano della legge di bilancio - dotando il Ministero della Giustizia dei fondi in flusso finanziario corrente, cioè non straordinario.

Invece si chiudono le porte ai possibili e certi creditori.
Di qui l'effetto, che è anche lo scopo di fatto preventivamente accettato (e tecnicamente congegnato negli uffici tecnici del Ministero), di mutare la fisiologia dei contratti e dei fornitori stessi: il fornitore innovativo, es. una software house piccola ma in ascesa qualitativa sul prodotto o una piccola cooperativa per la stenotipia, che però non abbia dotazione finanziaria o fidi bancari consistenti, con questa norma come fa a reggere l'inadempimento (certo) del Ministero della Giustizia quando si tratterà di pagare i debiti del servizio o della fornitura? Anche in altre epoche la selezione dei fornitori di beni e servizi avveniva sulla base di una politica dei prezzi (talora anche al ribasso) spesso collegata ad una cattiva qualità del prodotto: a fine anni '80 tutti ricordano lo svuotamento dei magazzini di una impresa di PC che riuscì a piazzare macchine uscite di produzione in massa rifilate all'amministrazione della giustizia.

Qui la selezione contrattuale sembra potersi ipotizzare ancora una volta sulla capacità di tenuta finanziaria del fornitore, capace di attendere il pagamento - senza fallire - più che di competere in sede di confronto con altri al livello di scelta del servizio o dei beni. E ciò potrebbe avere ricadute sulla qualità bassa della fornitura e mancanza di gara. Ovviamente i cittadini danneggiati dalla durata irragionevole del processo dovranno invece attendere, mettendosi in fila, che appositi fondi siano destinati al concreto risarcimento.

L’ANM, che sta monitorando ciò che nasce dal Governo e dalle effettive iniziative parlamentari incidenti sulla giustizia, potrebbe dunque prendere nota che siamo di fronte ad un esempio di cattiva qualità della legislazione:
. per l’inammissibile - stante la sua automaticità - trasferimento al contenzioso giudiziario della fisiologia dei pagamenti cui il Ministero della Giustizia è tenuto;
. per l’arroccamento antistorico sul piano della protezione dei fondi rispetto alla ridotazione delle risorse, il che maschera la capacità di spesa - che nasce come differenza - come un possibile successo mentre è invece solo l’effetto generato dallo sbarramento verso i creditori comuni;
. per la persistente negazione della problematica dell’irragionevole durata del processo, cui non si mette mano all’insegna della semplificazione-riduzione anche delle regole ma, più semplicemente, escludendo dal bilancio che sia un problema l’enorme massa dei creditori involontari che hanno patito la violazione del precetto costituzionale.

Pare infatti importante che la verifica dell’ANM, nell’ambito dello confermato dall’Assemblea nazionale del 26 novembre, riguardi ogni concreta e programmatica disattenzione, anche quando - come in questo caso - mascherata dalla tutela degli stipendi erogati dal Ministero della Giustizia.

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