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IL NUOVO ASSETTO DELLE PROCURE DELLA REPUBBLICA.

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Il legislatore “preannuncia e prepara” forme di controllo politico dell’esercizio dell’azione penale?
La magistratura deve rispondere con le armi della professionalità e della efficienza

di Antonello ARDITURO

XXIX Congresso dell’Associazione Nazionale magistrati
Roma 6-8 giugno 2008
Intervento di Antonello Ardituro


IL NUOVO ASSETTO DELLE PROCURE DELLA REPUBBLICA.

Il legislatore “preannuncia e prepara” forme di controllo politico
dell’esercizio dell’azione penale?
La magistratura deve rispondere con le armi della professionalità e della efficienza


Prima di svolgere l’intervento che mi ero prefissato, una breve considerazione sul discorso del Ministro della Giustizia. Merita la massima attenzione il fatto che egli abbia dedicato davvero pochi secondi al tema della giustizia penale, e si sia invece a lungo soffermato sui rimedi, fra l’altro condivisibili e che riprendono le proposte dell’ ANM, per migliorare la giustizia civile. E’ evidente, infatti, che proprio il terreno della giustizia penale è quello più scivoloso e difficile da trattare, essendo più evidenti le criticità e la diversità delle soluzioni espresse dalla magistratura, dalla avvocatura, dalla maggioranza parlamentare e dalla opposizione.
In sostanza il Ministro ha eluso il tema, facendo un generico richiamo al programma di governo. Ne consegue la necessità di una vigile attesa da parte dell’associazione dei provvedimenti che saranno proposti e approvati.
Il discorso dell’onorevole Buongiorno, invece, mi consente di introdurre il tema del mio intervento, avendo fatto riferimento alla necessità di coniugare le politiche della sicurezza con quelle della giustizia e di un processo efficiente e di ragionevole durata.

E’ chiaro che in questo ambito deve farsi una riflessione approfondita sull’attuale assetto delle Procure della repubblica, in seguito ai recenti interventi normativi. Si fa riferimento in primo luogo alle modifiche introdotte con la riforma dell’ordinamento giudiziario che, per quanto attiene agli uffici di Procura, sono contenute prima nel d.lvo 106/06 e poi nelle rilevanti modifiche introdotte dalla l. 269/07.
Fra l’altro, e questo è un dato di allarme tutto interno, devo dire che di uffici di Procura non si è quasi parlato in questo congresso, quasi a voler dimenticare la delicatezza della questione. E’ questa la ragione per cui ho ritenuto di dedicare all’argomento questo breve spazio che mi è stato concesso.
E’ ormai chiaro l’intento, pur nell’alternarsi delle maggioranze politiche, di incidere sull’esercizio della funzione requirente nella direzione dell’aumento della gerarchizzazione interna e del rafforzamento dei poteri del capo dell’ufficio, al fine di indurre un mutamento culturale “nella magistratura”, prima ancora che nell’opinione pubblica, che consenta di procedere senza strappi verso soluzioni di controllo politico dell’esercizio dell’azione penale.
In tal senso vanno lette le norme che hanno abrogato l’art. 7 ter co. 3 della legge di ordinamento giudiziario, che consentiva un’effettiva verifica dei programmi organizzativi degli uffici ad opera del CSM, nonché quelle che hanno introdotto per legge incisivi poteri di controllo nell’assegnazione dei procedimenti e nell’emissione delle misure cautelari, fino a giungere alla norma manifesto del Procuratore della Repubblica quale titolare esclusivo dell’azione penale.
In questo ambito, anche il rafforzamento della distinzione delle funzioni ed il divieto di assegnazione degli uditori giudiziari alle Procure, è funzionale ad un isolamento sempre più marcato fra pubblici ministeri e giudici, foriero della introduzione della agognata divisione del CSM in due distinte sezioni.
Un complesso di interventi che mirano a ridimensionare il potere diffuso che negli anni si è radicato nel nostro ordinamento in capo ai magistrati del pubblico ministero, proprio perché ritenuto il più alto strumento idoneo a garantire l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale e l’eguaglianza di tutte le persone di fronte alla legge, nonché la tutela dei soggetti più deboli.
Occorre muovere innanzitutto dall’abrogazione dell’art. 7 ter co. 3 della previgente legge di ordinamento giudiziario che, nell’ interpretazione ed applicazione del Consiglio Superiore della Magistratura, consentiva, dopo una evoluzione ermeneutica e regolamentare faticosa e non senza contraddizioni, un penetrante controllo sui programmi organizzativi delle Procure, alla stregua ormai di quanto tradizionalmente previsto per le tabelle degli uffici giudicanti. Si è iniziata di conseguenza, ed è ancora in corso, soprattutto in virtù del recente avvio dei nuovi consigli giudiziari, una riflessione sulla residualità di un qualche potere di controllo in capo agli organi di autogoverno, da recuperare sulla base del dettato costituzionale. Sul punto particolarmente avanzato il tentativo elaborato dal Consiglio giudiziario di Roma, nella precedente consiliatura. Il punto dovrà essere affrontato nuovamente dai consigli giudiziari al fine di sollecitare nuove riflessioni al C.S.M.: la partecipazione dei laici e dell’avvocatura ai consigli giudiziari, nella materia dell’organizzazione degli uffici, fortemente voluta dal legislatore, sarebbe incoerentemente menomata dalla drastica riduzione dei poteri di controllo proprio sull’organizzazione degli uffici requirenti.
Il Consiglio Superiore, nella fondamentale risoluzione del 12 luglio 2007, ha richiamato la giurisprudenza costituzionale e la precedente normativa regolamentare per riaffermare, a riforma vigente, il proprio ruolo di tutela dell’autonomia interna dei sostituti e di verifica della violazione dell’assetto costituzionale del potere diffuso dei magistrati requirenti, in relazione al concreto esercizio dei poteri del Procuratore di auto-assegnazione degli affari e di revoca dell’assegnazione ai sostituti. Inoltre ha deliberato sull’iter di formazione dei programmi organizzativi, che devono essere il frutto di momenti di ampia partecipazione dei magistrati dell’ufficio, ed essere finalizzati ad un esercizio razionale dell’azione in considerazione dei flussi, dei mezzi e delle risorse disponibili.
Ma, soprattutto, ha rilevato che i criteri adottati dai procuratori nell’organizzazione degli uffici “assumono rilevanza ai fini delle valutazioni di professionalità e di idoneità del dirigente (anche attraverso l’inserimento nel fascicolo personale) e, nei casi più gravi, sul versante dell’incompatibilità funzionale”. Indicazione di rilevante importanza, alla luce della temporaneità degli incarichi direttivi e delle valutazioni per il rinnovo all’esito del primo quadriennio.
La delibera del Consiglio offre ancora grandi opportunità di tutela del principio democratico all’interno delle Procure, e di controllo partecipato da parte dei sostituti sulle scelte del procuratore. Si tratta di aumentare il livello della partecipazione preventiva alle scelte; di “esigere” forme di discussione ampia sulle soluzioni organizzative; di segnalare al Consiglio ogni elemento di forzatura da parte del procuratore dei suoi già ampi poteri, perché ciò costituisca elemento di valutazione della professionalità del dirigente, anche in sede di conferma. La scommessa che la magistratura deve affrontare, in particolar modo nell’ambito dell’organizzazione degli uffici di Procura, è dunque quella della capacità e della qualità dei dirigenti, della loro formazione specifica e della relativa valutazione in sede di nomina e di conferma. Occorre un Consiglio Superiore consapevole di tale responsabilità, che abbandoni la strada delle mere declamazioni ed operi sotto la lente dell’art. 97 Cost. per garantire effettività, efficacia e buon andamento degli uffici. La sfida del legislatore, che aumenta i poteri di direzione e coordinamento del capo e ne orienta l’operato a criteri di efficienza, deve essere accolta e non boicottata, e passa per scelte umane e professionali di grande spessore, sganciate da considerazioni di appartenenza e micro-corporative, nell’ottica del privilegio della capacità sulla anzianità. Ed occorrono, inevitabilmente, sostituti impegnati non solo “sul fascicolo”, ma prima ancora “nell’ufficio”, nella consapevolezza che il contributo alla migliore e più efficace organizzazione, nonché il faticoso e delicato apporto al controllo delle soluzioni adottate dal capo, rappresenta il prius indefettibile per un efficace esercizio dell’azione penale. Nelle nuove procure, dunque, non c’è posto per i pigri ed i pavidi: solo sostituti impegnati, preparati e professionali possono, insieme, fare da contraltare ai penetranti poteri del capo e contribuire ad un’azione capace di dare risposte alle esigenze di tutela dei cittadini.

In questo quadro, del resto, particolarmente delicata è la situazione degli uffici piccoli, spesso destinati a fronteggiare emergenze criminali di particolare allarme sociale. Pochi sostituti, per lo più molto giovani, in balia di capi di grande esperienza e di frequente molto “radicati” sul territorio. La situazione, difficile, sarà sicuramente migliorata a seguito della prima applicazione della temporaneità degli uffici giudiziari, che garantirà un turn over in grado di affievolire le incrostazioni sul territorio conseguenti ad ataviche permanenze. Occorre però garantire punti di riferimento e tutela ai magistrati dei piccoli uffici requirenti. Nuovi consigli giudiziari e associazione magistrati devono in via prioritaria dedicarsi al monitoraggio delle condizioni di lavoro e di autonomia interna dei sostituti delle Procure di piccole dimensioni, in particolare dei distretti meridionali.

Il programmato obiettivo di indebolimento della magistratura requirente passa anche per la rigida distinzione di funzioni e per il divieto di assegnazione degli uditori giudiziari alle funzioni requirenti. Il delineato sistema di passaggio da una funzione all’altra, come già si rileva dalle prime applicazioni, determinerà una progressiva separazione delle carriere, con scelte irreversibili operate all’inizio della carriera e sempre più condizionate da valutazioni legate ad esigenze familiari e di vita piuttosto che dalle inclinazioni professionali. Contribuirà a questo percorso la sempre maggiore specializzazione della singola funzione, anche nella prospettiva della nomina ad incarichi direttivi e semidirettivi.
I nuovi magistrati, indirizzati inizialmente tutti solo alla funzione giudicante, si allontaneranno sempre più dalla cultura unitaria della giurisdizione; le procure di frontiera avranno difficoltà sempre maggiori a coprire gli organici. Se non interverranno modifiche normative, ci sarà da attendersi, ad un certo punto, l’inevitabile reclutamento straordinario dei pubblici ministeri, con un concorso ad hoc, presentato come misura per far fronte all’emergenza e sarà in quel momento certificata la rottura del principio di unicità della carriera. E’ per questa ragione che occorre insistere e porre al centro delle proposte al nuovo governo una modifica di quel divieto. Non è sufficiente dunque, agire con il solo sistema degli incentivi, economici e di carriera, per garantire la funzionalità del sistema, essendo in gioco principi fondamentali dell’ordinamento.
A questo profondo mutamento della struttura e del funzionamento degli uffici requirenti, legato in parte alle scelte pregiudiziali del legislatore di ridimensionamento del controllo della magistratura sull’esercizio degli altri poteri dello stato, in parte alla sostanziale sconfitta dell’altra scommessa – della fine degli anni ’90 – e cioè quella del giudice unico e dell’unificazione delle Procure, si fa fronte oltre che con scelte di qualità in materia di nomine dei dirigenti e con il miglioramento complessivo della professionalità e dell’impegno dei sostituti, anche attraverso la ritrovata efficienza ed efficacia dell’azione penale, nonché con il maggiore coordinamento fra gli uffici in alcuni settori di intervento.

Occorre cioè affrontare innanzitutto il delicato tema delle priorità nell’esercizio dell’azione penale, sempre più all’ordine del giorno non solo dell’agenda politica ma anche di quella dei procuratori della repubblica degli uffici medio-grandi. Ci si muove fra l’irrinunciabile principio di obbligatorietà dell’azione penale, e la constatazione della materiale impossibilità di trattare tutti gli affari introitati dai sostituti, con la delega, di fatto ora vigente, a ciascun sostituto della scelta del fascicolo da trattare con precedenza rispetto agli altri.
Le soluzioni adottate sono state di diverso tenore: accentuata semispecializzazione delle sezioni, elencazione dei reati da trattare con priorità, elencazione dei reati da posporre o da definire con “archiviazioni generose”, centralizzazione degli affari semplici o di altre categorie di reato, spesso irrimediabilmente destinate alla prescrizione; accantonamento dei reati coperti da indulto. Il tema va approfondito ed affrontato con risolutezza all’interno della magistratura, senza pregiudizi ideologici e nella consapevolezza che timidezze e prudenze non faranno che accentuare iniziative e correttivi provenienti dall’esterno. Va sempre più allargandosi, infatti, il fronte delle forze politiche convinte di affidare al parlamento la scelta delle priorità attraverso la votazione della relazione sullo stato della giustizia annualmente presentata dal ministro.
Di pari passo deve crescere la capacità di coordinamento fra gli uffici giudiziari, in particolare nell’ambito dello stesso distretto, su alcuni settori di intervento, per evitare che su territori limitrofi e geograficamente sostanzialmente unitari si assista a soluzioni e decisioni diametralmente opposte, nei contenuti e nelle modalità, con crescente disorientamento dell’opinione pubblica e diminuzione della fiducia nella capacità della magistratura di essere effettivo tutore della legalità.
Basti sul punto citare il caso Campania in relazione all’emergenza rifiuti. Disarticolate iniziative in un settore di grave impatto sulle condizioni di vita e sui diritti fondamentali alla salute ed all’ambiente dei cittadini, hanno costituito, come spesso accade, il pretesto per il governo per l’emanazione dell’aberrante decreto legge n. 90 del 2008, che ha stravolto gli ordinari criteri di competenza, concentrando nella sola Procura di Napoli l’esercizio dell’azione penale in tutta la regione Campania, superando anche i limiti del distretto, e con l’abrogazione solo per quel territorio del potere di intervento d’urgenza con il sequestro preventivo da parte della polizia giudiziaria e del pubblico ministero. Il decreto chiama direttamente in causa il Procuratore di Napoli invitandolo ad una trattazione diretta degli affari, anche in droga alle regole di assegnazione previste dall’ordinamento giudiziario! Considerata anche l’inedita competenza collegiale del giudice che esercita le funzioni di g.i.p. o di g.u.p., si è correttamente parlato di inaccettabile federalismo processuale e di nuovo c.p.p. (codice di procedura partenopeo).

In conclusione, nonostante i recenti interventi normativi e le preannunciate iniziative rivelino il chiaro disegno di trasformazione progressiva dell’assetto delle Procure per giungere a forme di controllo politico dell’azione penale, è possibile opporsi a tale intendimento con le armi della maggiore professionalità dei dirigenti e dei sostituti, della partecipazione alle scelte organizzative dell’ufficio, dell’efficienza dell’azione, del perseguimento di obiettivi programmati e di priorità, e del coordinamento fra Procure.
Tutte scelte ancora (…) interne alla magistratura.
Antonello Ardituro
Componente C.D.C. - Movimento-articolo 3
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