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La partecipazione dell’avvocatura al governo autonomo della magistratura nei consigli giudiziari dopo la Riforma Mastella
di CARLO CITTERIO
Consigliere Corte d’appello di Venezia
Segretario gen. del Movimento per la giustizia

1. AVVOCATURA E CONSIGLI GIUDIZIARI

Le polemiche che hanno accompagnato la fase terminale dell’approvazione delle modifiche alla Riforma Castelli in Senato, con le proteste di alcune associazioni forensi e gli attacchi all’A.N.M., rischiano di allontanare l’attenzione dalle novità importanti che escono confermate in ordine alla partecipazione dell’Avvocatura ai Consigli giudiziari, impedendo poi la riflessione seria sull’apporto che proprio l’Avvocatura è ora chiamata a dare al governo autonomo della Magistratura. Un apporto che, come vedremo, presenta sicuramente aspetti problematici ed impone un forte e consapevole impegno degli organi istituzionali della classe forense, ma costituisce un’occasione storica che solo l’Avvocatura può perdere, con conseguenze negative per tutta la società e la stessa Magistratura.

2. UN PO’ DI STORIA RECENTE

E’ necessario innanzitutto puntualizzare il cammino della Riforma sul punto.

La cd Riforma Castelli, con la legge delega 150 del 2005 concretizzatasi nel decreto legislativo 27 gennaio 2006 n. 25, ha previsto la presenza di componenti esterni alla magistratura ordinaria, ampliando poi le competenze per materia. Tra i soggetti esterni vi era l’avvocatura, che si affiancava all’accademia ed alla regione. Il principio ispiratore della Riforma, sul punto, era quello dell’individuazione di una serie di competenze cui concorrono i componenti magistrati ordinari ed i componenti esterni, mentre altre competenze, quelle più direttamente incidenti sullo status del magistrato, rimanevano attribuite ai soli componenti togati, tuttavia con la previsione - anche per alcune di queste ultime - di forme ulteriori di partecipazione della stessa Avvocatura, sia pure attraverso i Consigli dell’ordine e non già i singoli componenti avvocati.

In particolare, prendendo ad esempio i distretti con organico complessivo di oltre 350 e fino a 600 magistrati [1], la Riforma Castelli prevedeva tre membri di diritto (presidente della Corte, procuratore generale, presidente del Consiglio dell’ordine avente sede nel capoluogo del distretto), sette magistrati in servizio nel distretto (di cui quattro giudicanti e tre requirenti), quattro componenti ‘laici’ (un avvocato con almeno quindici anni di esercizio effettivo della professione, un professore universitario, due persone nominate dal Consiglio regionale con il solo requisito dell’essere estranee al medesimo Consiglio), e un rappresentante dei giudici di pace. Erano poi previsti cinque componenti supplenti: un magistrato giudicante, un magistrato requirente, un avvocato, un professore universitario, una persona nominata dal Consiglio regionale. I componenti avvocati (il titolare ed il supplente) dovevano essere nominati dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei Consigli dell’ordine degli avvocati del distretto. I componenti non di diritto duravano in carica quattro anni e non erano immediatamente rieleggibili o rinominabili.

Le competenze per materia del Consiglio giudiziario attribuite anche ai componenti esterni, tra i quali appunto il componente avvocato, erano:

- il parere sulle tabelle degli uffici giudicanti e sulle tabelle infradistrettuali, nonché sui criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti proposti dai capi degli uffici giudiziari, verificando il rispetto dei criteri generali direttamente indicati dalle norme di legge [2];

- l’esercizio della vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto, con la segnalazione al Ministro della giustizia delle disfunzioni eventualmente rilevate [3];

- la formulazione di pareri e proposte sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto [4].

In realtà il legislatore pareva essersi ispirato alla struttura del CSM, pervenendo tuttavia ad un risultato obiettivamente insoddisfacente perché fonte di non superate incertezze interpretative, determinate dall’inadeguata ponderazione delle conseguenze sistematiche delle scelte operate rispetto alla struttura distrettuale degli uffici giudiziari. Inadeguatezza che era stata ripetutamente segnalata ma non aveva trovato alcun ascolto, probabilmente per la fretta di pervenire comunque ad un’approvazione tempestiva del testo di legge, a prescindere dal suo contenuto. Così, ad esempio, era stata prevista la figura di un vicepresidente del Consiglio giudiziario, ruolo da attribuire ad un componente laico, ma ci si era ben guardati dall’indicarne competenze e poteri, sia all’interno del Consiglio che in relazione ai casi di assenza o impedimento del presidente della Corte - che presiede il Consiglio giudiziario [5] - casi in cui norme tuttora vigenti prevedono invece la sostituzione da parte del magistrato tabellarmente indicato (il presidente di sezione più anziano o il vicario)[6]. Ancora, era stato previsto quale terzo membro di diritto, insieme con il presidente della Corte ed il procuratore generale, il presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati del distretto dove ha sede la Corte, in un sol colpo introducendo due perplessità interpretative: l’individuazione della ragione per cui il presidente di tale ordine assumeva un ruolo in qualche modo sovraordinato ai presidenti degli ordini degli altri circondari del medesimo distretto; e, soprattutto, il dubbio su quali fossero le competenze di tale componente di diritto: se, cioè, egli intervenisse con diritto di voto su tutte le competenze attribuite al Consiglio giudiziario, compresa quella di valutazione dei magistrati, ovvero se potesse comunque concorrere alle decisioni relative alle sole competenze attribuite alla componente avvocatura.

Tutti questi rilievi erano stati appunto tempestivamente evidenziati sia durante i lavori parlamentari che subito dopo l’approvazione della legge delega ma - per inadeguatezza anche del legislatore delegato o per la fretta di “chiudere comunque, a qualunque costo” entro la fine della legislatura - erano rimasti assolutamente ignorati. Il decreto delegato aveva solo disposto, integrando sul punto la legge delega, che <in caso di mancanza o di impedimento, i membri di diritto del Consiglio giudiziario sono sostituiti da chi ne esercita le funzioni> [7]. Ma ciò aveva solo clamorosamente esasperato il problema di cosa mai facesse o potesse fare il vicepresidente laico, posto che al Consiglio giudiziario in caso di mancanza o impedimento del presidente della Corte partecipava appunto il suo sostituto tabellare, esercitandone i corrispondenti poteri.

Anche nel testo della Riforma Castelli il componente avvocato non partecipava alle deliberazioni relative ai pareri di valutazione sull’attività dei magistrati (sotto i profili di preparazione, capacità tecnico/professionale, laboriosità, diligenza, equilibrio nell’esercizio delle funzioni). Tuttavia la lettera b) dell’art. 15 del decreto 25 /2005 prevedeva che il Consiglio giudiziario proprio ai fini di quelle valutazioni, riservate dunque ai componenti togati [8], acquisisse le <motivate e dettagliate valutazioni del Consiglio dell’ordine degli avvocati avente sede nel luogo dove il magistrato esercita le sue funzioni e, se non coincidente, anche del Consiglio dell’ordine degli avvocati avente sede nel capoluogo del distretto [9]>. In sostanza, il decreto delegato Castelli prevedeva che in ogni caso di valutazione del magistrato vi fosse il contributo specifico del Consiglio dell’ordine degli avvocati, con pareri ‘motivati’ e ‘dettagliati’ provenienti dall’organo istituzionalmente rappresentativo degli avvocati locali.

In sintesi, allora, nell’originaria disciplina uscita dalla Riforma Castelli, l’Avvocatura ‘entrava’ nei Consigli giudiziari e nell’autogoverno con tre ‘competenze’, quanto alla magistratura ordinaria:

- concorso con voto diretto al parere su tabelle ed assegnazione degli affari;

- concorso con voto diretto a vigilare sull’andamento degli uffici giudiziari ed a rilevarne le disfunzioni;

- concorso attraverso il parere del Consiglio dell’ordine a valutare i magistrati in ogni caso in cui una valutazione sia richiesta al Consiglio giudiziario.

Le prime due competenze erano esercitate dal componente avvocato, la terza (che certo non è una vera competenza formale ma pareva potersi considerare tale quantomeno in fatto) apparteneva all’intero Consiglio dell’ordine.

3. LE MODIFICHE DELLA LEGGE MASTELLA

La legge 30.7.2007 n. 111, “Modifica alle norme sull’ordinamento giudiziario”, pubblicata sul supplemento ordinario della G.U. dello stesso 30 luglio, tratta la tematica dei Consigli giudiziari ai commi da 8 a 15 dell’art. 4. La nuova disciplina modifica in particolare gli articoli 9, 10, 11, 12, 15, 16 del decreto legislativo n. 25 del 2006, e vi introduce gli articoli 9 bis, 12 bis, 12 ter, 12 quater, 18 bis.

Queste le modifiche ai nuovi Consigli giudiziari.

Quanto alla composizione:

- spariscono il terzo componente di diritto (il presidente del Consiglio dell’ordine con sede nel capoluogo del distretto) e la figura del vicepresidente;

- nei distretti con organico complessivo da 350 a 600 (come quello veneto) il Consiglio giudiziario è composto, oltre che dai due membri di diritto, da sedici altri membri: dieci magistrati (sette giudicanti e tre requirenti), un professore universitario in materie giuridiche nominato dal CUN su indicazione dei presidi di giurisprudenza delle università nel distretto, tre avvocati con almeno dieci anni di effettivo esercizio della professione con iscrizione all’interno del medesimo distretto nominati dal CNF su indicazione dei Consigli dell’ordine degli avvocati del distretto;

- non sono più previsti i supplenti; il collegio non è più perfetto: le sedute sono valide con la presenza della metà più uno dei componenti, in essi computati anche i membri di diritto; le deliberazioni sono valide se adottate a maggioranza dei presenti [10].

E’ poi importante segnalare l’istituzione di una sezione autonoma relativa ai giudici di pace [11] composta, per distretti della ‘fascia’ intermedia, già presa ad esempio, da tre magistrati, un avvocato e tre giudici di pace eletti dai giudici di pace in servizio nel distretto. Anche qui validità delle sedute con la metà più uno dei componenti e deliberazioni assunte a maggioranza dei presenti.

Quanto alla competenza dei componenti ‘laici’, rimangono quelle già previste dal testo Castelli:

- su tabelle, assegnazioni degli affari e sostituzione dei giudici impediti (la lettera a),

- sul funzionamento degli uffici e la segnalazione delle disfunzioni (la lettera d) e

- sull’organizzazione e funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto (la lettera e).

La seconda competenza era stata esclusa nel disegno di legge Mastella dalle competenze dell’intero Consiglio giudiziario, ma opportunamente è stata reintrodotta nei lavori parlamentari [12].

Va quindi innanzitutto evidenziato che, quanto alle competenze formali dei componenti avvocati, non vi è alcuna modifica peggiorativa rispetto alla legge Castelli. Modifica migliorativa è la possibilità della partecipazione contemporanea di tutti i componenti ‘laici’ [13].

Una modifica rilevante è stata invece introdotta per quello che è il concorso del Consiglio dell’ordine degli avvocati nella valutazione del magistrato.

E’ infatti venuta meno <la motivata e dettagliata valutazione> da parte del Consiglio dell’ordine in ogni occasione in cui il magistrato debba essere valutato[14]. Tale previsione elide pertanto il rapporto diretto e sistematico tra il Consiglio giudiziario e il Consiglio dell’ordine forense competente per circondario in occasione delle valutazioni cui, a vario titolo, i magistrati del distretto sono sottoposti.

A tale relazione sistematica, che era costruita come una sorta di “partecipazione procedimentale” del Consiglio dell’ordine all’iter per la valutazione del magistrato, si sostituisce un rapporto occasionale, lasciato all’iniziativa del singolo Consiglio e che si articola in diverse distinte occasioni di intervento.

Dalla lettura delle modifiche al decreto legislativo sulla carriera, il n. 160 del 2006, si evince infatti al quarto comma dell’art. 11 che sono innanzitutto possibili <segnalazioni, sempre che si riferiscano a fatti specifici incidenti in modo negativo sulla professionalità, con particolare riguardo alle situazioni concrete e oggettive di esercizio non indipendente della funzione ed ai comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio > [15]. Questo primo tipo di segnalazioni vanno indirizzate a uno dei capi degli uffici di Corte[16], che li trasmette con le proprie eventuali considerazioni al Consiglio giudiziario, il quale le acquisisce e valuta alla scadenza del periodo di valutazione quadriennale[17] . Il tutto va poi obbligatoriamente trasmesso al C.S.M.. Nel caso in cui il destinatario delle censure sia proprio il capo dell’ufficio, la segnalazione dovrà essere inviata al magistrato competente a redigere il parere su quel capo di ufficio, ovvero allo stesso Consiglio giudiziario.

Il quinto comma del nuovo art. 11 decreto legislativo n. 160 del 2006 sembra prevedere un secondo autonomo e diverso tipo di segnalazioni provenienti dai Consigli dell’ordine, questa volta direttamente ai Consigli giudiziari. Tale norma prevede infatti che il Consiglio giudiziario possa assumere informazioni su fatti specifici segnalati dai suoi componenti o dai dirigenti degli uffici o dai Consigli dell’ordine degli avvocati. La struttura della norma, che indica anche le segnalazioni provenienti dagli stessi componenti del Consiglio giudiziario, soggetti non richiamati nei commi che precedono, pare infatti escludere che il riferimento sia qui esclusivamente alle segnalazioni che vanno inviate al capo dell’ufficio, di cui appunto tratta come visto la lettera f) del comma 4. Conferma l’assunto il fatto che il sesto comma sembra effettivamente distinguere le acquisizioni di cui ai commi 4 e 5 [18] e la circostanza significativa che in questo caso non sia stata riprodotta la specificazione sul contenuto delle segnalazioni, propria di quelle previste dal precedente quarto comma.

Ciò che merita comunque evidenziare è la caratteristica che tali segnalazioni debbono avere: non una valutazione generica, tantomeno un giudizio ovvero un’enunciazione non circostanziata di considerazioni o condotte. Le norme vogliono che il Consiglio dell’ordine se intende avvalersi della facoltà di segnalare indichi fatti specifici: ciò anche per consentire all’interessato l’eventuale contraddittorio, d’iniziativa del Consiglio giudiziario o su richiesta - vincolante - dell’interessato. Si evince dal sistema che il legislatore abbia escluso ogni possibilità di segnalazioni o prospettazioni di tendenza ‘agiografica’ [19], o per converso ‘genericamente denigratoria’. Le segnalazioni sono possibili solo su fatti specifici, quando evidenzino carenze di professionalità nel primo tipo, quando ritenuto opportuno in relazione ai vari aspetti del governo autonomo nel secondo tipo.

L’art. 13 terzo comma del nuovo art. 13 decreto legislativo 160 del 2006 prevede infine un terzo caso in cui possono essere richieste le ‘osservazioni’ questa volta del presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati. E’ il caso del passaggio dalle funzioni giudicanti alle requirenti e viceversa [20], che è subordinato tra l’altro al giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal C.S.M. previo parere del Consiglio giudiziario. La procedura prevede che il Consiglio giudiziario acquisisca le osservazioni del presidente della Corte o del procuratore generale, e che questi, che devono comunque indicare gli elementi di fatto su cui hanno espresso la valutazione di idoneità, possano acquisire anche le osservazioni del presidente del Consiglio dell’ordine forense. Certamente deve ritenersi che anche queste ultime ‘osservazioni’ debbano indicare puntuali elementi di fatto [21].

4. LE VALUTAZIONI ‘POLITICHE’

4.1 Si è accennato alle polemiche che hanno accompagnato da parte di alcune associazioni forensi la parte conclusiva dei lavori parlamentari, giunte fino alla sollecitazione ai Consigli dell’ordine perché promuovessero le dimissioni degli avvocati dai consigli giudiziari – dove sono attualmente per le competenze sui giudici di pace – e ‘dalle sedi istituzionali’ [22]. Muovo da questo dato perché mi pare il più significativo per auspicare che l’approccio dell’Avvocatura alla gestione delle competenze nell’ambito dell’autogoverno locale della Magistratura sia davvero sempre e solo ‘istituzionale’, pena il grave rischio di perdere l’occasione importante che, per lei, si è aperta con la definitiva approvazione della nuova disciplina dei consigli giudiziari. E’ infatti davvero doveroso evidenziare il pericolo grave che se l’ingresso in ulteriori momenti e realtà istituzionali non determinasse, o non confermasse, convinti e condivisi comportamenti altrettanto e solo ‘istituzionali’ da parte dell’Avvocatura, le istanze e le aspettative più corporative, nella Magistratura ma non solo, finirebbero con il prendere un inevitabile – perché non più motivatamente contrastabile – sopravvento.

In altre parole, se l’ingresso dell’Avvocatura nei consigli giudiziari – anche per quanto riguarda la magistratura togata - dovesse essere l’occasione per portarvi all’interno quelle forme di conflittualità tipiche di ancora recenti rapporti tra Magistratura ed Avvocatura nelle loro componenti associative-private, i componenti avvocati dimenticando appunto – se non, peggio, consapevolmente strumentalizzando - il carattere ‘istituzionale’ della funzione e del ruolo loro affidati, vi è il serio rischio che venga definitivamente meno quell’apporto sicuramente positivo ed utile che, siamo convinti, l’Avvocatura può, e deve, portare al funzionamento corretto ed efficace degli uffici giudiziari ed alla stessa delicata problematica della valutazione del magistrato. Due questioni, quelle dell’efficacia del lavoro e della valutazione del magistrato, che infatti non riguardano affatto solo la magistratura-corporazione ma toccano direttamente tutti i cittadini, interessati ad un esercizio delle prerogative che la Costituzione assegna al magistrato che sia sempre effettivamente e solo funzionale ad un servizio giustizia rispettoso delle aspettative e delle caratteristiche che la stessa Costituzione gli attribuisce [23].

E’ noto che nei pochi ma tumultuosi giorni dei lavori al Senato sulle modifiche alla legge di Riforma dell’ordinamento giudiziario è, per la prima volta, stato proposto un testo in cui i componenti dell’Avvocatura nei Consigli giudiziari assumevano ogni competenza, compresa quella di votare direttamente la valutazione del singolo magistrato. Altro momento dei lavori ha invece riproposto la presenza permanente del presidente del Consiglio forense della sede distrettuale, tuttavia con diritto di voto su ogni competenza. La conclusione dei lavori parlamentari, che è quella prima riassunta, ha appunto scatenato le polemiche.

Io credo essenziale tentare invece una riflessione comune che guardi alla sostanza, prima ed oltre la forma o l’aspetto ‘ideologico’ (che ha sicuramente un rilievo importante ma, a volte, rischia appunto di far perdere di vista o di trascurare inopportunamente le questioni concrete, che sole verificano la qualità dell’effettiva applicazione di valori e principi affermati).

4.2 Sono personalmente convinto che – quanto al concorso nella valutazione del singolo magistrato – sarebbe stata intempestiva l’attribuzione oggi a tutti i componenti avvocati del voto diretto. Si tratta di un obiettivo anche da perseguire in prospettiva (ed in ipotesi verificando pure il possibile allargamento dei soggetti legittimati a concorrere al ‘giudizio’ sul lavoro del singolo magistrato [24]), ma in un contesto di piena reciprocità, nel quale la Magistratura a pieno titolo e con pari poteri si affianchi al Consiglio dell’ordine ed ai momenti istituzionali previsti dall’Ordinamento forense nei momenti valutativi possibili nei confronti dei singoli avvocati iscritti[25].

La reciprocità cui penso è quella che segue una ‘cultura professionale comune’, che tanti riconosciamo necessaria ma che certo non si può ancora dire attuale; una cultura comune che, tra l’altro, sicuramente consentirebbe di meglio superare le difficoltà certamente esistenti quando l’avvocato che vota la valutazione del magistrato sia persona che svolge sistematicamente attività professionale propria davanti a quel magistrato [26].

Quanto invece alla presenza in Consiglio giudiziario del solo presidente del Consiglio dell’ordine posto nella sede del distretto, con un diritto di voto senza limiti di competenza, la questione pare costituire un esempio tipico di problematica in cui l’aspetto ‘ideologico’ (“almeno un avvocato ‘finalmente’ vota sul magistrato”) rischia di fuorviare l’approccio alla sostanza valoriale.

Muovo da un’osservazione rivoltami dal presidente di un Consiglio di un ordine circondariale, nei giorni ‘caldi’ dei lavori al Senato: “chi, meglio del presidente dell’Ordine, conosce i magistrati dell’Ufficio giudiziario?”.

Si tratta di un’affermazione sostanzialmente da condividere. Non sarà mai inutilmente ripetuto che tra le migliori fonti di valutazione del lavoro di un magistrato vi sono innanzitutto i soggetti che con quel concreto lavoro sono a contatto: così, per il penale, il giudice del dibattimento conosce il p.m. e l’adeguatezza delle sue indagini, dei suoi capi di imputazione, della capacità di introdurre ritualmente ed efficacemente le prove a sostegno dell’accusa che ha formulato; il p.m. conosce il giudice, la sua capacità di gestire l’udienza, la sua voglia di lavorare ed affrontare efficacemente e seriamente i problemi che si presentano, l’adeguatezza delle sue motivazioni. E l’avvocato conosce entrambi. E giudice e p.m. conoscono l’avvocato. Ed aggiungiamo, per completezza, che spesso il personale di cancelleria ha conoscenze importanti per valutare giudice, p.m. ed avvocato [27].

Il punto, tuttavia, è che se fosse passato il principio della presenza votante del solo presidente del Consiglio con sede nel capoluogo distretto, per quanto riguarda i magistrati di tutti gli altri uffici del medesimo distretto il suo voto diretto sarebbe stato un voto non frutto di conoscenza personale o diretta, ma esito di informazioni de relato. Invece, il sistema alternativo del parere sistematico del (solo) Consiglio dell’ordine del foro dove il magistrato lavora avrebbe garantito due risultati importanti: l’autorevolezza di un rapporto di conoscenza diretta e concreta senza alcuna mediazione informativa; l’apporto permanente di un contributo per la valutazione finale del Consiglio giudiziario, e poi del CSM, proveniente da una fonte di conoscenza potenzialmente affidabile, indipendente, responsabilizzata.

La legge MASTELLA, come abbiamo visto, ha invece fatto questo rilevante passo indietro, cassando il parere sistematico in favore dei vari tipi di segnalazione che abbiamo commentato. Si tratta di un passo indietro che non può essere condiviso e che di fatto sposa le posizioni più corporative nella Magistratura, rinunciando ad una visione culturale e professionale più ampia e moderna, che il nuovo legislatore avrebbe dovuto far propria [28]. La soluzione del parere sistematico, infatti, avrebbe costituito in questo momento storico un punto di apprezzabile equilibrio, consentendo quell’apporto conoscitivo qualificante ed efficace dell’Avvocatura – nel suo organo istituzionale e quindi al riparo, tendenziale, dalle passioni e dalle strumentalizzazioni possibili nelle esperienze solo associative – idoneo a integrare efficacemente i difetti del meccanismo valutativo solo autonomo, al tempo stesso evitando le attuali implicazioni negative di un voto diretto.

4.3 L’insoddisfacente scelta della Legge Mastella, sul punto, non deve tuttavia condurre alla conclusione che oggi l’Avvocatura sia rimasta (ancora) estranea alla tematica della valutazione del magistrato.

Già detto che la soluzione del parere sistematico sarebbe stata assolutamente preferibile, la previsione dei due tipi di ‘segnalazione’ può comunque costituire il mezzo attraverso il quale il Consiglio dell’ordine circondariale può ‘entrare’ nell’iter della valutazione del singolo magistrato. Credo che, in proposito, la lettera delle due norme consenta una forzatura interpretativa idonea a consentire una sistematica autonoma attivazione del Consiglio dell’ordine quando i magistrati vanno in valutazione. Se è vero che la ratio espressa nelle previsioni della lettera f) dell’art. 4 e del comma 5 pare aver riguardo solo a segnalazioni negative [29], tuttavia la locuzione che regge il principio generale (“segnalazioni … che si riferiscano a fatti specifici incidenti sulla professionalità”) in realtà dovrebbe legittimare ogni contenuto, anche positivo o articolato. Ciò potrebbe dar vita a prassi di intervento sistematico, sempre però ancorato a fatti e comportamenti specifici, con un esito sostanzialmente analogo al parere [30].

E’ comunque da rilevare che anche il solo apporto per le segnalazioni ‘in negativo’ assume oggi un rilievo peculiare nel complessivo iter della valutazione del singolo magistrato. Alcuni hanno osservato che in realtà già prima il Consiglio dell’ordine era solito segnalare fatti negativi, sicchè con il nuovo Ordinamento giudiziario nulla sarebbe mutato. Così non è, perché il fatto che il legislatore abbia ora espressamente previsto quella facoltà, disciplinandone puntualmente il contenuto e l’utilizzazione procedimentale, attribuisce all’evidenza alle nuove segnalazioni un ruolo formale e specifico nella valutazione. In altri termini, ora l’Avvocatura è per legge una delle fonti legittime e specifiche degli elementi che concorrono alla valutazione di ogni magistrato.

4.4 Il dibattito sul voto diretto o meno dei componenti avvocati sulla valutazione dei magistrati ha oscurato il fatto della conferma dell’attribuzione all’Avvocatura di due competenze assolutamente importanti, quella sulle cosiddette ‘tabelle’ e sul funzionamento degli uffici. Sarebbe grave il rischio di una loro sottovalutazione, perché non solo con tali competenze l’Avvocatura è stata posta nelle condizioni di concorrere efficacemente ed effettivamente all’organizzazione degli uffici giudiziari ma, ancora una volta, l’attento e consapevole esercizio di tali competenze può riverberarsi direttamente anche sulla valutazione del lavoro dei singoli magistrati, a cominciare – e non è poco! – dai capi degli stessi uffici [31].

Si tratta, a ben vedere, di due competenze che metteranno alla prova il ruolo sociale ed istituzionale e le capacità dell’Avvocatura.

Le ‘tabelle’ sono il cuore dell’organizzazione di un ufficio giudiziario, e attengono sia all’efficienza del servizio giustizia che al lavoro del singolo magistrato che agli aspetti di stretta legittimità ‘sostanziale’ (basti pensare ai criteri di assegnazione degli affari). Con l’apporto alla valutazione dell’organizzazione tabellare si ‘entra’ infatti nella determinazione e nella ripartizione del lavoro e dei vari carichi, nella struttura stessa dell’ufficio e nell’individuazione del giudice naturale [32].

Con le ‘tabelle’ e, poi, con la vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari e la segnalazione delle relative disfunzioni si ha tra l’altro l’occasione di verificare - sostanzialmente ed in particolare – l’effettiva capacità ed idoneità del capo dell’ufficio e dei semidirettivi, aspetto destinato ad essere sempre più determinante dopo l’avvenuta introduzione del principio della temporaneità di tali incarichi. Ma anche l’attività del singolo magistrato, se fonte di disfunzione, può essere verificata. Ovviamente, il concorrere con voto diretto alla segnalazione delle disfunzioni consentirà poi all’Avvocatura di compartecipare all’indicazione delle necessità specifiche del singolo ufficio giudiziario, ancora una volta per espresso riconoscimento e volontà del legislatore.

4.5 Per concludere, appare utile indicare alcune tematiche che meritano un approfondimento in parte comune ed in parte demandato all’Avvocatura.

La determinazione dei criteri per l’individuazione dei componenti avvocati sarà inevitabilmente già il primo segno del tipo di impegno che l’Avvocatura è disponibile o pronta a dare nei nuovi Consigli giudiziari. La Legge Mastella ha innovato su due punti: gli anni di esperienza professionale, scesi da quindici a dieci, e la localizzazione endodistrettuale dei componenti. Sarebbe utile, tenuto conto che la designazione compete formalmente al C.N.F., che le indicazioni degli Ordini del distretto seguissero criteri omogenei, tutti volti a privilegiare l’alto livello deontologico e di esperienza dei designati.

Questione connessa è quella del rapporto tra i componenti ed i Consigli distrettuali designanti. Da un lato occorre evidenziare il ruolo istituzionale autonomo che il singolo componente va a svolgere, assumendo piena responsabilità (e libertà) personale delle proprie decisioni. Dall’altro, proprio per la rilevanza anche socio-culturale dell’apporto dei componenti dell’Avvocatura sembrano opportune, quando non necessarie, forme e metodologie di collegamento e verifica. In particolare, la valorizzazione di un apporto originale ed autorevole dei componenti avvocati presuppone la piena conoscenza di tutte le informazioni utili, che non possono che provenire dagli Ordini nei casi in cui i componenti avvocati non svolgano attività professionale nel circondario interessato.

Quanto alla competenza tabellare appare importante che venga promossa una prassi omogenea tra i Consigli dell’ordine del distretto, per stabilire quale apporto concreto, con quali modalità e con quali obiettivi, portare per un’efficace valutazione delle tabelle di organizzazione.

Ciò che in definitiva sembra rilevare è la necessità di evitare, o comunque ridurre al minimo, disparità di trattamento e di apporto a seconda dell’eventuale coincidenza dell’esercizio professionale dei componenti con l’ufficio giudiziario in valutazione, ovvero della maggiore o minore sensibilità e capacità di un Ordine rispetto ad un altro. La partecipazione dell’Avvocatura ad un organo istituzionale distrettuale richiede una particolare attenzione ed attivazione almeno delle varie articolazioni professionali presenti nel distretto [33].

In questa prima conclusione, mi permetto evidenziare un ultimo aspetto importante. Siamo, anche come Movimento per la giustizia, ben consapevoli che le esperienze dei rapporti tra Magistratura ed Avvocatura sono diverse nelle varie parti d’Italia. Che le preoccupazioni che alcuni magistrati evidenziano, per l’apertura dei Consigli giudiziari all’Avvocatura, in qualche caso rispondono non a remore corporative – che non possiamo condividere – bensì a situazioni locali in cui, per complessi fenomeni anche sociali ed a volte politici, l’Avvocatura ha manifestato a volte difficoltà ad esprimere una piena autorevole autonomia, ovvero essa stessa si è caratterizzata per un corporativismo altrettanto negativo o per il cedimento a contrasti personalistici. Tutto questo è noto, e deve essere tenuto presente da tutti, anche dalla stessa Avvocatura. E’ appunto il cammino culturale comune che occorre fare, valorizzando e diffondendo le esperienze positive, stigmatizzando, insieme e reciprocamente, le realtà negative. Un cammino non ‘ideologico’ (che neghi o pieghi la realtà all’idea astratta), ma consapevole di tutti i problemi complessi che vanno affrontati, e tuttavia fiducioso della possibilità di superarli con un impegno effettivo, efficace, convinto e comune.

Con un auspicio finale: che la partecipazione al governo autonomo dei magistrati sia occasione per la contestuale verifica della qualità e dell’efficacia del governo autonomo dell’Avvocatura.

CARLO CITTERIO
cons. corte d’appello di Venezia

segretario generale del Movimento per la Giustizia

( testo pubblicato sul sito www.movimentoperlagiustizia.it )



[1] Come quello veneto, ad esempio.

[2] E’ la confermata lettera a) dell’art. 15 del decreto 25/2006; i riferimenti sono agli artt. 7 bis e 7 ter, commi 1 e 2, del rd 12/1941 ed alla legge 150/2006.

[3] E’ la confermata lettera d) dell’art. 15.

[4] E’ la confermata lettera e) dell’art. 15.

[5] Così prevedeva la prima parte dell’art. 11 del decreto 25/2006.

[6] Contesto normativo confermato dal secondo comma dell’art. 10 del decreto 25/2006.

[7] Art. 10 secondo comma del decreto legislativo 25/2005.

[8] Ed ai componenti di diritto capi degli uffici. Qui sorge il problema dell’ambito delle competenze del terzo componente di diritto, il presidente del Consiglio dell’ordine del circondario sede del distretto.

[9] Incomprensibile il senso della seconda previsione: quando l’ufficio giudiziario dove lavora il magistrato da valutare non fosse stato il circondario capoluogo del distretto, non bastava il parere del Consiglio dell’Ordine presso l’ufficio dove era prestato il lavoro, ma era pure necessario acquisire il parere dell’Ordine presso il circondario del capoluogo. Cosa mai potessero dire gli avvocati di un altro distretto di un magistrato che non conoscono rimane domanda inappagata. Ma probabilmente si trattava di applicazione inconsapevole e sfuggita dello spirito gerarchico che pervadeva la Riforma Castelli e che finiva per coinvolgere anche la classe forense, che forse non immaginava che il Consiglio dell’ordine che ha sede nel capoluogo del distretto fosse sovraordinato agli altri …

[10] La prospettiva di lavori congiunti con 18 componenti (o 22 nel caso di distretti con organico complessivo superiore a 600 magistrati) pone comprensibili perplessità sull’efficacia dei lavori. La validità dei lavori anche in assenza di alcuna delle componenti ‘laiche’ consentirà il funzionamento del Consiglio giudiziario anche nel caso di ritardi o comunque problemi nella designazione e partecipazione dei membri appartenenti alle categorie dell’Accademia e dell’Avvocatura. La legge Mastella conferma il principio per cui in caso di mancanza o impedimento i membri di diritto sono sostituiti da chi ne esercita le funzioni.

[11] La prevede il nuovo testo dell’art. 10 del decreto legislativo 25 del 2006.

[12] Va osservato che l’art. 16 del decreto legislativo per un errore di coordinamento comprende ancora il riferimento ai componenti di nomina regionale, invece esclusi dalle modifiche alla legge Castelli.

[13] A seguito dell’abolizione della distinzione tra titolari e supplenti; e si tenga presente che, come visto, con la Legge Mastella è aumentato il numero dei componenti avvocati.

[14] Era prevista dalla seconda parte della lettera b) dell’art. 15, che è stato riformulato nei seguenti termini: “formulano i pareri per la valutazione di professionalità dei magistrati ai sensi dell’art. 11 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, e successive modificazioni”.

[15] E’ il nuovo testo dell’art. 11 comma 4 lettera f).

[16] Presidente della Corte o procuratore generale, a seconda che interessato sia un magistrato giudicante o requirente.

[17] E’ già stato osservato che, con un’interpretazione letterale della norma, l’eventuale segnalazione del Consiglio dell’ordine potrebbe giacere anche anni, nell’attesa della conclusione del quadriennio. Parrebbe preferibile un’interpretazione che consentisse invece l’immediata conoscenza della segnalazione da parte del Consiglio giudiziario perché, se è vero che la valutazione formale avviene solo ogni quadriennio, tuttavia, e fatto salvo comunque il caso del possibile rilievo disciplinare di tale segnalazione, il suo contenuto potrebbe influenzare la formulazione dei pareri per i vari incarichi cui concorra il magistrato ‘segnalato’. Sembra comunque doversi affermare che, nel caso in cui la segnalazione sia considerata al fine dell’esercizio di una qualunque delle competenze del Consiglio giudiziario, il magistrato interessato possa attivarsi per pretendere il contraddittorio previsto per la valutazione quadriennale.

[18] Così il nuovo sesto comma dell’art. 11: “Sulla base delle acquisizioni di cui ai commi 4 e 5, il consiglio giudiziario formula un parere motivato che trasmette al Consiglio superiore della magistratura unitamente alla documentazione e ai verbali delle audizioni.

[19] E’ di estrema pertinenza la sentenza della Sezione disciplinare del CSM n. 129/2003 del 12.12.2003 – 27.1.2004, che ha sanzionato con la censura un magistrato che aveva sollecitato da parte degli avvocati del locale Foro un ‘attestato di benemerenza per contrastare un contrario parere del Consiglio giudiziario sulla sua progressione in carriera. Il documento è anche in www.movimentoperlagiustizia.it – disciplinare.

[20] La soluzione definitiva adottata dal legislatore prevede che il mutamento di funzioni (giudicanti-requirenti e viceversa) non sia consentito all’interno dello stesso distretto o degli altri distretti della stessa regione o del capoluogo della Corte d’appello determinata ai sensi dell’art. 11 c.p.p.; sia possibile per non più di quattro volte nell’arco dell’intera carriera e dopo aver svolto per almeno cinque anni servizio continuativo nella funzione esercitata; sia disposto a seguito di procedura concorsuale previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale e previo appunto il giudizio di idoneità di cui si tratta nel testo. Il divieto di passaggio nei limiti territoriali appena esposti non si applica nel caso di provenienza, o passaggio, da ed a funzione giudicante esclusivamente civile o del lavoro: in tal caso il limite è il diverso circondario in diversa provincia, per il primo grado, ed il diverso distretto per il secondo grado. Queste limitazioni non operano nel caso di conferimento delle funzioni di legittimità direttive superiori o apicali, mentre il limite della sede non opera per il conferimento delle restanti funzioni di legittimità direttive e non.

[21] Questo ‘parere’ del presidente del Consiglio dell’ordine pare richiedibile anche nel caso di passaggio tra le funzioni giudicanti e requirenti di legittimità, perché in proposito il comma 3 dell’art. 13 si limita a prevedere che laddove si fa riferimento al Consiglio giudiziario ed ai capi di Corte il richiamo debba intendersi al Consiglio direttivo della Corte di cassazione, al primo presidente ed al procuratore generale di tale Corte.

[22] Ne ha dato notizia, tra gli altri, il sito www.repubblica.it il 18 luglio 2007, scrivendo di “dura presa di posizione degli avvocati contro il ddl Mastella, espressa nell'incontro organizzato oggi dall'Unione delle Camere penali italiane e Organismo unitario dell'Avvocatura in relazione alla riforma dell'ordinamento giudiziario appena licenziata dal Senato”, e di un invito a tutti i consigli degli ordini a “promuovere le dimissioni dei colleghi da tutti i consigli giudiziari e dalle sedi istituzionali".

[23] Ancora e solo per fare un esempio che concretizzi la preoccupazione espressa, è evidente che se le ‘osservazioni’ richieste ora al presidente del Consiglio dell’ordine nell’ambito della procedura per il mutamento tra le funzioni giudicante-requirente dovessero concretizzarsi in una risposta pregiudizialmente e sistematicamente negativa, originata solo dal favore della classe forense per una più decisa separazione delle carriere, anziché in un contributo conoscitivo specifico su quel magistrato e quel passaggio di funzioni, sarebbe inevitabile rinunciare nel breve periodo a questo apporto, a quel punto del tutto inutile.

[24] Ciò che occorre infatti superare è la “perdita” delle conoscenze che in sede locale “tutti” hanno sul singolo magistrato, conoscenze che troppo spesso appunto “evaporano” al momento della redazione degli atti formali che concretizzano le valutazioni “ufficiali”. Ovviamente occorrerà tenere sempre ben presenti tutte le delicate implicazioni che il ruolo ‘costituzionalmente garantito’ del magistrato pone.

[25] Tale non è, all’evidenza, la possibile presenza del procuratore della Repubblica con i poteri di richiesta che la normativa gli riconosce.

[26] L’ANM aveva evidenziato il problema della possibile incompatibilità, ovvero della facoltà del magistrato in valutazione di astenersi dalla trattazione delle cause in cui patrocinasse l’avvocato componente del Consiglio giudiziario con diritto di voto su quella specifica valutazione. I limiti di questo intervento impediscono di approfondire la questione, che ha certamente un contenuto in parte suggestivo e fuorviante. Bastino qui gli accenni ai punti da approfondire: il componente avvocato è nominato con un sistema che dovrebbe selezionare i migliori anche sotto i profili deontologici, e comunque rappresenta sempre l’intera avvocatura del distretto; l’avvocatura dovrebbe ovviamente impegnarsi con attenzione per evitare condotte individuali dei singoli componenti non in linea con un esercizio davvero istituzionale e rappresentativo del mandato ricevuto; i ‘numeri’ dei componenti impediscono che l’eventuale strumentalizzazione del singolo o della categoria professionale rappresentata abbia un’influenza determinante sull’esito della valutazione. Quanto al rilievo, da qualcuno ovviamente già prospettato, secondo cui poichè il componente p.m.-parte vota la valutazione del giudice non vi sarebbe distinzione qualitativa con il voto attribuito all’avvocato-parte, basti ad attestarne la non pertinenza il richiamo alla valutazione dei giudici che svolgono funzioni civili; ma non può perdersi l’occasione per evidenziare il vizio logico e di esperienza che contraddistingue quella deduzione: se le ragioni che conducono a quel rilievo (il timore, o il disappunto, per la sorte del proprio lavoro o per la decisione) fossero fondate, infatti, dovremmo avere più Consigli giudiziari, o più sezioni, non tanto e solo per la distinzione tra funzioni requirenti e giudicanti, quanto soprattutto per i diversi gradi delle funzioni giudicanti.

Va pertanto favorevolmente accolta la “Delibera del Comitato di Presidenza con data 18.4.2007, in materia di Espletamento di tirocini e stages formativi preliminari e successivi al conseguimento della laurea in giurisprudenza anche equiparati allo svolgimento del praticantato della professione di avvocato, presso gli uffici giudicanti e requirenti ”; si tratta di una delibera che sostanzialmente legittima accordi locali tra uffici giudiziari e consigli dell’ordine, per consentire l’apporto di praticanti avvocati in ausilio all’attività dei magistrati.

[27] Anche in uno dei documenti preparatori al Congresso A.N.M. del 2006 si legge: “L’inadeguatezza attuale dell’autogoverno, che a volte si risolve in mera autotutela della corporazione o si adagia su prassi di degenerazione correntizia, confondendo il valore del pluralismo culturale con la logica dell’appartenenza, trova ragione anche nella carenza del sistema conoscitivo per la non sufficiente efficacia delle fonti informative. Si vive il paradosso per cui, mentre negli uffici giudiziari perlopiù tutti, magistrati, ma anche soggetti esterni alla Magistratura pur essi coinvolti necessariamente nell’esercizio della giurisdizione, avvocati, personale amministrativo, tutti, sanno delle concrete qualità lavorative e professionali del singolo magistrato e degli stessi semidirettivi e direttivi, troppo spesso tale conoscenza si perde nel momento della concretizzazione del momento formale della valutazione”.

[28] Non è qui allora inutile ricordare che proprio questo tema venne trattato dal CSM ancora nelle sedute del 6 e del 7 novembre 1984, quando era in dirittura d’arrivo la prima fondamentale circolare sulla valutazione dei magistrati, che prese il nome dal collega Tamburino che aveva curato la pratica. Ebbene, proprio Giovanni Tamburino ha ricordato le diverse posizioni assunte in quel dibattito dai togati dei vari gruppi e dai ‘laici’, in un intervento svolto al Convegno sull’ “Apporto dell’Avvocatura nella valutazione del magistrato nel nuovo Ordinamento giudiziario”, organizzato dalla Sezione veneta del Movimento all’Università di Padova il 31 gennaio 2007 (il resoconto integrale, con tutti gli interventi, è nel sito www.movimentoperlagiustizia.it). Ed è motivo di significativa riflessione osservare che il testo della legge Mastella giunge oggi ad una soluzione che, pur in via di compromesso, era stata proposta già allora – oltre ventidue anni fa - con un emendamento respinto con il voto di 10 consiglieri a favore e 19 contro; in un contesto in cui, osservava Tamburino, se tutti i laici avessero votato a favore l’emendamento sarebbe stato approvato 15 a 14. A favore votarono tra gli altri i consiglieri che avrebbero poi partecipato alla nuova esperienza del Movimento. Ed anche questo è, per noi, significativo.

[29] In particolare quelle relative a situazioni concrete ed oggettive di esercizio non indipendente della funzione e a comportamenti denotanti evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica. I commi 5 e 7 dell’art. 4, prevedendo la possibilità del magistrato destinatario delle segnalazioni di essere ascoltato personalmente, sia dal Consiglio giudiziario che dal C.S.M., paiono appunto confermare il contenuto ‘negativo’ attribuito alla segnalazione.

[30] Anche perché apparirebbe problematica la mera cestinazione di segnalazioni articolate e non necessariamente negative.

[31] Lo conferma la Deliberazione generale e programmatica per la circolare sulle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2008-2009, recentemente adottata dal C.S.M., che nel paragrafo 2.1 così espressamente attesta: “… più in generale, le valutazioni sulle proposte tabellare è stata elevata a elemento formale acquisito ex officio al fascicolo personale del magistrato e, nella nomina dei nuovi dirigenti, le indicazioni che vengono fornite sulle direttive organizzative costituiscono un utile parametro di valutazione”.

[32] Si conferma qui l’importanza di un ruolo attivo che sia attribuito per legge e non per circolare del C.S.M. o per buona prassi. Il voto diretto su questi aspetti introduce, con la sua verbalizzazione e con il concorso alla formazione delle eventuali maggioranze, un apporto qualitativamente del tutto diverso dal precedente, ed ovviamente, ancora una volta, è fonte di un potere specifico e perciò responsabilizzante.

[33] Anche se l’obiettivo cui aspirare dovrebbe essere quello di una crescita e di un’esperienza pure interdistrettuale: in proposito piace, per l’ennesima occasione, segnalare la positiva ed ormai autorevolissima esperienza dell’Unione triveneta dei consigli dell’ordine.

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