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Per una ‘dirigenza responsabile e partecipata’/1
(sul tema attualissimo del ruolo e dei compiti del dirigente dell’Ufficio giudiziario e sulle aspettative per la sua azione, partecipiamo gli interventi speculari di un ‘magistrato dirigente’ e di un ‘magistrato non dirigente’: qui quello di Gioacchino Natoli, presidente del Tribunale di Marsala, in corso di pubblicazione sulla Rivista Giustizia Insieme)

§ 1. Il nuovo Ordinamento Giudiziario [cd. “riforma Mastella” del 2007, cui tanto ha cercato di contribuire l’ANM per attenuare i furori della legge Castelli dell’anno precedente], ha finalmente offerto mediante la positiva introduzione della temporaneità degli incarichi direttivi e semi-direttivi la possibilità di rendere “responsabile” l’esercizio della fondamentale funzione di direzione degli Uffici.

A questo riguardo, giova forse ricordare – per non disperderne la memoria – che il problema della dirigenza è stato uno degli obbiettivi cui il Movimento per la Giustizia-art. 3 ha dedicato, sin dalla fondazione, le proprie attenzioni ed i propri approfondimenti, nell’ottica esclusiva di rendere un migliore servizio al cittadino-utente.

Il tema, come noto, è sempre stato estremamente spinoso.

Tuttavia per un gruppo associativo – che ha sempre voluto assumere il “principio di responsabilità” come stella polare della propria filosofia giudiziaria – una “dirigenza responsabile” è il fondamentale momento di “check and balancies” delle garanzie costituzionali di Indipendenza e di Autonomia assegnate alla magistratura, ove queste siano rettamente intese non come privilegi di casta ma quali strumenti co-essenziali per l’esercizio della funzione giurisdizionale.

Inoltre, di fronte alla ricorrente accusa che i magistrati “non hanno alle spalle venti milioni di elettori” che giustifichino la delicatissima attività che svolgono, sul punto l’ANM – pur avendo scelto razionalmente di non contrapporre a certi interlocutori soltanto le complesse e profonde ragioni costituzionali che legittimano l’attribuzione di Indipendenza e di Autonomia alla giurisdizione nelle società a democrazia evoluta – ha deciso da anni di accettare la (invero strana) sfida della responsabilità.

Pertanto, ha accolto con fiducia i tanti controlli di professionalità previsti dalla nuova normativa, ritenendo questi ultimi come un’arma utile per affrontare e superare positivamente il confronto.

Ecco spiegato, dunque, il fondamento (pensato e consapevole) del favore espresso dalla larghissima maggioranza dell’ANM, nell’estate 2007, verso una certa parte delle (pur punitive) riforme volute dall’allora Ministro della Giustizia Castelli, dopo averle emendate, però, dall’improponibile “concorsificio” previsto dalla versione iniziale dell’O.G. e da altre norme “selvagge” (ad es., responsabilità disciplinare per l’interpretazione della legge).

C’era in allora (ma continua ad esserci oggi) la necessità strategica, in ogni caso, di “anticipare” i tempi per prevenire certi problemi scientemente creati da una parte (ben nota) del ceto politico italiano.

Infatti, chi tra di noi è “diversamente giovane”, ricorderà che alla fine degli anni ‘80 abbiamo incominciato a parlare di problemi di professionalità e di questione morale nella magistratura fino a quando questi temi, a poco a poco [e per fortuna di tutti], sono entrati nel linguaggio e nel patrimonio comune della magistratura associata.

Nessuno (forse) ricorda più la “primogenitura” di tali posizioni associative, ma è sufficiente per quei “pionieri” – come cittadini e come magistrati – che oggi tutti riconoscano apertamente che in Italia il sistema-giustizia sia oggettivamente migliorato rispetto a quella triste temperie.

Alla luce di quelle positive esperienze, negli ultimi anni si è iniziata, nel sistema associativo, questa ulteriore sfida: i magistrati vogliono essere responsabili di tutto ciò che fanno.

E, in funzione di questo obbiettivo, tenterò di “mettere insieme” alcune riflessioni sul tema dell’organizzazione con quello della “responsabilità” dei dirigenti.

Dico subito, intanto, che la “organizzazione come consapevolezza” non è un concetto che abbiamo sempre avuto.

Dopo una modesta ricerca, ho scoperto che l’importanza dell’organizzazione è, tutto sommato, un valore relativamente recente, se si pensa che risale ufficialmente al 1996 la istituzione, da parte del CSM, della Commissione sull’organizzazione degli uffici.

Quindi, abbiamo un dies a quo ben preciso: prima del 1996 di organizzazione non si parlava o, comunque, non se ne parlava nei termini che oggi conosciamo.

Fino a quel momento, ad es., le cd. Tabelle non erano altro che la mera individuazione dei giudici che andavano a ricoprire una “posizione funzionale” all’interno degli Uffici e questo, più o meno, era anche il grado di consapevolezza culturale rinvenibile nel CSM.

Invece, dal punto di vista del confronto di idee tra le varie componenti associative, si deve riconoscere che già negli anni Ottanta si era cominciato ad investire, in modo moderno, sul tema della organizzazione.

E, in effetti, quando il CSM arrivò alla sua prima elaborazione para-normativa, ebbe a beneficiare del portato di questo lievito culturale che talune componenti dell’ANM avevano dibattuto e prodotto.

Fino ad allora, infatti, la Giurisdizione era stata vista e vissuta (tendenzialmente) come mero esercizio di una “funzione sovrana” invece che nell’ottica di un “servizio” da rendere ai cittadini.

Dopo il 1996, la spinta più formidabile ad una rapida metabolizzazione della “cultura dell’organizzazione” è concretamente venuta dall’approvazione dell’art. 111 Cost., con cui si è imposta al nostro paese una sfida titanica, perché si è voluto affermare in Costituzione – per la prima volta – che il principio di un processo giusto si coniugasse con un processo di ragionevole durata.

Inizialmente, per affrontare questa improba sfida le possibili soluzioni andarono in due sole direzioni: a) sul piano delle modifica delle regole del processo civile e penale (con i risultati da tutti ben conosciuti); b) sul piano, puramente quantitativo, della pressante richiesta di maggiori risorse umane e materiali.

Orbene, dei riti si è già detto. Sugli organici, invece, si deve riconoscere che c’è stato un loro notevole incremento, perché si è passati dai n° 7.354 togati (del 1989) agli attuali n° 10.151, cui vanno aggiunti (dal 1993) altri 7.276 magistrati onorari (GOT, GdP, VPO, componenti ed esperti privati): quindi, una forza di lavoro non indifferente.

Tuttavia, nonostante l’aumento in pianta organica dei magistrati togati (se pur con 1.018 scoperture), il problema della ragionevole durata dei processi è rimasto in larga parte inalterato, a dimostrazione del fatto che il solo incremento di risorse umane, in un’organizzazione che nel proprio complesso funziona male, non risolve i problemi ma, forse, li aggrava.

Quest’ultima non è una valutazione soggettiva, ma è la constatazione di alcuni studiosi classici di Teoria della Organizzazione come Chester BARNARD, il quale, ad es., ha insegnato da molto tempo che all’incremento numerico bisogna sempre affiancare (con cura) la <<dimensione strutturale-organizzativa>> del lavoro da compiere, attraverso una adeguata combinazione ed ottimizzazione di fattori e di risorse diversi.

E che questa constatazione della dottrina – applicata alla situazione dell’Italia – sia vera, lo ha dimostrato tra l’altro un convegno di MEDEL [organizzato dal nostro Gruppo nel febbraio 2008], durante il quale è emerso – sui dati del Rapporto CEPEJ 2006 – che l’Italia si colloca nelle prime posizioni (su 46 Paesi) sia per investimenti di risorse finanziarie sia per numero complessivo di magistrati nonché di personale amministrativo.

Quindi, è stata riscontrata la teoria del prof. BARNARD, secondo cui si deve continuare a lavorare, con maggiore impegno, sulla <<dimensione strutturale-organizzativa>> del sistema-giustizia.

E, a ben vedere, è esattamente quello che ha fatto e sta facendo nell’ultimo decennio il CSM, che ha investito moltissimo sulla formazione tra i magistrati di una cultura improntata alla “centralità della organizzazione”.

Chi avrà l’eventuale curiosità di rinvenire, ad es., la risoluzione consiliare del 14 maggio 2003 sulla programmazioni sugli incontri di studio per il 2004, potrà leggere una esposizione interessante ed esaustiva di ciò che brillantemente il Consiglio definisce “formazione all’efficienza” e “cultura dell’efficienza”.

Perché il “grande problema” che tutti i più autorevoli osservatori – da quelli europei a quelli nazionali – ci dicono di risolvere è ancora oggi questo: la “domanda di giustizia” non riceve adeguata risposta in termini di ragionevole durata.

§ 2. Di conseguenza noi magistrati, proprio in virtù del “principio di responsabilità”, dobbiamo uscire da questa strettoia, dobbiamo uscire dall’angolo nel quale ci troviamo. Il problema è nelle nostre mani.

Con sforzi di grandissima volontà, di capacità di auto-organizzazione ma anche con una certa dose di fantasia operativa, dobbiamo riuscire a venire fuori da questa criticità.

Solo quando saremo usciti da questa impasse, potremo (probabilmente) cominciare con una maggiore legittimazione a dire ai nostri critici: “guardate che l’indipendenza e l’autonomia – delle quali tanto ci accusate di fare uso poco provvido – hanno, oltre alle tante ragioni di carattere costituzionale, una propria ragion d’essere”.

Detto questo, mi sono sforzato di fare una rassegna di quali possano essere le fonti di conoscenza e di indirizzo sulla organizzazione degli Uffici giudiziari (o adattabili agli stessi) nel nostro ordinamento generale.

Ed ho così trovato [ma evidentemente è una sintetica ricerca di carattere personale], ad es., il d. lgs. 30 giugno 1999 n° 286 sulla modernizzazione della P.A., che ha introdotto nel sistema il concetto di valutazione e di controllo strategico degli obbiettivi della organizzazione.

Poi [ancora più importante], il noto art. 7 O.G., che prevede [in atto ogni tre anni] la ripartizione tabellare degli uffici giudicanti secondo uno schema improntato (e molto) al cd. modello organizzativo.

Di tal che, le Tabelle degli uffici giudicanti (perché solo di questi possiamo parlare, in quanto purtroppo è stato soppresso con il d. lgs. n° 106 del 2006 l’art. 7-ter n° 3 O.G., che aveva esteso negli anni Novanta anche agli uffici di Procura l’obbligo del programma organizzativo) sono diventate formidabili ed efficaci leve organizzative, devono essere il planning quotidiano del “buon dirigente”, alla cui redazione è indispensabile che partecipino tutti i giudici e tutti i presidenti di sezione dell’Ufficio.

Io ero molto convinto, da sempre, della estrema importanza della riforma dell’art. 47-quater O.G., così come introdotto dalla riforma sul Giudice Unico nel 1998. In questi ultimi anni ho potuto sperimentare sempre più, sul campo, come in effetti un Ufficio funzioni bene o funzioni male, principalmente, in diretta correlazione alla “quantità e qualità di capacità organizzativa” dei suoi presidenti di sezione.

Oggi, se andiamo ad esaminare l’importanza del nuovo “documento organizzativo generale” (il cd. DOG), si nota che viene chiesto espressamente al dirigente [ma qui bisogna intendere questo termine nell’accezione di struttura di staff, costituita dal Presidente del Tribunale e dai Presidenti di Sezione, vera cabina di regia dell’ufficio] di indicare analiticamente gli obbiettivi da raggiungere, le cause dell’eventuale mancato raggiungimento di quelli precedenti, le strategie organizzative ed i criteri di riparto delle risorse di magistrati nelle diverse aree.

Se prestiamo attenzione a quello che – secondo le regole date – il DOG deve indicare, c’è semplicemente da restare piacevolmente stupiti soltanto nel leggere le “teste di capitolo” del documento, soprattutto con riguardo ai vari aspetti dell’analisi da compiere sullo stato dei servizi.

Infatti, nell’esame della realizzazione o meno degli obbiettivi indicati nelle Tabelle precedenti [perché questo dice la Legge del 1999 sulla valutazione strategica degli obbiettivi], il Dirigente deve fare, tra l’altro, una previsione tendenziale dei tempi necessari (in concreto) per emettere una sentenza nel proprio Ufficio.

E questo dato – che è veramente il punto di svolta di un progetto organizzativo per un qualsiasi ufficio – è divenuto ancora più pregnante e stringente dopo l’emanazione della L. 111/2011, che ha introdotto il Programma annuale, ex art. 37 co. 1, per la celere definizione delle controversie civili (suggerito, allo stato, anche per l’area penale – sia pure in termini ancora facoltativi – dalle delibere integrative del CSM, ultima delle quali quella del 30.7.2013, prot. P15474).

Come noto, invero, la generale responsabilità di efficienza gestionale attribuita al dirigente dell'ufficio è stata resa ancora più esplicita ed evidente nella normativa introdotta dall'art. 37 del d. l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, e dalla relativa delibera consiliare approvata nella seduta plenaria del 2 maggio 2012, secondo la quale il dirigente ha il dovere di vigilare sull'attuazione del programma di gestione, nel quale deve dare atto dell'avvenuto conseguimento degli obiettivi fissati per l'anno precedente o deve esplicitare le motivazioni del loro eventuale mancato raggiungimento.

In particolare, a parte il progressivo azzeramento della ultra-triennalità nel civile, è previsto che si incida (anche e soprattutto) sulla riduzione della durata media dei procedimenti: e ciò non in astratto, ma alla stregua di una analisi approfondita dei dati statistici concreti dell’ultimo quadriennio, quali espressi dal medesimo Ufficio nella sua rilevata composizione “storica” (al netto di scoperture, assenze, esonero dai carichi di lavoro per impegni istituzionali, etc.).

Si è determinato, in tal modo, un procedimento [ancora perfettibile ma già in larga parte efficace] attraverso il quale è possibile fissare di anno in anno la “capacità produttiva” dell’Ufficio sulla base della “serie storica” rilevata, e su una prognosi di quelle che saranno le effettive risorse umane disponibili per l’anno di riferimento (compresi, quindi, i trasferimenti deliberati e le assenze conosciute nonché quelle ragionevolmente prevedibili).

Attraverso l’art. 37, inoltre, il legislatore ha ritenuto di individuare nel Dirigente dell’Ufficio il centro di imputazione di ogni responsabilità per l’eventuale mancato raggiungimento degli obbiettivi fissati, con inserimento (poi) della delibera finale del CSM nel cd. “fascicolo del dirigente”, utile per le di lui successive valutazioni (di conferma o per conferimento di nuovi incarichi).

E tale meccanismo – atteso che gli obbiettivi vengono individuati al termine di una lunga “procedura partecipata” (con giudici, personale amministrativo e Consiglio dell’Ordine degli Avvocati), che si snoda nell’arco di circa tre mesi – giustamente consente di valutare le “reali capacità” di un dirigente, sia pure sotto l’aspetto minimale di un suo deficit di qualità nell’elaborare prognosticamente i dati che riguardano il suo Ufficio oppure di mancanza di attitudine a fare funzionare, quotidianamente, un “modello organizzativo pur potenzialmente idoneo”.

Ultimo ma non meno importante aspetto di questo processo di responsabilizzazione del cd. “buon dirigente” è quello concernente la sua capacità di affrontare e di gestire i ritardi eventualmente registratisi in capo a taluni giudici dell’Ufficio.

Tali criticità, infatti, coinvolgono direttamente la “qualità” e la “responsabilità” del dirigente, soprattutto alla luce di due recentissime delibere del CSM [rispettivamente n° 19951 e n° 20106], entrambe approvate il 13 novembre 2013.

Ed invero, a partire dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni in materia disciplinare [d. lgs. 109/2006] e di valutazione della professionalità [Circ. n° 20691 dell’8.10.2007], la tematica del ritardo nei depositi dei provvedimenti giudiziari ha assunto una crescente rilevanza, che ha indotto ad una più approfondita riflessione sull’esistenza di eventuali situazioni di oggettiva difficoltà dei magistrati a rispettare i termini per il deposito dei provvedimenti giudiziari ed ha imposto, nel perseguimento dell'obiettivo del miglioramento del servizio e della promozione di migliori condizioni di lavoro, la ricerca di ogni opportuna soluzione organizzativa utile a prevenire il formarsi di arretrati e di ritardi nei depositi.

Del resto, varie disposizioni di normazione secondaria (Circolare sulle tabelle 2014-16 e T.U. sulla dirigenza del 3.8.2010 e succ. modd.), partendo da diversi presupposti, organizzativi o qualificativi dell'attività del dirigente, prevedono, tra l'altro, anche interventi diretti al riequilibrio dei carichi all'interno degli uffici giudiziari al fine di conseguire risultati di maggiore efficienza.

E così, il punto 57.2 della Circolare sulle tabelle prevede espressamente che il capo dell'ufficio possa adottare, con il rito d'urgenza, «provvedimenti diretti a riequilibrare i carichi di lavoro».

Nella stessa direzione, il T.U. sulla dirigenza prevede, in materia di conferma nell'ufficio del magistrato con funzioni direttive o semi-direttive, che «oggetto di valutazione in sede di conferma è principalmente la capacità organizzativa, di programmazione e di gestione dell'ufficio ovvero dei singoli settori di questo affidati al magistrato, da valutarsi alla luce dei risultati conseguiti e di quelli programmati».

Dalle disposizioni richiamate si desume che il “buon dirigente” ha il dovere di prevenire eventuali ritardi dei magistrati dell'ufficio, imputabili a carenze organizzative oggettivamente risolvibili ( ad es., eccessivi squilibri nei carichi individuali, mancato o incompleto utilizzo dei GOT), ed inoltre – in presenza di ritardi da parte dei magistrati dell'ufficio – non ha soltanto “compiti di informazione” a fini disciplinari [ex art. 2, co. 1 lett. q), D. Lgs. 109/2006], ma ha anche doveri di conoscenza, e quindi di comprensione, delle cause dei ritardi, in funzione di eventuali interventi organizzativi di propria esclusiva competenza.

Le considerazioni sopra illustrate hanno portato (con la citata delibera n° 19951/2013) alla novellazione della Circolare sulla tabelle per il triennio 2014-16, mediante l'introduzione di una disposizione che estrinsechi il generale dovere del dirigente di vigilare costantemente sulla funzionalità dell'ufficio con specifico riferimento alla tempestività nel deposito dei provvedimenti e, di conseguenza, di adottare i provvedimenti organizzativi necessari a superare le situazioni di criticità.

Tale nuova disposizione, consistente nell'introduzione del Capo VI-bis, intitolato “Provvedimenti da adottare per prevenire o porre rimedio ai casi di significativo ritardo nel deposito dei provvedimenti da parte dei magistrati addetti all'ufficio”, è stata inserita dopo il Capo VI, che riguarda i «Criteri per l'assegnazione degli affari».

Per l'adempimento di tale dovere si prevede una attività di verifica periodica sui termini di deposito dei provvedimenti da parte dei magistrati dell'ufficio.

Essenziale, in tale fase, è il ruolo dei Presidenti di Sezione, tenuto conto dei compiti che ad essi competono ai sensi dell'art. 47-quater O.G. e del paragrafo 35 della Circolare.

La fase di verifica è particolarmente importante, non solo per rilevare i casi in cui i ritardi significativi siano già maturati ma anche per monitorare i casi in cui, pur non essendo decorsi i termini di deposito previsti normativamente, la situazione del carico di lavoro del singolo magistrato sia tale da far prevedere che tali termini non saranno rispettati.

Ci si pone, dunque, in un'ottica di doverosità di interventi finalizzati anche a prevenire i ritardi.

Espletato il monitoraggio semestrale, nel caso in cui emergano situazioni di criticità che necessitino di interventi organizzativi il dirigente dell'ufficio, sentiti i presidenti di sezione ed i magistrati interessati, dovrà adottare sollecitamente i provvedimenti necessari per porvi rimedio, indicando specificamente le ragioni e le esigenze di servizio che li giustificano.

Tale obbligo motivazionale è dovuto all'esigenza di dar conto delle differenti ragioni che possono aver determinato le criticità, responsabilizzando il dirigente nei casi in cui tali situazioni siano dovute a disfunzioni organizzative, anche sopravvenute.

I provvedimenti organizzativi da adottare possono essere, innanzitutto, quelli di riequilibrio dei ruoli, già previsti dal paragrafo 57.2, in via generale, per tutte le situazioni che giustificano la misura.

Essi, peraltro, possono consistere anche in una più ampia riorganizzazione dell'ufficio con riguardo, quindi, al numero, al dimensionamento ed alla competenza per materia delle sezioni.

Insomma, la verifica periodica sulla tempestività nel deposito dei provvedimenti dovrà costituire un'occasione proficua per una ulteriore analisi dei dati statistici relativi ai flussi ed alle pendenze, in rapporto alle risorse personali e materiali di cui l'ufficio può effettivamente disporre, e deve comportare l'adozione da parte del dirigente delle variazioni tabellari ritenute necessarie.

Nella nuova normativa è stato previsto l'obbligo del dirigente di intervenire, anche, nei casi in cui i ritardi non siano dovuti a criticità di carattere organizzativo.

In tale ipotesi, il dirigente dovrà promuovere lo smaltimento dei procedimenti o processi in cui i ritardi siano maturati attraverso una specifica programmazione con il magistrato interessato e, precisamente, con un “piano di rientro”, sostenibile sia per lo stesso magistrato sia per l'intero ufficio.

Peraltro, qualora tale programma non sia da solo sufficiente o, comunque, non sortisca gli effetti positivi auspicati, è previsto che il dirigente adotti ulteriori misure organizzative, fra le quali sono indicate, a titolo esemplificativo:

• il parziale o totale esonero temporaneo del magistrato dall'assegnazione di nuovi affari;

• l'esonero temporaneo da specifiche attività giudiziarie;

• la redistribuzione dei procedimenti o processi all'interno della sezione, con l'eventuale formazione di “ruoli autonomi” da assegnare ai G.O.T., nel caso di significative vacanze di organico, ovvero con l'assegnazione di “ruoli aggiuntivi” ai singoli giudici, disponendo l’affiancamento di G.O.T., secondo i moduli organizzativi previsti dal seguente paragrafo 61.

Infine, nell’ottica della valutazione di professionalità, occorre ricordare che il capo VIII, punto 4, della vigente Circolare in materia, prevede che, per il parametro della diligenza, tale previsione affida – in primis – al dirigente dell'ufficio del valutando (in sede di rapporto) la formulazione di un giudizio, sia in tema di "accettabilità" dei tempi di deposito sia in tema di sussistenza di "ragioni obiettivamente giustificabili", accertando – peraltro – le cause e l'esatta diffusione del problema al fine di adottare tutti gli interventi organizzativi utili.

§ 3. Questi, dunque, sono alcuni dei principali punti dell’ordito normativo (primario e secondario) esistente, che si possono applicare per ottenere una “dirigenza responsabile”.

Non sono molti, e non tutti sono di facilissima lettura.

Non escludo, tuttavia, che taluno di essi possa farci raggiungere, in tempi ragionevoli, i risultati da sempre sperati e per i quali ci battiamo da un quarto di secolo.

GIOACCHINO NATOLI

Presidente del Tribunale di Marsala