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Fernando Venturini
La magistratura nel primo dopoguerra: alla ricerca del “modello italiano”.
Relazione al convegno “La magistratura italiana tra associazionismo e potere politico dall’epoca liberale al fascismo”, Milano, 10 maggio 2007
Fernando Venturini

La magistratura nel primo dopoguerra: alla ricerca del “modello italiano”.

Relazione al convegno “La magistratura italiana tra associazionismo e potere politico dall’epoca liberale al fascismo”, Milano, 10 maggio 2007

Il “modello italiano” di magistratura

Desidero ringraziare il “Movimento per la giustizia” per il cortese invito a svolgere un intervento in questo convegno. Il mio libro sulla storia dell'Associazione magistrati[1] risale a 20 anni fa e da allora mi sono occupato di tutt’altro. Per questo motivo, in primo luogo, ho cercato di aggiornarmi sulla storiografia in tema di magistratura[2]. Quindi ho concentrato il poco tempo che avevo a disposizione, sul periodo immediatamente successivo alla prima guerra mondiale che, anche venti anni fa, mi era sembrato degno di qualche approfondimento[3].

Nel tornare su questi temi non posso fare a meno di ricordare con affetto Pietro Saraceno, la sua contagiosa passione per la magistratura italiana, e la sua percezione della complessità di ogni “storia”.

In questi ultimi dieci anni si è molto parlato del modello italiano di magistratura, sia per difenderlo, sia, soprattutto, per sottolinearne i limiti.

Sul piano dell’interpretazione delle istituzioni giudiziarie, la scienza politica legata alla scuola di Giuseppe Di Federico – in particolare nei lavori di Carlo Guarnieri[4] - ha messo in evidenza i caratteri peculiari della magistratura italiana che ne farebbe un unicum. Magistratura burocratica, da un lato. Magistratura che gode di indipendenza e poteri di autogoverno sconosciuti ad altre magistrature burocratiche dall'altro[5].

Le radici profonde di tale peculiarità sarebbero riconducibili a due ordini di fattori. Da un lato il dettato della Costituzione repubblicana e la conseguente evoluzione della cultura giuridica protesa a disegnare il giudice come “interprete ed applicatore della legalità costituzionale”[6] Dall'altro lato le peculiarità del caso italiano sarebbero legate strettamente all'evoluzione proporzionalista e consociativa del sistema politico del secondo dopoguerra. In sostanza, di fronte ad una magistratura relativamente unita - su alcuni temi - sta una classe politica divisa e in competizione per ottenerne i favori. Le "pietre angolari" del modello italiano sarebbero il Csm eletto su base proporzionale, unico organo di raccordo tra magistratura e sistema politico e una forte Associazione magistrati, espressione del pluralismo politico della società.

Quello descritto è un approccio critico e revisionista rispetto al profilo virtuoso del “modello italiano” disegnato da Alessandro Pizzorusso. Ma le conclusioni sono convergenti[7]. Anche per Pizzorusso, il modello italiano è fondato sul pilastro del CSM, organo esponenziale del pluralismo ideologico della magistratura nell’ambito del suo movimento associativo[8].

In questa relazione sono partito dall'ipotesi che sia possibile ritrovare alcuni aspetti del modello italiano in anni molto lontani, precedenti la nostra Costituzione, legati ad una breve e peculiare fase del sistema politico italiano, precedente il lungo gelo del fascismo. Per argomentare questa ipotesi cercherò di descrivere in successione il clima politico-istituzionale e la situazione della magistratura italiana alla fine del primo conflitto mondiale. Quindi le prospettive di politica giudiziaria che si posero negli anni tra il 1918 e il 1922 e il ruolo dell’Associazione magistrati.

Il momento storico del primo dopoguerra

Cominciamo con il descrivere il momento storico. Nulla dopo la prima guerra mondiale era come prima. La legge elettorale proporzionale aveva di fatto creato un nuovo sistema politico. Mobilitazione sociale e voglia di partecipazione politica vedevano in prima linea non solo i ceti popolari ma anche i ceti medi e la piccola borghesia che per la guerra avevano perso potere d'acquisto e status sociale. Per quanto riguarda le istituzioni, è interessante notare gli aspetti evolutivi in senso democratico delle istituzioni liberali di quegli anni, aspetti evolutivi poi abortiti o soffocati dal fascismo.

Gli studiosi di diritto pubblico erano ben consapevoli, già alla fine del 1920, dei cambiamenti radicali determinati dal conflitto mondiale. In un articolo sul primo numero della Rivista di diritto pubblico del 1921, Giovanni Salemi poteva affermare che tali novità "durante e dopo la conflagrazione mondiale", avevano trasformato la monarchia parlamentare italiana "in una completa democrazia”, affermazione che oggi può suonare enfatica ma che esprime la percezione che molti avevano in quel momento[9]. Salemi si riferiva, sul piano costituzionale, al suffragio universale maschile, alla legge proporzionale, alla nascita dei gruppi parlamentari e al conseguente riconoscimento dei partiti politici nonché all'organizzazione del lavoro parlamentare per commissioni permanenti. Sul piano amministrativo, Salemi ricordava le molteplici forme di partecipazione delle associazioni sindacali e dei rappresentati dell'impiego pubblico in seno a numerosi organismi amministrativi. Ma l'amministrazione subiva anche altri mutamenti profondi, dilatandosi, articolandosi e assumendo poteri sempre meno controllabili dalla politica. Il sindacalismo e l'associazionismo nell'impiego pubblico, in rapida espansione, si radicalizzavano fino ad assumere un andamento tumultuoso tra il 20 e il 21. E la stessa struttura gerarchica e piramidale subiva un duro colpo dall'applicazione dei ruoli aperti a tutto il personale dipendente dalle amministrazioni dello Stato, riforma giudicata dalla storiografia “pressoché rivoluzionaria rispetto agli assetti precedenti”[10].

La magistratura alla vigilia della guerra mondiale

Veniamo alla situazione della magistratura. Nel dopoguerra si ripresentano i problemi che un'antica letteratura e una lunga sequela di disegni di legge rendevano ben noti alle nostre classi dirigenti. Estrazione burocratica, carrierismo, circoscrizioni giudiziarie troppo piccole, inadeguatezza del trattamento economico, inframettenze della politica, dipendenza del pubblico ministero dall'esecutivo. L'ordinamento era ancora quello del 1865 con le modifiche apportate da Zanardelli nel 1890 e le più ampie guarentigie garantite dalle leggi Orlando del 1907-1908.

Per avere un quadro molto vivace della situazione della magistratura a fine ottocento si può ricorrere ad un articolo di Lodovico Mortara del 1894 dal titolo: Un pericolo sociale: la decadenza della magistratura[11]. Qui emerge soprattutto la piaga burocratica. La figura del magistrato impiegato, del magistrato in carriera è disegnata mescolando sarcasmo e compatimento:

Vedeteli, i nostri magistrati, nelle preture, nei tribunali, nelle corti d'appello. Li sorprenderete più di una volta chini e cogitabondi su di un libro. Pensate che meditino il codice, o un qualche famosissimo commentario? Vi ingannate. Quel libro, l'unico libro che non manca mai alla biblioteca del magistrato italiano, è la Graduatoria, stupenda trovata della ignoranza ufficiale che regna sovrana nell'italica amministrazione. E il magistrato che studia quel libro, si assorbe in calcoli e combinazioni che a noi profani, quando udiamo esporli, ricordano esattamente la cabala del lotto. [...] Onde voi, ascoltando i sottili ragionamenti, le ben congegnate induzioni, che escono dalla bocca del magistrato, nel mentre che i numeri della graduatoria danzano innanzi ai vostri occhi una ridda fantastica, dovete meravigliarvi che quell'uomo, così abile ed eloquente in codesta materia, sia del tutto incapace a scrivere una sentenza senza errori di grammatica, od a recitare un'arringa all'udienza, senza far ridere o dormire l'uditorio[12].

Quindici anni dopo, se non era cambiato l'ordinamento[13]. erano cambiati i magistrati ed era cambiata anche la società italiana. La generazione dei magistrati che in piena età giolittiana era intorno ai 40 anni aveva trascorso – in virtù della legge Zanardelli - un congruo periodo di anni nelle preture di piccoli centri dove la vita non era comoda e spesso neanche tranquilla, in un periodo tumultuoso della storia d'Italia caratterizzato dall'inasprimento delle lotte sociali, dall'emanazione di leggi speciali, da pesanti pressioni dell'esecutivo, almeno sul pubblico ministero. Inoltre proprio tra gli anni '80 e '90 dell'ottocento la cultura giuridica, la pubblicistica politica, l'affermarsi del positivismo e del socialismo mettevano in discussione lo spirito paternalistico e autoritario di cui era pervaso l'ordinamento giudiziario. Le leggi Orlando avevano cercato di garantire una più ampia tutela alla magistratura estendendo l’inamovibilità dei giudici anche alla sede e istituendo un Consiglio superiore della magistratura che era per la metà composto da membri designati dalle 5 Corti di Cassazione del Regno. Peraltro, la riforma Finocchiaro-Aprile del 1912, su questo punto, ritornò rapidamente ad una composizione interamente affidata alla nomina con decreto reale su deliberazione del Consiglio dei ministri. L’età giolittiana si chiudeva proprio con il clamoroso fallimento della riforma Finocchiaro Aprile del 1912 istitutiva del giudice unico in materia civile, mai applicata ed abrogata già nel 1914, per la violenta protesta dell’avvocatura che arrivò all’astensione dalle udienze. In questo frangente si dimostrava la forza degli avvocati (e delle loro aderenze parlamentari) e la debolezza dei magistrati e della loro associazione che aveva sostenuto con convinzione la riforma istitutiva del giudice unico

L’Associazione magistrati alla vigilia della guerra mondiale

In quegli anni qual’era in effetti il ruolo e il peso dell’Associazione generale tra i magistrati italiani? Qual’era il suo rapporto con la politica? L'associazione era nata a Milano, nel 1909, come è noto, dopo un periodo confuso che, dai primi anni del 900 aveva visto alcuni tentativi di porre all'ordine del giorno il problema delle condizioni economiche e morali della bassa magistratura, attraverso ad es. il famoso “proclama di Trani” del 1904 o l'attivismo di alcuni giornali giudiziari, in particolare il "Corriere giudiziario" di Roma. Le iniziative si erano svolte con la simpatia della destra di Sonnino e la palese diffidenza dei guardasigilli giolittiani. Le agitazioni della magistratura riflettevano il disorientamento della piccola borghesia italiana di fronte al nuovo corso della politica italiana dopo la crisi di fine secolo. Se alcuni magistrati manifestavano vaghe simpatie socialiste e umanitarie, altri protagonisti delle prime agitazioni - spesso dall'osservatorio di preture di campagna – interpretavano la politica giolittiana come un cedimento dello stato liberale di fronte agli interessi settoriali e alle manifestazioni di piazza e come una delegittimazione delle tradizionali forme di trasmissione dell'ordine legale. Non a caso, le prime iniziative nascono nel totale disinteresse del socialismo riformista che pure in quegli anni sosteneva e, in parte, guidava, il sindacalismo del pubblico impiego. Su ciò pesava anche il giudizio dell’opposizione socialista e radicale di fronte al comportamento della magistratura italiana nel frangente della crisi di fine secolo e dei provvedimenti Pelloux. Così scriveva Claudio Treves nel 1899 su “Critica sociale”[14]:

“ in Italia manca una coscienza netta di casta giudiziaria; tutta la nostra magistratura è un po’ una neo arrivata; essa difetta di tradizioni di corpo; di fronte al Governo si è lasciata ingabbiolare come una branca qualunque della burocrazia famelica e servile – epperò non ha sul Governo nessuna azione moderatrice, anzi – non gode presso il Governo di nessuna considerazione;”

Il fermento della bassa magistratura preoccupò non poco autorità ministeriali e gerarchie. Tutto il primo periodo di attività dell'Associazione può essere interpretato come il costante sforzo di ricondurre le ragioni dell'agitazione e le proteste derivanti dalle difficoltà economiche in un alveo istituzionale, più controllabile. I contatti e i canali di comunicazione più o meno sotterranei con il Ministero e con le più alte gerarchie avrebbero fatto parte della storia dell’AGMI e ne avrebbero spesso condizionato l’azione[15]. In effetti, all’interno dell’Associazione, il rapporto tra bassa e alta magistratura fu sempre controverso e mai stabile. A più riprese, l'alta magistratura cercò di indirizzare l'Associazione, di guidarla e orientarla anche come strumento di pressione verso la classe politica a condizione che non si ribaltassero, all’interno del sodalizio, i rapporti gerarchici tradizionali. Si pensi alla fondazione dell’AGMI a Milano, che vide certamente il consenso di Mariano D'Amelio, primo presidente della Corte d'Appello e Capo di gabinetto del Ministro Orlando e del Presidente del Tribunale Antonio Raimondi[16]. Si pensi alla presidenza dell'AGMI di Giovanni Appiani dal 1914 al 1917 quando era consigliere di Cassazione a Firenze nonché al ruolo successivamente svolto da Lodovico Mortara primo presidente della Cassazione romana. Come è noto la stessa sede dell'Associazione magistrati all'interno del Palazzo di giustizia a Roma, risale agli anni della presidenza di Lodovico Mortara.

Su di un altro versante è importante il rapporto tra l'AGMI e la cosiddetta magistratura “non associata”. L’AGMI si trovò sempre di fronte al rifiuto pressoché inattaccabile di più della metà dei magistrati italiani che in età giolittiana erano circa 3500. Questa parte della magistratura ebbe comunque un ruolo significativo poiché a più riprese contribuì al manifestarsi di forme di protesta spontanea, dirette ad ottenere miglioramenti economici immediati, scavalcando in più di un’occasione le direttive e le linee programmatiche dei vertici associativi.

Per ciò che riguarda le riforme all’ordinamento giudiziario l'Associazione si adatta in gran parte al susseguirsi dei progetti ministeriali. Tuttavia, lentamente, si consolida una base programmatica e ideale che prende forma nei congressi di Roma del 1911 e soprattutto di Napoli del 1913. In questa sede sono approvati ordini del giorno su 5 punti: per la semplificazione della carriera e i ruoli aperti, la revisione delle circoscrizioni giudiziarie, l'eleggibilità del Consiglio superiore della magistratura da parte di tutti i gradi della magistratura, l'estensione delle guarentigie della magistratura giudicante anche al pubblico ministero.

La magistratura nel primo dopoguerra: cronache della costruzione di una nuova identità

Tenendo conto di questo patrimonio ideale e di questa storia, cercherò ora di descrivere tre momenti chiave, relativi al periodo 1917-1921: la mobilitazione della magistratura negli anni tra il 1917 e il 1919, il rifiuto del magistrato di estrazione “non burocratica” proposto da Lodovico Mortara, lo scontro con il guardasigilli giolittiano Luigi Fera.

La mobilitazione della magistratura negli anni tra il 1917 e il 1919

Tra la metà del 1917 e i primi mesi del 1919 si assiste ad un periodo di crescente fermento della magistratura fuori e dentro l’Associazione. Nel corso della guerra e nel dopoguerra i pieni poteri lasciavano all’esecutivo la facoltà di procedere a ristrutturazioni che avevano sempre incontrato resistenza nell’ambiente parlamentare. E la drastica riduzione dell’organico pareva a molti un’occasione irripetibile per giungere ad una revisione delle circoscrizioni, riqualificare il personale e garantire ad esso una retribuzione adeguata.

Nella primavera del 1917, si ha notizia di un’istanza presentata a Ettore Sacchi, ministro della giustizia del ministero Boselli, firmata da quasi tutti i consiglieri di Cassazione per sollecitarlo ad affrontare il problema della riforma giudiziaria con gli strumenti che gli derivavano dai pieni poteri[17]. Ad esso segue, in parte sotto la regia dell’Associazione, una mobilitazione di tutto l’ordine giudiziario che si manifesta in un gran numero di appelli, voti, petizioni provenienti da tutti i tribunali italiani, trasmessi per via gerarchica al Ministro, spesso accompagnati da note di adesione firmate dai capi dei tribunali o delle corti d’appello. In tutti, gli argomenti ricorrenti sono la lentezza della carriera, le gravissime difficoltà economiche giunte al punto di compromettere la dignità del proprio lavoro, l’assoluta necessità di approfittare dei pieni poteri per scavalcare tutte le resistenze parlamentari alla diminuzione delle sedi giudiziarie e alla riforma dell’ordinamento[18]. “Ora o mai più”: questo sembra il messaggio ricorrente. Ma il decreto luogotenenziale che avrebbe dovuto aumentare sensibilmente gli stipendi anche attraverso la diminuzione degli organici non fu mai approvato. Il ministro Sacchi, confermato nel nuovo governo Orlando, lo trasformò in un disegno di legge presentato alla Camera nel febbraio del 1918. Ma ormai il clima era cambiato. Pochi giorni prima il Decreto luogotenenziale n. 107 del 1918 aveva aumentato in modo consistente gli stipendi di tutti i dipendenti statali e aveva inaugurato la stagione delle commissioni per la riforma amministrativa e per la riforma dello Stato. Il giornale dell’AGMI poteva scrivere che il disegno di legge era “troppo meschino ed esiguo nel momento attuale, che è notevolmente diverso da quello dell’autunno 1917”.

La Commissione parlamentare incaricata dell’esame del disegno di legge Sacchi ricevette il 18 giugno 1918 una delegazione dell’Associazione magistrati. Si trattava della prima volta che il gruppo dirigente dell’Associazione magistrati trovava ascolto nelle aule parlamentari[19]. A quell’incontro la delegazione dell’AGMI portò le proposte di modifica del progetto Sacchi dove in particolare si chiedeva un’ulteriore riduzione del numero dei magistrati e una parziale attuazione dei ruoli aperti con un generale aumento degli stipendi. Proposte modeste, destinate, come tutto il progetto Sacchi a cadere nel dimenticatoio e ad essere ben presto scavalcate dagli eventi.

Il 3 febbraio 1919 il Corriere della Sera pubblicava Un vibrato ordine del giorno dei magistrati milanesi nel quale 45 magistrati affermavano che l’amministrazione della giustizia “versa in condizioni indegne di un paese che si dice civile”, che questa situazione era “il prodotto dell’incuria del Governo e del Parlamento più solleciti di interessi di politica parlamentare che delle sorti dell’amministrazione della Giustizia”. Chiedevano di “costituire i giudici – organo del potere giudiziario – in una condizione di preminenza in confronto agli altri funzionari dello Stato: liberi da ogni preoccupazione economica e di carriera, in istato di assoluta indipendenza gerarchica, soggetti per guida e per controllo all’autorità di capi liberamente eletti e non già, come ora il più delle volte avviene, pervenuti al vertice della gerarchia per merito di longevità o di inframmettenze politiche”. Deliberavano quindi di “costituire un Comitato di azione, che, aggregandosi avvocati e pubblicisti, tenga vivo nella nazione il problema della Giustizia e provveda alla formulazione di proposte concrete le quali, mediante l’adesione degli altri colleghi giudiziari del Regno, dei rappresentanti gli ordini forensi e della Stampa, dovranno essere prontamente attuate”.

Questa presa di posizione, a cui si accompagnava – a quanto sembra – la minaccia di una serie di dimissioni ebbe una vasta eco giornalistica e politica, diede un forte impulso all’azione dell’Associazione magistrati, preoccupò grandemente le autorità governative. Claudio Treves giudicò il gesto dei magistrati, un sintomo dello sfaldamento dello stato borghese[20]. Mussolini su “Il Popolo d’Italia” scrisse che i magistrati “Troppo hanno atteso e sempre invano. Oggi sono coi sassi alle porte e battono. Bisognerà ascoltarli, senza un minuto solo d’indugio”[21].

In molte regioni si costituirono comitati d’azione dell’Associazione magistrati per propagandare la riforma giudiziaria prendendo contatto con uomini politici, giornalisti, avvocati. E’ in questa fase, dopo il durissimo ordine del giorno dei magistrati milanesi che si assiste ad un salto di qualità nell’azione della magistratura associata. Le agitazioni sono in parte la continuazione di un fermento iniziato nel corso dell’ultimo anno di guerra, come si è visto. Ma ora l’AGMI sembra puntare ad un progetto di riforma alternativo e costruito in autonomia rispetto al ministero e sembra cercare nuovi interlocutori disposti ad ascoltarla, in primo luogo nell’avvocatura e poi nell’opinione pubblica. Sul piano dei contenuti, pur essendo ancora importantissima la questione economica, si delinea un nucleo programmatico più ampio.

Il 16 marzo 1919, un mese e mezzo dopo la presa di posizione dei magistrati milanesi, si svolgeva a Roma il convegno dei delegati dell’AGMI. L’ordine del giorno concordato sulla riforma giudiziaria, chiedeva l’abolizione delle giurisdizioni speciali, una maggiore selettività nella scelta dei magistrati, la semplificazione della carriera, il riordinamento delle circoscrizioni, l’estensione delle garanzie di inamovibilità al Pubblico Ministero e la costituzione di un Consiglio superiore della magistratura che governasse la carriera dei giudici e fosse eletto da tutti i magistrati con voto obbligatorio e limitato per dare rappresentanza alle minoranze e con rappresentanza di tutti i gradi. Si consolidano in questo frangente alcuni punti programmatici che ritroveremo e che rappresentano il patrimonio ideale proprio della magistratura associata, liberatasi dell’idea di poter contare su di una riforma approvata dall’alto.

Il rifiuto del magistrato di estrazione “non burocratica”

Veniamo al secondo momento della nostra ricostruzione. Nel giugno 1919, Lodovico Mortara è nominato guardasigilli del Governo Nitti. L'AGMI sembra avere inaspettate possibilità di influire sulla politica giudiziaria. Nello stesso mese, l'Associazione rinnova il Consiglio centrale. Sono eletti alcuni magistrati che avrebbero diretto l’Associazione fino all’avvento del fascismo: Raffaele De Notaristefani, Roberto Cirillo, Saverio Brigante, Filippo Alfredo Occhiuto[22]. Si tratta di un gruppo di giudici di vaghe simpatie democratiche e socialiste convinti che si sarebbe aperta una nuova stagione per la magistratura italiana assecondando l’evoluzione e il rinnovamento della società e della politica. Sfogliando l'organo dell'Associazione di quei mesi, soprattutto gli articoli del direttore Roberto Cirillo – spesso di tono pedagogico - si percepisce la volontà di vincere lo spirito di casta dell'ordine giudiziario, “democratizzare” e convincere i magistrati italiani di essere parte delle altre classi di lavoratori dell'intelletto che nulla avevano da guadagnare da un regime dominato dal privilegio e dalla sperequazione economica. “Le esigenze della nostra professione” scriveva Cirillo “il contatto quotidiano con la debolezza degli umili e con le miserie dei grandi, ci mettono in condizione di esperimentare e comprendere meglio di altri l'aspirazione incoercibile della folla oscura verso forme di giustizia e di eguaglianza sociale non ancora raggiunte. Noi non possiamo e non dobbiamo dare al popolo l'impressione di accordarci a raggruppamenti d'interessi contrari a quell'aspirazione. A ciò ripugnano la nostra coltura, la nostra condizione e il nostro interesse di lavoratori”[23].

Queste posizioni potevano conciliarsi forse con una personalità progressista come Lodovico Mortara. E sul giornale dell'AGMI si arrivò a vagheggiare un governo a partecipazione socialista guidato da Mortara[24]. In realtà il rapporto tra l'Associazione magistrati e questo grande giurista fu intimamente contraddittorio. Se nel suo libro giovanile sull'ordinamento giudiziario[25] Mortara aveva legato la funzione giurisdizionale alla sovranità nazionale e accennato a forme di autogoverno della magistratura, in seguito, anche sulla base di un'analisi spietata delle condizioni sociali e del livello culturale dei magistrati italiani, rifiutò ogni ipotesi di autonomia e autogoverno del potere giudiziario[26]. Questa linea era in totale controtendenza rispetto all'evoluzione dell'associazionismo della magistratura che andò progressivamente definendo l'autogoverno della magistratura come il cardine della propria strategia. Eppure Mortara restava il nume tutelare dell'associazione, il professore universitario che aveva deciso di lasciare l'accademia per la magistratura e che nel 1916, da primo presidente della Cassazione, volle comunicare la sua iscrizione all'AGMI, dopo essere già stato iscritto nei primissimi anni, dal 1909 al 1911. Egli era il primo magistrato d'Italia, il socio più prestigioso dell'AGMI, il teorico del potere giudiziario, il migliore rappresentante dell'Associazione di fronte all'accademia e di fronte al potere politico, quando Nitti lo chiamò al governo. Eppure le sue idee sulla magistratura italiana erano sostanzialmente diverse da quelle che la magistratura italiana aveva maturato ed esprimeva con chiarezza in quegli anni.

Ciò è confermato dall’esito del disegno di legge che Mortara presentò nel novembre 1919 e su cui si è soffermato di recente Francesco Genovese parlando di utopia italiana di una magistratura di estrazione non burocratica[27].

La relazione a questo disegno di legge è un documento ambizioso e appare come l'estrema sintesi delle riflessioni di un grande giurista e di un democratico, convinto di aver raggiunto una consapevolezza piena dei problemi della magistratura del giovane stato unitario[28]. Non è questa la sede per entrare nel merito delle proposte, su cui si è già soffermato Genovese. Ma è importante chiarirne i fondamenti. L'ordinamento concepito da Mortara si articola in una serie di misure tutte orientate a creare una forma di investitura per l'esercizio del giudice, diversa dal reclutamento per concorso, dal pubblico impiego, dalla gerarchia amministrativa[29]. Il giudice è tratto dall'avvocatura e l'ordine forense collabora, tramite le sue rappresentanze collegiali, alla selezione dei professionisti idonei a questa funzione. La carriera dei pretori è separata da quella dei giudici e anche i pretori sono tratti dall'avvocatura[30]. Ad una diminuzione del numero dei giudici corrispondono stipendi più alti e soprattutto sganciati dai vincoli e dalle progressioni economiche del pubblico impiego. I ruoli aperti devono consentire il collocamento di ciascun magistrato nell'ufficio più idoneo senza la preoccupazione di legare l'avanzamento economico alla promozione. Per la prima volta, in un disegno di legge ministeriale, le garanzie dell'ordine giudiziario sono estese, pienamente, al pubblico ministero. Neanche un cenno invece al Consiglio superiore della magistratura e al concetto di “autogoverno”.

In questa relazione, Mortara esprime la consapevolezza di essere in una situazione storica probabilmente irripetibile e di essere chiamato ad una rifondazione dell'ordinamento giudiziario che deriva dalle nuove condizioni sociali e politiche dell'Italia uscita dalla guerra. Non a caso, ricorda che uno degli elementi che rende possibile immaginare di reclutare i pretori tra i professionisti legati al luogo di esercizio della funzione, senza sospetto di minore imparzialità è l'abolizione del collegio politico uninominale.

Come è noto, il progetto fu sostanzialmente rifiutato dall'avvocatura come dalla magistratura prima ancora che cominciasse la discussione parlamentare[31]. Su ciò pesò certamente l'esperienza dei cosiddetti pretori di guerra, o “mortarini” come furono chiamati, cioè quei 300 pretori che, sulla base di uno dei primi atti del neoministro Mortara, utilizzando i pieni poteri di guerra, furono reclutati, nel luglio 1919, tra gli avvocati, mediante uno speciale concorso per titoli, venendo a costituire un ruolo a parte su cui si consolidò ben presto un giudizio molto negativo[32]. Ma è soprattutto l’evoluzione dell’associazionismo dei magistrati, la radicalizzazione della base della magistratura, il contesto sindacale e movimentista di quegli anni a spiegare l’esito del tentativo di riforma del nuovo ministro che, nonostante l'innegabile affinità con molti dirigenti dell'AGMI, era rimasto un uomo della classe dirigente liberale più illuminata, ancora convinto di poter plasmare l’ordinamento sulla base di solide basi concettuali e giuridiche. Il suo magistrato di élite, chiamiamolo così, era cosa ben diversa dal “magistrato in giacchetta”, sindacalizzato e pronto a trovare un terreno comune di azione con altre categorie di lavoratori.

Lo scontro con il guardasigilli giolittiano Luigi Fera

Durante il Governo Giolitti, la sindacalizzazione dell'AGMI si accentua. Il rapporto con il nuovo guardasigilli Luigi Fera si rivela ben presto burrascoso e si manifesta su un terreno che testimonia l’allontanamento dell’Associazione dagli ambienti del Ministero della giustizia. Nel luglio del 1920 viene emanato un decreto legge sul personale amministrativo del Ministero che concede ai magistrati applicati al ministero la facoltà di percorrere l'intera carriera giudiziaria fino all'eventuale volontario ritorno in magistratura. La reazione dell'AGMI fu immediata e giunse a quella che può definirsi una delle più imponenti manifestazioni collettive della storia della magistratura italiana: la presentazione di una petizione al parlamento firmata da più di 1300 magistrati. Nella petizione si afferma: "per la prima volta ci rivolgiamo a codesta onorevole Assemblea nella forma consentita dagli art. 57 e 58 dello statuto del Regno, dopo avere per lunga e dura esperienza constatato che bene spesso i Guardasigilli, pur mostrando di professare il maggior rispetto verso la magistratura, e di volerne difendere ed elevare il prestigio, in realtà subiscono la pressione di interessi particolari, che riescono il più delle volte a prevalere sugl'interessi generali dell'Ordine"[33].

La polemica sulla petizione si mescola, nelle settimane successive, al dibattito sull’ennesimo disegno di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario verso il quale l’AGMI manifestò ben presto un sostanziale scetticismo. I primi mesi del '21 vedono lo scontro con il ministro Fera spostarsi in Parlamento dove sono discusse numerose interrogazioni e interpellanze sull'agitazione e sulle condizioni economiche della magistratura[34]. L'esame in Commissione del Progetto Fera ebbe una certa importanza poiché fu approvato un emendamento parlamentare che affermava il principio dell'eleggibilità del CSM da parte di tutta la magistratura. Ma l'aula non poté mai discutere il progetto poiché il 7 aprile la Camera fu sciolta.

Lo scontro tra l'AGMI e il Guardasigilli continuò nel corso del III e ultimo congresso dell'Associazione, tenutosi tra il 29 maggio e il 1° giugno 1921 dove il ministro intervenne con un discorso molto critico verso il sindacalismo della magistratura e verso l'ipotesi di estendere l'elettorato del CSM[35].. Come è noto, dopo le elezioni Giolitti lasciò la mano a Bonomi. In una delle prime leggi del nuovo Governo fu concessa una delega per riformare gli ordinamenti amministrativi e giungere ad una riduzione del personale. Questo estremo tentativo di riforma dell’amministrazione riguardò anche la magistratura poiché sulla base di tale delega, il nuovo ministro di grazia e giustizia, Giulio Rodinò, fece approvare il Regio decreto 14 dicembre 1921 n. 1978 che ripristinava il grado di pretore, fissava il limite di età a 70 anni per tutti i magistrati e soprattutto chiamava tutta la magistratura all’elezione del CSM, sia pure in secondo grado. Le elezioni si svolsero il 25 giugno 1922 e l’AGMI vide il buon esito di 20 candidature della propria lista su 33 grandi elettori proclamati in primo grado. Contemporaneamente l’AGMI doveva subire il primo tentativo di scissione e di creazione di un’associazione alternativa[36]. Dietro questo tentativo, che non ebbe esito, vi era certamente il sostegno di Lodovico Mortara che cercò anche, in Senato, di ostacolare l'approvazione del decreto Rodinò sulla riforma dell'ordinamento giudiziario[37].

Come si è visto, tra il ’20 e il 21, l’Associazione magistrati acquista un peso e una capacità di mobilitazione prima sconosciuti. In questi anni è sulla base dell’azione associativa che la magistratura acquista una maggiore consapevolezza di corpo. I magistrati italiani, di fronte alla crisi della classe dirigente liberale costruiscono un’idea di indipendenza e di autogoverno sempre più accentuata, intesa, se vogliamo, come strumento di autotutela e come mezzo sindacale. Questa parziale istituzionalizzazione dell’ordine giudiziario è rafforzata anche da un nuovo e più aperto interesse della scienza giuridica al ruolo dei giudici e ai valori di autonomia e indipendenza. In questo percorso, la scienza giuridica sembra accompagnare la magistratura. Tra il 1918 e il 1921 si affrontano due prospettive, la prima che possiamo dire impersonata da Lodovico Mortara ma anche da un giurista come Luigi Lucchini mirava a creare una cesura nell'evoluzione della magistratura italiana, immaginando un magistrato proveniente dai ranghi del foro sul modello anglosassone; la seconda tendeva ad assecondare l'evoluzione del magistrato impiegato, facendone un impiegato del tutto sui generis, in termini di trattamento economico, di guarentigie, di autogoverno. Diversi sono gli interventi della dottrina in questo senso[38] ma il più noto e il più importante dal nostro punto di vista è quello di Piero Calamandrei.

Nel novembre 1921, Piero Calamandrei legge il discorso inaugurale dell'anno accademico dell'Università di Siena sul tema Governo e magistratura[39]. Confessa di aver assistito al congresso dei magistrati italiani, a Firenze, e di aver constatato le condizioni di disagio morale della magistratura e "il senso di profonda amarezza, prorompente talora in aperto sdegno, suscitato nei magistrati nel veder giornalmente insidiata e ostacolata la loro opera dalle autorità politiche”.

Come è noto, Calamandrei individua quattro forme di ingerenza della politica nella giustizia. L’“ingerenza preventiva” strettamente legata alla dipendenza gerarchica del Pubblico ministero dal Ministro di grazia e giustizia. L’ingerenza ex post tramite le amnistie, l’abuso delle grazie individuali e, nel campo della giustizia civile, il sistema di concedere ad organi amministrativi poteri che incidono sull’esecuzione delle sentenze. La terza forma è l’ingerenza che il governo e il Parlamento – soprattutto tramite i deputati avvocati - possono ancora esercitare sulla carriera dei giudici. La quarta forma di ingerenza è, infine, la moltiplicazione delle giurisdizioni speciali[40].

Da tutto ciò deriva una grave condizione di disagio morale dei magistrati. Calamandrei si esprime in termini di vera e propria invettiva: la crisi della giustizia sta nella svalutazione morale della magistratura:

ad aggravar la quale hanno dato opera assidua da cinquant’anni a questa parte burocrazia e parlamento. Se lo stato avesse voluto preordinatamente distruggere a colpi di spillo il prestigio della magistratura di fronte al popolo e spegnere a poco a poco in lei stessa ogni fiducia nell’opera propria, avrebbe dovuto comportarsi verso di essa come si è comportato [...] Ed ecco: questi magistrati che sono la voce vivente della legge e la incarnata permanente riaffermazione dell’autorità dello Stato, si accorgono che lo Stato agisce talora come se fosse il loro più aperto nemico: sentono che, se vogliono seguitare a render giustizia, devono farlo, più che in nome dello Stato, a dispetto dello Stato, il quale incarnato nel Governo, fa di tutto per neutralizzare, per corrompere, per screditare, per rendere incerta e poco seria l’opera loro[41].

Calamandrei cita continuamente in nota articoli apparsi sull’organo dell’AGMI e come si ricorderà lo spunto per il suo intervento nasce proprio dalla partecipazione al congresso di Firenze. Quando deve esporre i possibili rimedi alla drammatica situazione da lui descritta, fa ancora ricorso alle posizioni della magistratura associata. In primo luogo l'autogoverno “già ormai concretato dagli stessi magistrati nei loro congressi in tutti i più minuti particolari tecnici”, poi l'estensione al PM della inamovibilità, la ricostituzione dell'unità della giurisdizione. Infine l'incompatibilità tra l'ufficio di deputato e l'esercizio professionale dell'avvocatura.

Conclusioni

Di recente, questo intervento pubblico di Calamandrei è stato letto da Augusto Barbera[42] come il nucleo originario delle idee difese dal giurista fiorentino all’interno della seconda Commissione Forti nel 1945 e poi, dopo qualche mese, in Assemblea costituente. Esse andranno a costituire la struttura portante del nuovo testo costituzionale in contrapposizione alla linea del Partito comunista, favorevole all’elezione popolare diretta dei magistrati e della Democrazia cristiana favorevole al controllo governativo del Pubblico ministero. Barbera individua 5 pilastri dell’ordinamento giudiziario repubblicano. I primi tre sarebbero di derivazione costituzionale: il raccordo fra magistratura e giudice costituzionale; il CSM; l’indipendenza del Pubblico ministero. Gli altri due sono il frutto della prassi e della legislazione ordinaria : l’organizzazione per correnti dei magistrati che si riflette sulla composizione del CSM; la carriera esclusivamente per anzianità[43].

Mi avvio alle conclusioni: nella ricostruzione che ho proposto mi sembra di vedere, in forma embrionale, incerta e contraddittoria, i segnali di trasformazioni culturali, e politico-organizzative che in qualche modo “anticipano” meccanismi e tòpoi che si presenteranno nell’assetto costituzionale repubblicano. Se vogliamo, una sorta di “falsa partenza” sulla base di condizioni che si sarebbero in parte riprodotte dopo il fascismo. Vorrei chiarire due aspetti. In primo luogo, non mi riferisco soltanto agli obiettivi e alle aspirazioni ideali della magistratura associata per i quali si potrebbero individuare aspetti di continuità ancor più risalenti nel tempo, quanto piuttosto all’interazione tra magistratura e sistema politico e tra magistratura e società, nonché ai rapporti interni all’ordine giudiziario. In secondo luogo è chiaro che il cosiddetto “modello italiano” è anch’esso frutto di una faticosa evoluzione storica che si sviluppa all’indomani dell’approvazione della Costituzione. In particolare, si dovrà attendere quello che Neppi Modona ha chiamato “Il difficile cammino verso l’indipendenza”, cioè l’avvio della Corte costituzionale, la prima legge sul CSM e l’affacciarsi di una nuova generazione di magistrati, all’inizio degli anni ’60[44].

Provo a riassumere in quattro punti gli aspetti che ritengo più significativi.

1. In primo luogo, gli obiettivi dell'AGMI non sono più materia di risoluzioni congressuali da affidare alle autorità ministeriali, ai notabili politici o alle gerarchie più illuminate della magistratura, ma diventano concreto oggetto del contendere in una logica sindacale che, in quanto tale, tende a contrapporsi all’interlocutore governativo. Il sindacalismo della magistratura, tipico della conduzione De Notaristefani- Cirillo-Brigante costituisce una delle basi su cui si articola la coscienza autonoma della magistratura di quegli anni. Tale sindacalismo, oltre alla difesa del trattamento economico, si concentra su due o tre punti focali: in primo luogo l’elezione del CSM da parte di tutto l’ordine giudiziario e la drastica riduzione della scala gerarchica. Ambedue questi obiettivi, almeno parzialmente, furono ottenuti alla vigilia del fascismo attraverso l’estensione alla magistratura del sistema dei ruoli aperti che unificò, dal punto di vista economico, i gradi di giudice e consigliere di appello e attraverso il decretò Rodinò che stabilì l’eleggibilità di secondo grado del CSM.

Inoltre, nel processo di istituzionalizzazione l'Associazione cerca altri interlocutori rispetto al Governo. Li cerca nelle aule parlamentai tra il 1919 e il 1922 (è tramite un emendamento parlamentare, in Commissione giustizia, che si approva l'eleggibilità del CSM anche se tale riforma sarà poi varata dal guardasigilli Rodinò). Li cerca, con minore fortuna, nel mondo delle organizzazioni sindacali del pubblico impiego e dei “lavoratori intellettuali”.

2. In secondo luogo, possiamo dire che gli orientamenti politici entrano nell’associazione. E vi entrano in modo tale che si dovrà aspettare gli anni ’60, credo, per trovare qualcosa di simile, ovviamente in un contesto e con modalità molto diverse. Allentati o recisi i legami con le autorità ministeriali e con l’alta magistratura romana, la magistratura associata si rivolge alla società civile, guarda al pluralismo politico e, in qualche modo, ne subisce il riflesso. Gli effetti sono due.

Da un lato l’Associazione si espone politicamente. In qualche modo, la sua classe dirigente ritiene di poter prendere la parola sull’evoluzione drammatica della società italiana di quegli anni, interpretandola come un rivolgimento sociale destinato a far emergere le classi lavoratrici. Difficile valutare il reale consenso intorno alle posizioni di Cirillo e Brigante. Si ha l'impressione che molti associati le ritenessero solo un utile strumento di lotta sindacale e di tutela corporativa e, comunque, non è un caso che si abbia in questo periodo un tentativo di scissione. Si tenga presente comunque che l’AGMI non ha sponde politiche in questo periodo. Il partito socialista continuò a teorizzare il giudice elettivo e a considerare la magistratura tutt’uno con il blocco di potere borghese. Più attenzione, se si vuole, venne dal primo guardasigilli popolare, cioè quel Giulio Rodinò che concesse l’elezione del CSM, certamente contro il parere di Lodovico Mortara e dell’alta magistratura.

Dall’altro lato, di fronte alla radicalizzazione e alla degenerazione della lotta politica, la magistratura si autorappresenta come baluardo dell’ordine giuridico e della convivenza. E’ interessante notare come l’estensione al pubblico ministero delle guarentigie della magistratura giudicante non sia più un obiettivo di generica equiparazione delle guarentigie ma assuma contorni inediti concreti tra il 19 e il 22. Affermava il Procuratore generale e Senatore Raffaele Garofalo nel discorso inaugurale dell’anno giudiziario 1919 “Non si può escludere l’ipotesi che, nelle vicende parlamentari, pervengano al potere i rappresentanti di tendenze inconciliabili con i principi giuridici che sono per noi una religione. Siamo noi sicuri che quegli uomini non vorrebbero indirizzare ai propri fini l’opera della magistratura? E non sarebbe loro di ausilio prezioso un pubblico ministero dipendente?”[45].

3. In terzo luogo, all’interno dell’AGMI il peso dell’alta magistratura si allenta progressivamente e nel dopoguerra è fortemente ridotto. Concorreva a questo esito la bassa rappresentatività dell’AGMI che se da un lato era un elemento di debolezza, dall’altro rendeva più compatta l’Associazione e riduceva la distanza tra il vertice e i soci. Concorreva anche la politica sindacale dei dirigenti di quegli anni e l’insistenza nel disegnare una figura sociale di magistrato “democratico”. Il magistrato in giacchetta sembrava fatta apposta per allontanare le gerarchie. Da questo punto di vista si possono misurare le differenze rispetto alla situazione dei primi anni del secondo dopoguerra quando l’associazione si presenta più coesa e compatta, senza divisioni apprezzabili tra bassa e alta magistratura.

4. Infine, nasce una dialettica di tipo nuovo tra la cultura giuridica e l’associazionismo della magistratura. Il passaggio da Mortara a Calamandrei è il passaggio da un rapporto unilaterale di guida e patrocinio, svolto, tra l’altro, da una giurista-giudice, ad un rapporto di reciproco sostegno. Il giurista sistematizza e dà senso comune ad alcune posizioni della magistratura associata[46]. La magistratura associata riprende gli argomenti dei giuristi e li utilizza per rinforzare le proprie tesi. E' da notare che questa interazione si svolge, in quegli anni, su di un terreno di impietosa critica alle classi dirigenti liberali, all’inerzia e alla corruzione derivanti dal parlamentarismo e nella convinzione che sia necessaria una vera e propria rifondazione dello stato.

La mia ricostruzione si ferma ai primi mesi del 1922. Nei mesi successivi il quadro sarebbe rapidamente cambiato. Il fascismo intervenne sull’ordinamento e intervenne sugli uomini. Già nel ’23, il CSM tornò ad essere di nomina regia, la carriera fu riorganizzata secondo principi gerarchici piuttosto rigidi, rafforzato dalla riforma De Stefani che dava vita ad un nuovo stato giuridico degli impiegati civili modellato sulla carriera militare. Tutto il cammino percorso dalla magistratura e dall’AGMI per ottenere un trattamento economico e normativo sempre più differenziato da quello delle altre categorie del pubblico impiego era perduto.

La Cassazione romana fu decapitata con il collocamento a riposo del Presidente Lodovico Mortara e del Procuratore generale Raffaele De Notaristefani[47]. Roberto Cirillo fu trasferito e dovette abbandonare la direzione de “La magistratura”. Lo stesso Mussolini intervenne per ottenere una diffida dei dirigenti dell’AGMI[48]. E il guardasigilli Oviglio si adoperò perché fosse revocata all’AGMI la concessione dei locali utilizzati all’interno del Palazzo di Giustizia per la segreteria e per le assemblee. Anche da ciò che avvenne dopo è possibile percepire il cammino percorso dai magistrati italiani negli anni del cosiddetto “biennio rosso”.




[1]Un “sindacato” di giudici da Giolitti a Mussolini: l’Associazione generale fra i magistrati italiani, Bologna, Il Mulino, 1987, a cui rinvio per i dettagli sulla storia dell’Associazione.

[2]La storiografia sulla magistratura negli ultimi 10 o 15 anni ha visto in primo piano l’opera di magistrati e cultori di scienza politica più che l'opera degli storici di professione, in ciò continuando una tradizione che era stata ben evidente tra gli anni ’60 e ’70. E' prevalsa la riflessione sull'esperienza repubblicana, legata evidentemente ad un'attualità pressante e drammatica e alle vicende di tangentopoli. Sono riapparsi volumi, potremmo dire, di difesa in chiave storiografica. Su di un altro versante, sono stati pubblicati studi importanti sulla cultura giuridica più vicina alla prassi giudiziaria, tali da mettere in luce aspetti non secondari per la storia dell'ordine giudiziario. Mi riferisco in particolare agli studi di Franco Cipriani sulla storia della procedura civile italiana (da ultimo: Scritti in onore dei patres, Milano, Giuffrè, 2006) e al volume di Orazio Abbamonte, La politica invisibile: Corte di cassazione e magistratura durante il fascismo, Milano, Giuffrè, 2003.

[3]Ho corretto anche alcune inesattezze del mio libro, dandone conto nelle note a questo intervento.

[4] In particolare Carlo Guarnieri, Magistratura e politica in Italia: pesi senza contrappesi, Bologna, Il Mulino, 1992, poi ripubblicato in edizione aggiornata con il titolo: Giustizia e politica: i nodi della Seconda Repubblica, Bologna, Il Mulino, 2003

[5]La situazione italiana sarebbe diversa da quella di common law dove l'influenza del sistema politico si esercita al momento del reclutamento tramite nomina in età matura di professionisti affermati nel mondo forense (i barrister). E diversa anche dagli altri paesi di civil law dove esistono forme di controllo e di valutazione da parte dei superiori gerarchici e in alcuni casi da parte del Ministro della giustizia. Si differenzia inoltre per il fatto che in Italia non esistono forme di responsabilità politica del pubblico ministero.

[6]Uso qui le parole di Giorgio Rebuffa, La Costituzione impossibile: cultura politica e sistema parlamentare in Italia, Bologna, Il Mulino, 1995, p. 128 che ritiene questo ruolo non compatibile con la condizione del giudice “allo stesso tempo inserito nella 'cuccia calda' della struttura burocratica”.

[7] In modo sintetico e chiaro soprattutto nel commento all’art. 108 della Costituzione del Commentario Branca: La magistratura, t. 3, art. 108-110, Bologna, Zanichelli; Roma, Soc. ed. del Foro Italiano, 1992.

[8] “I raffronti che abbiamo compiuto con i principali modelli stranieri di ordinamento giudiziario consentono di affermare che l’attuazione del modello italiano, quale soprattutto risulta dall’assetto che il Consiglio superiore ha conseguito nelle sue più recenti legislature, costituisce principalmente un effetto della maturazione politica e culturale che si è venuta realizzando all’interno del movimento associativo dei magistrati e più in generale fra i giuristi italiani, e di dire che è questo assetto a costituire il vero connotato saliente di questo modello. Come è noto, nell’ambito dell’Associazione nazionale magistrati si è formata una pluralità di raggruppamenti, detti ‘correnti’, i quali costituiscono applicazione del principio pluralistico, inteso come pluralismo ideologico, nello stesso modo in cui costituiscono applicazione di questo stesso principio i partiti politici che operano nel paese su scala generale”, ibidem, p. 21

[9]Il nuovo diritto pubblico e le sue caratteristiche fondamentali, “Rivista di diritto pubblico”, 1921, n. 1-2, p. 39. Più avanti salemi scriveva: "Il nostro Stato, anteriormente al conflitto internazionale, sebbene fosse di nome una monarchia rappresentativa parlamentare, in sostanza conteneva parecchi germi dello Stato assoluto e della monarchia aristocratica.", p. 51. Ora "i residui più evidenti dell'assolutismo e dell'aristocrazia sono cessati per sempre, (con la relativa diminuzione dei poteri di alcuni organi pubblici) e la potestà di comando è passata ad altri organi presso i quali abbonda l'elemento popolare”, p. 52. Su questo e su altri interventi coevi, cfr. Fulco Lanchester, Monarchia e Parlamento nella giuspubblicistica italian del primo dopoguerra, in: Id, Pensare lo Stato: i giuspubblicisti nell'Italia unitaria, Roma-Bari, Laterza, 2004, p. 67-82

[10]Così A. Taradel, Gli stipendi degli impiegati civili dello Stato dal 1861 all'epoca presente, “Rassegna parlamentare”, 1974, p. 453

[11]“Riforma sociale”, 1894, vol. 2, p. 625

[12] E' da notare che dieci anni prima, quando doveva ancora salire alla cattedra di Procedura civile e ordinamento giudiziario a Pisa, Mortara aveva idee un po' diverse o, almeno, sembrava presupporre una magistratura più matura. Nel volume del 1885 dedicato a Lo stato moderno e la giustizia (ripubblicato in: Lo stato moderno e la giustizia e altri saggi, con prefazione di Alessandro Pizzorusso, Napoli, ESI, 1992) Mortara definisce e difende il potere giudiziario come diretta espressione della sovranità popolare e nel cercare di sottrarlo da ogni dipendenza dal potere esecutivo, propone forme di autogoverno attraverso un sistema di concorsi e di commissioni di magistrati incaricate di attribuire i posti in organico e un Consiglio superiore di giustizia composto, all'inizio di ogni legislatura, da un numero eguale di deputati, senatori e consiglieri di cassazione. Mortara, come vedremo, sarebbe stato in seguito assai più tiepido verso l'autogoverno della magistratura.

[13] Edoardo Piola Caselli, nel 1907, poteva scrivere che la posizione costituzionale della magistratura “è quella di un corpo amministrativo, ossia di un corpo che fa parte dell'amministrazione dello Stato, mosso, diretto e regolato dai supremi organi esecutivi e di governo”: E. Piola Caselli, La magistratura: studio sull'ordinamento giudiziario nella storia, nelle legi straniere, nella legge italiana e nei progetti di riforma, Torino, 1907, p. 304

[14]La “giustizia” giacobina, 1° ottobre 1899, p. 242

[15] Le stesse riforme Orlando del 1907-1908 sono in parte il risultato dei fermenti all’interno della bassa magistratura, soprattutto per gli aspetti relativi alla riorganizzazione delle carriere e agli aumenti di stipendio.

[16] Noto per il volume Mezzo secolo di magistratura: trent'anni di vita giudiziaria milanese, Bergamo, 1951

[17]Si veda Camera dei deputati (CD), Archivio storico, Incarti delle commissioni, Leg. XXIV, sess. 1913-1919, n. 949 dove è' presente il voto al Ministro guardasigilli presentato in copia dai consiglieri delle diverse Corti di cassazione il 14 marzo 1917. La nota ha un evidente carattere corporativo, mirando ad annullare le differenze tra consiglieri di Cassazione e primi presidenti e procuratori generali di Corte d'appello: "La magistratura italiana è sicura che V.E. non si lascerà sfuggire questo momento, unico nella storia degli ultimi cinquanta anni del nostro paese, senza attuare i voti tanto lungamente espressi da essa per un più razionale suo ordinamento, che dovrà riguardare in precipuo modo, i consiglieri delle corti di cassazione....". Il documento, comunque, non deve essere sottovalutato, portando in calce le firme di quasi tutta l’alta magistratura dell’epoca.

[18] Molti voti e petizioni sono conservati presso l’Archivio storico della Camera dei deputati, Incarti delle commissioni, Leg. XXIV, sess. 1913-1919, n. 949. E' presente una nota del primo presidente della Corte d'appello di Firenze al Ministero di grazia e giustizia, in data 29 agosto 1917, con cui si trasmettono i voti per la riforma giudiziaria dei magistrati di Grosseto, Pistoia e Rocca San Casciano. Il presidente, nella lettera di trasmissione, afferma che verrebbe meno ad un preciso dovere "se, gerarchicamente eccitato, non interloquissi sulle espostemi aspirazioni nel rassegnarle all'Eccellenza Vostra" e dichiara che "una riforma radicale e completa si appalesa improrogabile, da dover essere ispirata a concetti larghi ed elevati, confacenti ai tempi moderni, sia in ordine al diritto processuale che alla elevazione della dignità del magistrato, che occorre fosse pari alla eminente funzione del giudice" provvedendo a "costituire la magistratura in corpo autonomo di terzo potere dello Stato e di retribuirne i funzionari in misura adeguata al prestigio della funzione ed al decoro dell'Ufficio" devolvendo al bilancio della Giustizia "a complemento della divisata autonomia del Potere Giudiziario, tutto il gettito delle tasse giudiziarie".

[19] CD Archivio storico, Incarti delle commissioni, Leg. XXIV, sess. 1913-1919, n. 949

Il 18 giugno 1918 "In seguito a desiderio espresso dall'Associazione fra i magistrati italiani, la Commissione riceve i signori comm. Salvatore D'Amelio, comm. Formica, comm. Giordano, cav. Gristina, cav. Carruccio, avv. Coco e De Lieto Vollaro. Il comm. Formica e l'avv. De Lieto espongono ampiamente le osservazioni dell'Associazione sul disegno di legge, le loro proposte di emendamento. Promettono di presentare presto uno schema di emendamenti ed una relazione stampata".

[20]Un esodo, “Il tempo”, 5 febbraio 1919

[21] Il problema della giustizia, 3 marzo 1919

[22]Raffale De Notaristefani era all’epoca Avvocato generale presso la Cassazione di Roma al fianco di Lodovico Mortara..

[23]I due poli, “La magistratura”, 23 settembre 1919, p. 226

[24] Mi riferisco all’articolo di Raffaele De Notaristefani, Homo novus, “La magistratura”, 27 gennaio 1920, p. 17-18

[25] Lo stato moderno e la giustizia, cit

[26]Nel discorso di apertura dell'anno giudiziario 1912 presso la Cassazione romana, poteva dire che “l'isolamento del corpo giudiziario e il suo autogoverno, quando raggiungessero la più perfetta espressione, segnerebbero in quel momento stesso la inesorabile sentenza della illegittima sua costituzione, Imperocché il popolo vedrebbe nella sua magistratura una casta chiusa, gli interessi della quale potrebbero essere in conflitto con quelli della nazione,”La giustizia nello stato democratico, “La magistratura italiana”, 15 novembre 1912, p. 6. Questo discorso è stato ripubblicato in: Lodovico Mortara, Lo stato moderno e la giustizia e altri saggi, con prefazione di Alessandro Pizzorusso, Napoli, ESI, 1992, p. 175 sgg.

[27]Francesco Genovese, Lodovico Mortara guardasigilli e il “progetto” impossibile (ovvero, l'utopia italiana di una magistratura di estrazione non “burocratica”), “Le carte e la storia”, 2004, n. 1, p. 191-200

[28]Sulla scorta del volume di Piero Marovelli, L’indipendenza e l’autonomia della magistratura italiana dal 1848 al 1923, Milano, Giuffrè, 1967, p. 259, ho erroneamente affermato, nel mio libro, che il disegno di legge di Mortara non è presente nella collezione degli Atti parlamentari della XXV legislatura. In realtà è regolarmente inserito nella raccolta documenti della Camera dei deputati, n. 92. Mi scuso per aver indotto in errore anche Antonio Genovese. Comunque la relazione fu anche pubblicata in “Giurisprudenza italiana”, 1920, pt. 4, col. 1-40.

[29]Questo è l'ostacolo che rende inutile ogni protesta dei magistrati: “La forma attuale dell’ordinamento giudiziario, quella dell’impiego, eguale nelle caratteristiche esterne ad ogni altro impiego amministrativo, fa sì che lo Stato consideri il giudice sulla stessa linea degli altri impiegati. Per quanto i magistrati protestino spesso, non riescono a superare il preconcetto dominante”, ibidem, col. 25. E' interessante notare come Mortara imputi al sistema di reclutamento per concorso non solo la presenza, in magistratura, di troppi mediocri ma, soprattutto, l'aver “quasi appartato il corpo giudiziario ... dal movimento della vita sociale [...] Mantenere il ceto giudiziario nella formazione di una casta è contrario allo spirito di democrazia che domina il progresso sociale; è un metodo infallibile per ispirare diffidenza verso la funzione del magistrato, cioè per raggiungere lo scopo diametralmente opposto a quello che deve proporsi una savia organizzazione giudiziaria", ibidem, col. 22.

[30] Mortara legava il suo progetto alla riforma dell’avvocatura, per la quale aveva insediato una commissione: “Avverto ancora il suo rapporto logico con la vagheggiata riforma, che io spero prossima, dell’ordinamento del patrocinio forense, particolarmente per quanto concerne la unificazione della professione e le più severe garanzie imposte per la abilitazione all’esercizio”, ibidem, col. 16. I lavori della Commissione Mortara si conclusero con la redazione di un progetto che prevedeva l’unificazione delle professioni di avvocato e procuratore, il prolungamento del praticantato, un più severo esame di ammissione e, soprattutto, il sistema del numerus clausus. Cfr. Marco Santoro, Le trasformazioni del campo giuridico: avvocati, procuratori e notai dall’Unità alla Repubblica, in: I professionisti, a cura di Maria Malatesta, vol. 10 degli Annali della Storia d’Italia, Torino, Einaudi, 1996, p. 121-122. Il progetto non poté essere presentato alle Camere e fu in parte ripreso dal successivo tentativo di riforma del guardasigilli Fera, anch’esso senza esito.

[31]Il ddl di Mortara sulla riforma giudiziaria fu presentato il 16 dicembre 1919 alla Camera e ritirato il 1 dicembre 1920. Sulle incertezze e la progressiva freddezza dell’Associazione magistrati verso il progetto si veda F. Genovese, Lodovico Mortara guardasigilli e il “progetto” impossibile, cit., p. 196 sgg. Sull’avvocatura si veda CD Archivio storico, Incarti delle commissioni, Leg. XXV, sess. 1919-21, n. 92 che contiene voti, petizioni e memorie di collegi di avvocati e procuratori contro la soppressione dei tribunali in sedi diverse dai capoluoghi di provincia (Oristano, Trani, Melfi,.Acqui, Termini Imerese, La Spezia) e contro la soppressione delle Cassazioni civili territoriali. Particolarmente accalorata la memoria (29 febbraio 1920) approvata dai collegi forensi di Acqui e firmata dall'avv. Giacomo Piola: "Non è lecito, con pochi articoli di una legge fucinata da un uomo solo con concetti assolutamente personali ed autocratici e che si era tentato di far approvare senza il preventivo controllo della pubblica discussione, cancellare il passato, disconoscere il presente e precludere l'avvenire a centri di vita che hanno diritto ad avere dal Governo la più efficace e benevola tutela. Discreditare la magistratura in una relazione ufficiale con quel cinismo con cui lo fa il ministro, mentre per addormentare opposizioni ed attutire urti, blandisce il ceto forense, non è fare opera che meriti plauso. Non è sincero quando parla di elevamento morale della magistratura chi da un suo dipendente si fa fare della vera réclame politica con un sapore di bolscevismo che non è degno di chi copre la carica di ministro di S.M. [il riferimento è all'articolo di De Notaristefani, cit. in nota 24].". Si veda anche l'Ordine del giorno dell'Assemblea degli avvocati e procuratori di Melfi del 2 marzo 1920.

[32]Si tratta del decreto luogotenziale 6 luglio 1919, n. 1147. Nel novembre del 1920, nella relazione della Giunta generale del bilancio al disegno di legge di conversione di un decreto legge sul personale amministrativo del Ministero della giustizia, si raccomandava “di non fare più ricorso al decreto luogotenenziale 6 luglio 1919, n. 1147, per la nomina dei pretori. Sembra infatti che tale reclutamento non abbia dato buoni risultati, giacchè prendono parte ai concorsi principalmente coloro che nella professione non sono riusciti a formarsi una posizione sicura. Per modo che spesso i meno idonei ed i più deboli e coloro che fallirono nella vita sono quelli che con tale sistema entrano nella Magistratura non certo per accrescerne il valore”, A.P. Camera dei deputati, Leg. XXV, ses. 1919-20, Documenti, disegni di legge e relazioni, n. 284-A, 26 nov. 1920, p. 2 (rel. Renda).

[33] La petizione "contro la conversione in legge del decreto 18 luglio 1920, n. 1004" è composta di due fascicoli, il primo recante la firma di 657 magistrati (primi firmatari Raffaele De Notaristefani, Roberto Cirillo, Saverio Brigante, Domenico Lo Presti, Gaetano Miraulo, Alfredo Occhiuto); il secondo con la firma di 612 magistrati (primo firmatario Antonio Gismondi). Cfr. CD, Archivio storico, Petizioni, Leg. XXV, sess. 1919-1920, n. 7265. In occasione della pubblicazione del mio volume non mi era stato possibile reperire la petizione.

[34]Si giunse anche ad uno scontro in Commissione giustizia per una frase irriguardosa pronunciata dal Ministro nei confronti dei firmatari della petizione nella seduta del 24 febbraio 1921. E' certamente questo l'episodio a cui si riferisce Calamandrei nello scritto citato più avanti quando afferma “si sono avuti Guardasigilli che hanno pronunciato in piena Camera contro i magistrati frasi che, come fu osservato, un ministro inglese si guarderebbe dal pronunciare contro la più umile classe di lavoratori manuali”, Governo e magistratura, in: Piero Calamandrei, Opere giuridiche, a cura di Mario Cappelletti, vol. 2, Napoli, Morano, 1966, p. 216.

[35] Pubblicato in “Il Giornale d’Italia”, 31 maggio 1921. Da notare che Fera si diceva contrario soprattutto perché l’estensione del suffragio avrebbe impedito un’elezione basata sulla conoscenza diretta e il contatto con i magistrati eletti. Ne deduco che si temeva il prevalere di criteri di scelta basati su orientamenti di politica giudiziaria o su candidature che facessero riferimento a gruppi organizzati di magistrati. Si ricordi, inoltre, che il congresso dell'AGMI cadde, subito dopo le elezioni del 1921, nel momento di più intense agitazioni sindacali del pubblico impiego, culminato in forme di sciopero bianco e di ostruzionismo che destarono grande impressione nell'opinione pubblica

[36] Un gruppo di opposizione di circa 50 giudici, guidato dal magistrato Nicola Coco, si era dimesso successivamente al Congresso di Firenze contestando soprattutto l’ordine del giorno su Mezzi e fini dell’azione sindacale dell’AGMI. Dopo l’elezione del CSM, “Il Giornale d’Italia” pubblicò un appello dei “magistrati non sindacati a tutta la magistratura del Regno” (27 luglio 1922) in cui si chiedeva un parere ai colleghi sull’opportunità di costituire un nuovo sodalizio. Su tutta la vicenda, cfr. F. Venturini, Un “sindacato” di giudici …, cit. p.225-230.

[37]Diversamente da quanto ho scritto nel mio libro, Un “sindacato di giudici…, cit., p. 229, n. 88, vi sono elementi che confermano il sostegno di Mortara al tentativo di costituire una nuova associazione. Oltre all'’articolo di Luigi Lucchini, “Rivista penale”, 1923, p. 85, si veda l'accenno ex post fatto nella Memoria difensiva contro il Ministero della giustizia per l'annullamento del R.D. 16 dicembre 1926 che dispensava dal servizio il Consigliere di Cassazione Saverio Brigante ed altri quattro magistrati a termini della legge 24 dicembre 1925 n. 2300, p. 3 (il documento appartiene alle carte che il Presidente Riccardo Chieppa conserva relativamente alla vicenda del padre Vincenzo, “epurato” nel 1926 insieme a Brigante e Cirillo). Già nel maggio 1922, del resto, Raffaele De Nostaristefani, molto legato a Mortara, si era dimesso da Presidente dell’Associazione.

[38] Ad esempio è importante: Attilio Gaglio, L’autorità giudiziaria e la sua autonomia costituzionale, “Rivista di diritto pubblico”, 1922, p. 99-140, dove si citano ripetutamente le posizioni dell’Associazione magistrati

[39] In: Piero Calamandrei, Opere giuridiche, a cura di Mario Cappelletti, vol. 2, Napoli, Morano, 1966, p. 195-221

[40]“ intese a sottrarre sempre nuove categorie di controversie alla competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria” fenomeno che con riferimento alle controversie in cui è interessata l’amministrazione hanno visto nel dopoguerra molteplici esempi: “Così, per dare mani libere alla burocrazia, lo Stato lascia che la magistratura, messa in disparte come i vecchi arnesi che non servono più, vada fatalmente verso la sua decadenza. E gli avvocati politicanti, i cui intrighi sono il più delle volte sterili dinanzi ai tribunali ordinari, trovano in queste giurisdizioni speciali create durante la guerra, buona parte delle quali si concentrano a Roma, il loro paradiso”, Ibidem, p. 214

[41]Ibidem, p. 216

[42]Calamandrei e l’ordinamento giudiziario: una battaglia su più fronti, “Rassegna parlamentare”, 2006, n. 2, p. 359-393 disponibile anche sul sito <http://www.forumcostituzionale.it/>. Si tratta della relazione al convegno “Piero Calamandrei e la ricostruzione dello Stato democratico”, Firenze, 18 febbraio 2006.

[43] “Rispetto al panorama del costituzionalismo europeo” scrive Barbera “alcuni (i primi 3) li definisco ‘felici anomalie’, che vanno decisamente salvaguardate, altri due sono invece – a mio avviso – anomalie da superare altrettanto decisamente”.

[44]Per la magistratura nell’immediato secondo dopoguerra si veda soprattutto: Guido Neppi Modana, La magistratura dalla Liberazione agli anni cinquanta: il difficile cammino verso l’indipendenza, in: Storia dell’Italia repubblicana, Vol. 3: L’Italia nella crisi mondiale. L’ultimo ventennio, 2. Istituzioni, politiche, culture, Torino, Einaudi, 1997, p. 81-137

[45] Discorso del Procuratore generale del Re Raffaele Garofalo senatore del Regno all’assemblea generale del 7 gennaio 1919, Roma, 1919.

[46]Calamandrei concludeva il suo discorso del 1921: “Lessi un giorno le malinconiche parole di un magistrato, il quale si lagnava che alla coscienza di un problema morale qual'è quello della giustizia l'Università restasse estranea: ebbene, io ho voluto dire oggi ai magistrati italiani che l'Università è con loro; e ad essi ho voluto mandare a nome vostro, o giovani, la parola fraterna della vostra volontà e della vostra fede”, Governo e magistratura, cit., p. 221

[47] L’ “azzeramento” della Corte di cassazione fu operato con r.d. 3 maggio 1923, n. 1028, poche settimane dopo il r.d. che aveva soppresso le Cassazioni regionali e istituito la Cassazione del Regno, riforma più volte auspicata da Mortara. Il carattere politico del provvedimento è stato sottolineato da Franco Cipriani in Lodovico Mortara nel 150° anniversario della nascita, in: Id., Scritti in onore dei patres, cit., p. 113-114 e, in: Il Primo Presidente Mortara e i due “illustri rissanti”, ibidem, p. 84-88, con argomenti, mi sembra, convincenti. Del resto fu così inteso anche dai contemporanei, come dimostra l’articolo di Giovanni Amedola, Mortara e la magistratura, “Il Mondo”, 21 settembre 1923, ripubblicato in: Id., La democrazia italiana contro il fascismo, 1922-1924, Milano-Napoli, 1960, p. 174-177

[48] E per sopprimere il motto presente nell’intestazione del giornale “La magistratura” (Il potere giudiziario è in Italia una metafora; ma l’indipendenza della magistratura deve essere una realtà). Sul carteggio tra Oviglio e Mussolini, cfr. F. Venturini, Un “sindacato” di giudici…, cit., p. 254 sgg.


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