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CARLO CITTERIO

C’ERA UNA VOLTA IL LEGISLATORE. TRA IL PROCESSO FISARMONICA E LA RICERCA DEL SENSO DELLE COSE.

 

La recentissima tregiorni parlamentare alla Camera dei deputati, conclusasi con l’approvazione del Disegno di legge denominato sul “Processo breve”, ha determinato una gran confusione, nei non addetti ai lavori, per la continua sovrapposizione tra i temi e le argomentazioni sul ‘Processo breve’, appunto, detto anche ‘Processo europeo’, e quelle sulla cosiddetta ‘Prescrizione (ulteriormente) breve’.

E non c’è da stupirsi...

1. La recentissima tregiorni parlamentare alla Camera dei deputati, conclusasi con l’approvazione del Disegno di legge denominato sul “Processo breve”, ha determinato una gran confusione, nei non addetti ai lavori, per la continua sovrapposizione tra i temi e le argomentazioni sul ‘Processo breve’, appunto, detto anche ‘Processo europeo’, e quelle sulla cosiddetta ‘Prescrizione (ulteriormente) breve’.

E non c’è da stupirsi.

Perché il Disegno di legge è nato con questo titolo: “Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell’art. 111 della Costituzione e dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”. Ed è stato invece approvato dalla Camera con quest’altro: “Disposizioni in materia di spese di giustizia, danno erariale, prescrizione e durata del processo”.

E’ importante innanzitutto confrontare il testo uscito dal Senato e le modifiche apportate dalla Camera (sotto si trova il file.pdf con i due testi integrali ufficiali: dopo il ritorno al Senato il Disegno di legge ha preso il numero 1880 - B) per poi cercare di comprendere cosa sta facendo il nostro Legislatore.

Con una precisazione importante: qui si vuole solo contribuire ad un’informazione tecnicamente adeguata, senza dare affatto per scontata la bontà dei precedenti interventi (due sole domande per spiegare la precisazione: esiste un tempo “oggettivo” di ragionevole durata dei processi, o questo varia a seconda del numero di gradi di giudizio, delle forme del processo, del numero delle cause che iniziano, parametrate alle risorse date?  Chi decide quale sia la durata ragionevole deve o no, poi, predisporre norme e risorse perché tutti i procedimenti possano essere fatti in quei tempi, per consentire ai cittadini di avere la loro sentenza nel merito delle questioni?).

 

2. Cosa è successo: il confronto tra i testi.

2.1 Il primo testo approvato al Senato prevedeva all’art. 1 delle modifiche alla cd Legge Pinto (n. 89 del 2001, legge impostaci dall’Europa per cercare di calmierare l’accesso delle pretese risarcitorie provenienti dall’Italia, per la durata dei nostri processi), in particolare determinando i periodi di non irragionevole durata delle diverse fasi – sia nel processo civile che in quello penale –, imponendo alcuni incombenti sollecitatori nei processi civili e penali dove fosse stata presentata l’istanza per la ‘sollecita definizione’ e intervenendo per snellire e razionalizzare il rito. Nel testo approvato dalla Camera tutta questa disciplina è sparita: anche quella che razionalizzava il rito e bene avrebbe potuto essere confermata perché autonoma rispetto al problema dei “tempi ragionevoli” ed efficace a snellire le procedure pendenti e future.

 

2.2 L’art. 2 prevedeva che anche per le cause ‘Legge Pinto’ si deve pagare il cosiddetto contributo unificato, stabilito in 77 euro. E’ rimasto, divenendo l’art.1.

 

2.3 L’art. 3 forniva l’interpretazione autentica, secondo la quale il richiamo, contenuto nell’art. 17.30 bis della legge 102/2009, alla sentenza anche non definitiva, si riferisce alle sole sentenze di merito (si tratta di norma transitoria in materia di responsabilità contabile) . E’ rimasto, divenendo l’art. 2.

 

2.4 L’art. 4, che disciplinava la ragionevole durata del giudizio di responsabilità contabile (quello che si svolge davanti alla Corte dei conti), prevedendo anche in questo caso l’estinzione del processo – e quindi la cessazione della pretesa risarcitoria dello Stato – al decorso dei termini lì indicati (tre anni per il primo grado e due per l’appello), è saltato.

 

2.4.1 L’art. 6 prevedeva una modifica all’art. 23 del codice di procedura penale, che viene confermata (diviene l’art. 5): se prima dell’apertura del dibattimento il Giudice, che sta procedendo per reati connessi per solo alcuno dei quali sarebbe competente senza la connessione, dichiara una causa di non punibilità per il reato per cui è competente, deve trasmettere gli atti relativi agli altri reati al pubblico ministero presso il giudice competente.

Norma francamente curiosa, nel momento in cui non ridisciplina eventualmente tutta la materia della connessione e riguarda anche più reati commessi dallo stesso imputato.

E norma, tanto per cambiare, scritta male. Parla di ‘causa di non punibilità’ ai sensi dell’art. 129 c.p.p. e dell’art. 469 c.p.p., ma nessuna delle due norme prevede nel proprio testo le ‘cause di non punibilità’, termine tecnico specifico, previste solo dalla norma dibattimentale dell’art. 530 c.p.p., né il titolo improprio dell’art. 129 c.p.p. potrebbe comunque giovare nel caso dell’art. 469 c.p.p., che quell’improprietà non ripete e pertanto in nessun modo può dirsi disciplinare cause di non punibilità.

 

2.5 L’art. 5 introduceva l’istituto del cosiddetto Processo breve, caratterizzato dal principio secondo il quale il processo si estingue se dura più dei termini contestualmente introdotti dal disegno di legge, sicché non è più possibile accertare chi e se ha fatto cosa. Si noti, altro è la prescrizione del reato, altro è (sarebbe stata) l’estinzione del processo: noi con questo Disegno di legge facevamo concorrere tutti e due i tipi di prescrizione.

Siamo anche tra i pochissimi Paesi al mondo dove la prescrizione del reato (che rappresenta un limite all’inerzia dello Stato per la persecuzione di fatti che hanno rilevanza penale) continua a decorrere ininterrottamente anche dopo la sentenza di condanna in primo grado, quando il processo prosegue su impulso non più dello Stato ma dell’imputato condannato, e anche se la condanna viene confermata in appello.

Il termine tecnico per definire l’effetto del cosiddetto Processo breve era quello di “Sentenza di proscioglimento per violazione della durata ragionevole del processo”: appunto, il processo dura ‘troppo’? Si chiude e basta, anche se in ipotesi non è ancora decorso il termine di prescrizione del  reato per cui si sta procedendo. E la persona offesa o il soggetto danneggiato, che magari ha già ottenuto sentenze di condanna nel corso dei vari gradi, dovrebbe ricominciare da zero il processo civile, solo con una preferenza nei tempi di trattazione.

Orbene. Erano previsti termini per ogni fase, diversi secondo i tipi di reato, cause di loro sospensione o proroga, secondo la complessità o il numero degli imputati; nel caso di estinzione del processo, anche se il reato non era prescritto non era più possibile procedere per il medesimo fatto/reato.

Tutta questa disciplina è saltata.

 

Al suo posto, il nuovo art. 4 prevede una disciplina su “durata ragionevole del processo e obbligo di segnalazione”.

In sostanza, è confermata una disciplina articolatissima di tempi per fasi del processo e reati, di sospensioni e proroghe (in parte diversi comunque da quelli presenti nel Disegno di legge originario), ma quando i termini sono superati, è ‘solo’ previsto che il capo dell’ufficio giudiziario cui appartiene il giudice che procede lo comunica al Ministro della giustizia e al Consiglio superiore della magistratura (così il nuovo testo dell’art. 205 quater, primo comma, delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, introdotto dal testo approvato dalla Camera).

Però, il successivo nuovo settimo comma, dello stesso articolo, prevede che “ai fini dell’invio della comunicazione di cui al comma 1, il capo dell’ufficio valuta la sufficienza delle dotazioni organiche complessivamente attribuite all’ufficio, nonché i carichi di lavoro gravanti sulla sezione, sul collegio o sul magistrato singolarmente assegnatario del procedimento”.

Due domande, che pur vengono immediate a chi legga, rimangono inappagate: quale è la finalità della segnalazione (ad esempio, il Consiglio superiore della magistratura non è titolare dell’azione disciplinare, a differenza del Ministro della giustizia)? Il settimo comma vuol dire che il capo dell’ufficio giudiziario deve fare quella segnalazione solo quando il superamento dei termini non trovi giustificazione nei parametri lì indicati?

Come si fa a fare una disciplina di una complessità del genere (leggere il file che segue, per credere) e non chiarire questi due punti? Forse, vien da pensare, chiarirli avrebbe fatto sorgere dubbi sulla razionalità sistematica della nuova disciplina.

 

2.5.1 E’ importante evidenziare un dato.

Anche la prescrizione del reato conosce termini, cause di sospensione e di interruzione. Ma quelli e quelle del “Processo breve, o ragionevole, in formato comunicazione” sono diversi da quelli della prescrizione del reato.

Così, per comprendere le implicazioni di questa diversità, nel caso di rinvio dell’udienza per legittimo impedimento dell’imputato o del difensore, mentre la prescrizione del reato è sospesa per sessanta giorni dalla prevedibile cessazione di tale impedimento, invece il termine del ‘Processo ragionevole’ riprende dal giorno in cui è cessata la causa di sospensione (comma 6 dell’art. 4).

Così, se il rinvio dell’udienza è stato chiesto ed ottenuto perché quel giorno l’imputato o il difensore avevano un altro processo, il decorso del termine di prescrizione del reato riprende solo dopo sessanta giorni (il che significa che il giudice ha sessanta giorni utili per fissare la nuova udienza), mentre il termine per il ‘Processo ragionevole’ riprende dal giorno immediatamente successivo quello dell’udienza rinviata (ed ovviamente è assolutamente impossibile rinviare il processo all’indomani perché, anche se il giudice lo volesse, non ci sono aule, né cancellieri, né pubblici ministeri a sufficienza).

Insomma, secondo il testo uscito dalla Camera, ogni Giudice dovrebbe tenere per ogni processo una doppia contabilità, quella per la prescrizione del reato e quella per la durata ragionevole, ciascuna con tempi e regole del tutto differenti e complesse. Il tutto nell’ambito dell’aspirazione al processo giusto, efficiente ed in tempi ragionevoli e nella consapevolezza delle sofferenze della struttura in relazione al carico oggettivo di lavoro.

Sono state invocate le esigenze di un Processo europeo: forse sarebbe opportuno, prima dell’approvazione definitiva del Disegno di legge, fare una rapida consultazione per conoscere cosa l’Europa possa pensare di una tal soluzione.

 

2.5.2 Anticipiamo una riflessione: dopo le modifiche della Camera, tutto l’intervento sui termini riguarda solo il processo penale, nulla più è previsto per il processo civile. Una “ragionevole durata”, costituzionale ed europea, strabica.

 

2.6 Il testo approvato dalla Camera prevede invece un’assoluta novità (che è tale da determinare, come visto, anche il mutamento dello stesso titolo del Disegno di legge).

Il nuovo articolo 3 prevede infatti una modifica all’art. 161 del codice penale, quello che reca il titolo, o la rubrica, “effetti della sospensione e della interruzione”.

Cambia il secondo comma dell’art. 161.

Con efficacia anche per tutti i procedimenti  pendenti nei quali alla data di entrata in vigore non sia stata già pronunciata la sentenza di primo grado, mentre prima la regola era che le eventuali cause di interruzioni della prescrizione del reato non potessero aumentare il tempo necessario a prescrivere di oltre un quarto, per incensurati e recidivi semplici (e di più per gli altri tipi di recidiva), la modifica prevede che per color che sono formalmente  incensurati l’aumento non possa essere superiore ad un sesto.

Non può non evidenziarsi che con la recente legge 125 del 2008 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica) era appena stata introdotta la norma – che non viene modificata dal Disegno di legge – secondo la quale “l’assenza di precedenti condanne per altri reati a carico del condannato non può essere, per ciò solo, posta a fondamento della concessione delle circostanze attenuanti generiche”.

Quindi, per comprendere con un esempio, il Legislatore ci dice che, se stiamo processando un cittadino formalmente incensurato e lo condanniamo in primo ed in secondo grado, non possiamo applicargli le attenuanti generiche, riducendogli la pena, solo perché è incensurato, perché ciò per sé è irrilevante. Ma se il nostro processo non arriva a sentenza definitiva prima del termine previsto per i soli incensurati, in quanto incensurato dovremmo dichiarargli l’improcedibilità del reato per prescrizione: che se incensurato non fosse potremmo invece andare ancora avanti.

Può convenirsi allora che diviene disagevole rinvenire quell’oggettiva “intenzione del legislatore” che le disposizioni sulla legge in generale, contenute nel codice civile, considerano parametro per interpretare la singola disposizione di legge.

E’ utile un altro rilievo.

La differenziazione dei termini di prescrizione del reato in relazione alle qualità soggettive (i diversi tipi di recidiva) è stata introdotta dalla legge 251 del 2005. Tale differenza comporta che per coimputati nel medesimo reato i termini di prescrizione sono diversi a seconda delle qualità soggettive, pur avendo gli stessi commesso il medesimo fatto e, in ipotesi, pur essendo in concreto più grave la parte di condotta materiale posta in essere dall’incensurato o dal recidivo ‘minore’. Questa situazione è stata criticata in dottrina ed ha sollevato dei dubbi di costituzionalità, tuttora proponibili, come ha ricordato un documento sottoscritto da oltre novanta (90) professori di diritto penale (http://www.penalecontemporaneo.it/area/3-societa/-/-/531-appello_contro_la_prescrizione___breve____ennesima_certezza_d__impunit_/ ), perché far dipendere i differenti termini massimi di prescrizione non dalla gravità del reato bensì dallo status soggettivo dell’imputato determina in sostanza un ritorno ad ormai non più accettate teorie del “diritto penale d’autore”. Questo nuovo intervento accentua, in un certo senso esasperandolo, il problema di compatibilità costituzionale dell’intera disciplina che collega la durata della prescrizione del singolo reato alla storia personale dell’imputato (quando questa già, ovviamente, rileva quando si va a quantificare il trattamento sanzionatorio dei vari coimputati per quel reato).

Con un’avvertenza: che se la Corte costituzionale dovesse un domani accogliere un’eventuale questione sul punto, l’effetto probabilmente non potrebbe che essere quello di applicare a tutti la prescrizione ‘brevissima’, non potendo peggiorarsi la situazione dei formalmente incensurati.

 

3. Ed allora.

Deve constatarsi che la Camera dei deputati è stata impegnata per tre giorni e notti per approvare un testo che, partendo dal ‘Processo breve’ (inteso come fissazione di termini rigidi che condurrebbero all’estinzione della pretesa punitiva dello Stato, senza coordinamento alcuno con la disciplina della prescrizione dei reati, senza alcun raccordo con le indispensabili esigenze di razionalizzazione dei riti e potenziamento delle risorse, comunque proprio senza alcun confronto tra il numero dei procedimenti ‘in entrata’ – che sono dato a monte di ogni diligenza e capacità dei singoli – e l’adeguatezza di norme uomini e mezzi per definirli in quei termini), è giunto a partorire prima una ulteriore (dopo quella drastica del 2005) riduzione della prescrizione dei reati, ora per i cittadini formalmente incensurati, e poi la previsione di un – sia permesso definirlo come merita – mostruoso impegno burocratico di computo di termini, del tutto diversi da quelli della prescrizione dei reati per cui si procede, destinato a partorire – forse e non si sa bene quando e come – una comunicazione il cui senso è celato nelle nebbie dell’incertezza.

Tutto questo, mentre contemporaneamente il Senato approva norme processuali penali che, eliminando il potere del giudice di gestione delle prove secondo criteri di pertinenza, rilevanza ma anche non superfluità, consente di allungare senza fine i tempi del dibattimento. Si è fatto l’efficace esempio immediatamente evidente della rissa in discoteca, o quello dell’insulto nel comizio, dove domani nessun limite potrà esservi al numero dei testi introdotti (100, 500, 1000) anche se tutti dicono la stessa cosa (come se le prove valessero a peso). Questo, lo si abbia chiaro, in un contesto attuale dove il diritto alla prova determinante è garantito e la cui violazione è già sanzionata.

Quindi, un ‘Processo fisarmonica’. Da un lato tempi brevi, senza alcun intervento strutturale per consentirne il rispetto. Dall’altro modifiche al rito che rendono ingestibili i tempi dei processi.

E’ questo il Legislatore, attento al bene comune ed all’equilibrio dei valori ed alle scelte responsabili, che abbiamo conosciuto, e forse idealizzato, nei testi di diritto costituzionale all’Università?

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