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1. Premessa
Il fondamento della legittimazione del potere giudiziario risiede nella sua indipendenza e nella sua professionalità. La tempestività delle decisioni, la loro esecuzione, l’organizzazione degli uffici giudiziari e il rapporto con gli utenti possono incidere sul tasso di fiducia della collettività, e dunque sulla legittimazione democratica del sistema, poiché la corretta amministrazione della giustizia è esercitata in nome del popolo.
Dunque, anche i singoli operatori giudiziari possono contribuire ad un’accelerazione ed un potenziamento dei tempi e dei modi del servizio giustizia.
Tradizionalmente il modello di giustizia attuato è stato più di funzione che di servizio, ignorando e trascurando i criteri - propri della p.a. - di efficacia, efficienza ed economicità, con scarsa sensibilità ai canoni di previsione di obiettivi, controllo di gestione, verifica dei risultati.
Oggi più che mai, nell’organizzazione dei servizi in ambito giudiziario occorre invece maturare la cultura dell’efficienza, della capacità di gestione delle risorse, dell’attenzione al raggiungimento degli obiettivi prefissati e dei risultati raggiunti, in una parola la cultura dell’obiettivo e del risultato. Occorre dunque razionalizzare ed ottimizzare le risorse disponibili in un dato momento storico, sia sotto il profilo dell’amministrazione che della stessa giurisdizione, talvolta anche senza incidere sulle normative di sistema, ma operando sul piano dell’organizzazione e del processo. Una simile prospettiva il lavoro del giudice si trasforma in attività non solo di studio e di approfondimento teorico e di ricerca scientifica, ma anche come disciplina organizzativa.

2. I Consigli Giudiziari nell’ottica dell’efficienza dell’organizzazione

Già con la circolare CSM del 20.10.1999 sul decentramento dei Consigli Giudiziari, dopo un attento monitoraggio sulle diverse realtà locali, si era giunti alla conclusione che il modello di autogoverno della magistratura sino ad allora sperimentato, imperniato su di un centro unico ed assolutamente preminente non era più sufficiente, da solo, a soddisfare le molteplici esigenze di una moderna ed efficiente amministrazione della giurisdizione.
La Legge n 111 del 31 luglio 2007 (modificando la disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 25 del 2006) ha introdotto rilevanti novità in materia di Consigli Giudiziari, e ha rappresentato l’approdo di un lungo dibattito istituzionale, interno ed esterno alla magistratura sul ruolo che tali organismi dovessero assumere nel governo autonomo della magistratura e sulla loro capacità di rappresentare un efficace momento di raccordo tra la magistratura e la società.
Un primo indicatore dell’innovata trasformazione - destinato ad incidere sull’efficienza complessiva e sulla rappresentatività dell’autogoverno - è senz’altro l’aumento del numero dei componenti e la loro parametrazione all’organico del distretto, oltre al meditato equilibrio fra le esigenze dell’ autogoverno e l’apertura di questi organismi verso l’esterno (i componenti laici per esempio, partecipano alle delibere inerenti alle competenze relative alle tabelle degli uffici giudiziari, oltre che alla vigilanza sul loro andamento).
Così rimodellati, i Consigli Giudiziari vengono allora a costituire, nella legge di riforma, il cardine del nuovo sistema di valutazione della professionalità, con una vistosa accentuazione di quella “compartecipazione alla funzione valutativa”che, al di là di ogni riferimento al carattere ausiliario di tali organismi, rappresenta il dato più consolidato e, al tempo stesso, prospettico, dell’esperienza dell’autogoverno locale.
Si comprende come il ruolo dei Consigli sia ora di fondamentale importanza e di particolare incisività, anche nella creazione di quel modello di dirigente promosso dalla legge, che pone i Consigli stessi di fronte alla necessità di essere efficienti, sia sotto il profilo temporale che qualitativo, e di essere nel contempo più “consapevoli del ruolo” di raccordo, che spetta al CSM promuovere e supportare. I Consigli Giudiziari svolgono un ruolo propedeutico, essenzialmente consultivo rispetto alle determinazioni del CSM e tale ruolo consultivo è di particolare evidenza ed importanza, non solo in occasione della progressione in carriera dei magistrati, ma anche ai fini del conferimento degli uffici direttivi e del cambio di funzioni, essendo tra l’altro chiamato a fornire al CSM tutti gli elementi conoscitivi propedeutici all’assunzione delle determinazioni sullo status in senso ampio dei magistrati.
Ai Consigli è ora riconosciuto un potere di proposta in tutte le materie nelle quali tali organismi esercitano funzione consultiva, legittimati ad intervenire sui temi attinenti alle valutazioni di professionalità ed all’organizzazione giudiziaria, fornendo apporti di conoscenza e di giudizio tanto più preziosi in quanto scaturenti da una cognizione ravvicinata e puntuale delle situazioni.
Il coinvolgimento dei Consigli Giudiziari esclusivamente in attività e compiti endoprocedimentali comporta che non venga in alcun modo messa in discussione la competenza costituzionalmente sancita del Consiglio Superiore della Magistratura ad emettere i provvedimenti finali in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e promozioni dei magistrati. Pur tuttavia, si tratta di avviare un processo di decentramento operativo imperniato sui meccanismi della a) delega di funzioni endoprocedimentali ai Consigli Giudiziari e b) sull’utilizzo da parte del CSM dei Consigli giudiziari per compiti istruttori, caratterizzato da una definizione da parte del Consiglio Superiore di regole e criteri di svolgimento delle funzioni decentrate.
Ai Consigli è altresì riconosciuto un potere di impulso nei confronti dell’organo ausiliato, il CSM, finalizzato all’adozione di misure o alla ricerca di soluzioni di segno generale di determinati problemi. Di qui l’utilità di riconoscere ai Consigli Giudiziari un più ampio potere di proposta su tematiche generali attinenti l’amministrazione della giurisdizione, potere avente come destinatario naturale ed esclusivo il CSM.
Tale ruolo dunque ha subito una trasformazione, invero ancora concretamente in atto, nel senso del rafforzamento quantitativo e qualitativo delle competenze per assicurare una efficiente e tempestiva risposta alle esigenze di gestione degli uffici e del personale, perché solo l’ampliamento delle competenze, soprattutto deliberative del Consiglio Giudiziario, può perseguire il miglior decentramento nell’amministrazione della giurisdizione.

3. I Consigli Giudiziari e le valutazioni di professionalità
Del cambiamento qualitativo dell’attività del Consiglio Giudiziario era già stata testimonianza la delibera CSM 5157 del 14.3.2003 nella quale il CSM aveva perseguito una maggiore valenza qualitativa del parere, siccome idoneo a fornire un giudizio attendibile sulle attitudini del magistrato al preteso cambiamento delle funzioni.
Oggi, il momento della espressione dei pareri da parte dell’organo territoriale non può non assumere un rilievo ed un’importanza del tutto nuovi, imponendosi, anche al di là di un’esplicita presa di posizione del CSM che intervenga sulle modalità di espressione dei pareri, uno sforzo in sede locale per un miglioramento qualitativo dei dati, delle informazioni rimesse all’organo centrale.
Si avverte dunque il bisogno di cambiare rotta riguardo alle modalità di redazione dei pareri, giacché da parte del CSM più volte si era denunciata una sorta di inattendibilità dei pareri espressi dai Consigli Giudiziari, per lo più genericamente elogiativi che recavano danno solo ai magistrati effettivamente meritevoli di considerazione per l’impegno profuso, la professionalità dimostrata, la cui personalità professionale veniva a trovarsi mortificata nelle occasioni in cui occorresse procedere ad un apprezzamento comparativo ai fini ad esempio del conferimento degli incarichi direttivi o semidirettivi.
Forte è dunque l’esigenza del CSM di avere il più possibile pareri attendibili e perciò esso si rivolge ai dirigenti degli uffici affinché redigano pareri ancorati a dati oggettivi, evitando l’uso di generiche espressioni di stile, vuote di contenuto ed inutilmente elogiative. Il parere, dunque, deve proporsi, la ricostruzione completa delle qualità del magistrato direttamente rilevanti nell’ambito dell’esercizio della professione o di uno specifico ufficio o funzione, dovendo il Consiglio Giudiziario a tal fine “indicare in modo analitico gli elementi di fatto, positivi e negativi sui quali fonda le proprie valutazioni”.
In una parola, l’esigenza di creare un nuovo modello di magistrato e, in prospettiva di dirigente, impone la concretezza del giudizio valutativo e la rispondenza di questo a dati di fatto obiettivi e obiettivamente riscontrabili, sì da fornire un ritratto completo della personalità del magistrato in valutazione.
Il parere, infatti, si inserisce quale segmento essenziale del procedimento di valutazione rimesso al CSM tanto che, pur non avendo carattere vincolante per l’organo di autogoverno, proprio il ruolo centrale attribuito al Consiglio Giudiziario richiede che le considerazioni svolte nel parere possano essere superate solo con argomenti che si rivelino pertinenti, puntuali e basati su riscontri obiettivi e documentati. Il parere del Consiglio, infatti, pur costituendo solo uno degli elementi di valutazione (insieme al fascicolo personale, alle risultanze statistiche, all’autorelazione, all’eventuale audizione dell’interessato), costituisce tuttavia il necessario punto di partenza della disamina compiuta dal CSM, il quale se vuole discostarsene specialmente in malam partem deve analiticamente motivare in difformità (cfr. ex multis Cons. Stato Sez. IV 23.11.1999 n. 1732).

4. Le valutazioni di professionalità

Uno dei cardini della riforma dell’Ordinamento Giudiziario riguarda le valutazioni di professionalità, tradizionale strumento di realizzazione della cd progressione in carriera.
La precedente normativa non ha particolarmente funzionato a pieno, perché non interpretata univocamente né forse sostanzialmente condivisa alla base come al vertice. Forse è talora mancata la professionalità del valutante, sicché fino ad ora la progressione in carriera si era realizzata con il principio della cd selezione negativa, quale diritto del magistrato ad ottenere il riconoscimento della qualifica, appena maturata la necessaria anzianità, salvo demerito, secondo cadenze eccessivamente distanti nel tempo o in occasione di richieste di incarichi.
La legge 30.7.2007 n. 111 (legge Mastella) ha ridisegnato il sistema delle valutazioni di professionalità, modificando valori punti del D. Lvo 160/06 e ha introdotto la valutazione di professionalità per i magistrati ogni quattro anni, a decorrere dalla data di nomina fino al superamento della settima valutazione di professionalità.
Nella riforma è chiara la centralità della valutazione del Consiglio Giudiziario.
All’art. 15 lett. b) L. 111/07 infatti si legge “I Consigli Giudiziari esercitano le seguenti competenze: formulano pareri sull’attività dei magistrati sotto il profilo della preparazione, della capacità tecnico-professionale, della laboriosità, della diligenza, dell’equilibrio nell’esercizio delle funzioni, nei casi previsti da disposizioni di legge o di regolamento o da disposizioni generali del Consiglio Superiore della Magistratura od a richiesta dello stesso Consiglio…”.
Secondo il nuovo sistema la progressione nelle funzioni, il cui procedimento si attiva d’ufficio, si realizza mediante concorso per titoli cui possono partecipare tutti i magistrati che hanno conseguito la valutazione di professionalità richiesta.
Le originarie qualifiche sono state sostituite da sette fasce di anzianità, maturabili ogni quadriennio ad ognuna delle quali è collegata l’astratta idoneità ad accedere a determinate funzioni oltre che altrettante classi stipendiali. A tale sistema, nel quale la valutazione di professionalità deve avere riguardo alle voci di capacità, laboriosità, diligenza ed impegno, fa da pendant la necessità di definire con maggiore precisione gli indicatori dei parametri che i dirigenti degli uffici prima ed i Consigli Giudiziari poi devono evidenziare e valutare, essendosi detti parametri - comunque rimasti ancorati ai concetti di capacità, laboriosità, diligenza ed impegno - riempiti di contenuti maggiormente tassativi e dettagliati rispetto ai preesisteni al chiaro scopo di far emergere dall’attività consultiva degli organi locali di autogoverno quello che può essere definito un vero e proprio profilo completo e concreto delle reali caratteristiche professionali del magistrato, così da rendere quanto più possibile ottimale il livello di conoscenza del Consiglio Superiore della Magistratura, per tutti i fini istituzionali che tale organo deve perseguire.
L’obiettivo di dettare direttive puntuali è altresì funzionale ad agevolare, per i dirigenti degli uffici prima e per i Consigli Giudiziari poi, l’espletamento ei compiti consultivi, divenuto necessariamente più gravoso per effetto dell’aumento delle valutazioni da effettuare nell’arco della carriera del magistrato e dell’accorciamento dei segmenti temporali intercorrenti tra una valutazione e l’altra.
In tale prospettiva, il mero dato statistico dovrebbe essere integrato, a cura del capo dell’ufficio, dall’indicazione puntuale del contesto in cui si trova ad operare il magistrato, trattandosi di riferimenti particolarmente utili anche per dare concretezza ad un altro degli elementi rilevanti ai fini del giudizio di merito sul magistrato, quello della concreta capacità organizzativa di cui egli abbia dato prova. Infatti nonostante la circolare sugli incarichi direttivi (13000 del 1999) sembrava limitare letteralmente il profilo della capacità organizzativa a chi già avesse svolto funzioni dirigenziali, già in precedenza si era propeso per un’interpretazione estensiva funzionale a fornire un giudizio prognostico non evanescente sulle attitudini dirigenziali di chi non sia o non sia stato ancora dirigente.
a) Capacità
La legge Mastella ha aggiunto il dettaglio, forse nominalistico, che la preparazione è ora indicatore della capacità, laddove prima costituiva voce autonoma e congiunta. La circolare CSM del 4.10.2007 ha descritto, quali indicatori della capacità, la chiarezza, completezza espositiva e capacità di sintesi nella redazione dei provvedimenti giudiziari, in relazione ai presupposti di fatti e di diritto, la loro congruità rispetto ai problemi affrontati, come accertati dagli atti acquisiti a campione e da quelli prodotti dall’interessato; per gli inquirenti l’impiego di corrette tecniche di indagine, desumibili dagli stessi atti, dal rapporto informativo del capo dell’ufficio relativamente alla generalità degli affari trattati; per i requirenti con funzioni di coordinamento nazionale, anche la capacità di rapportarsi con gli uffici giudiziari e con i magistrati destinatari del coordinamento, desunta da rapporto informativo del Procuratore Nazionale Antimafia.
E’ chiaro che al fine di non interferire con l’indipendenza costituzionale del magistrato nella valutazione degli indicatori della capacità si deve considerare esclusivamente la correttezza della metodologia impiegata, escludendo ogni riferimento al sindacato del merito della decisione.
La circolare 4.10.2007 indica inoltre altri indicatori della capacità, oggettivandoli il più possibile, dunque il richiamo alla complessità dei processi, al numero delle parti, alle questioni giuridiche affrontate, all’esito dei provvedimenti emessi, che assumerà rilievo solo in presenza di una significativa anomalia anche in rapporto tra provvedimenti emessi o richiesti e non confermati o rigettati, tenuto conto della tipologia e natura degli affari e della evoluzione giurisprudenziale.
La circolare ha poi inserito sua sponte (la legge non ne parla) la voce “attitudine del magistrato ad organizzare il proprio lavoro”, cioè la capacità organizzativa del singolo destinata a incidere, in futuro, sulla verifica della capacità organizzativa e dell’attitudine a funzioni dirigenziali. E’ un elemento che fornisce un quadro di consapevolezza dell’esercizio della funzione giudiziaria e delle norme che la regolano nel quadro ordinamentale e si esplica anche nella capacità di dirigere l’udienza, di gestire gli ausiliari, di cooperare con gli altri uffici, successivamente prevista dalla circolare in maniera autonoma.
Ovviamente la conduzione dell’udienza deve comprende il merito della conduzione, il numero delle udienze fissate, dei processi fissati per udienza, trattati e definiti e va letta, secondo la circolare CSM anche in relazione alla corretta partecipazione nel rispetto dei diritti delle parti. Dunque si farà attenzione alle prassi virtuose di gestione scandita dei processi, l’attenzione al rispetto delle parti, ai tempi di attesa e di chiamata delle singole udienze, la preparazione preventiva da parte del magistrato dei processi. Ulteriore elemento di valutazione è la modalità di relazione del magistrato con il predetto personale, la capacità di coordinarsi e rapportarsi con gli uffici di Cancelleria, la disponibilità ad ascoltare proposte e rilievi, la capacità di impartire disposizioni adeguate e precise, nell’ottica collaborativa necessaria.
La circolare 4.10.2007 include tra gli indici oggettivi, le conoscenze informatiche applicate alla redazione dei provvedimenti e all’efficace gestione dell’attività giudiziaria, le pubblicazione di provvedimenti giudiziari o di altri contributi aventi rilievo scientifico, le relazioni a convegni giuridici, che comportino un arricchimento del lavoro giudiziario.
Ai fini della valutazione della capacità assumono rilievo, tra l’altro, gli atti acquisiti a campione, oltre ai verbali di udienza.

b) La laboriosità
Essa consente di valutare la produttività del magistrato e secondo la L. 111/07 si ricava dal numero e qualità degli affari trattati rispetto alla tipologia degli uffici e alla loro condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro e all’eventuale attività di collaborazione all’interno dell’ufficio, secondo gli standard di rendimento individuati dal CSM in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni.
La circolare del 4 ottobre 2007 evidenzia che il dato deve essere desunto dalla media statistica della produzione dei magistrati dell’ufficio di appartenenza, calcolata secondo le statistiche ufficiali al 31 dicembre di ciascuno dei due anni precedenti rispetto agli anni in valutazione, in rapporto alle situazione organizzative e strutturali degli uffici, ai flussi e alla qualità degli affari, secondo il numero delle parti e la complessità delle questioni giuridiche affrontate, all’attività di collaborazione nella gestione dell’ufficio, all’espletamento delle attività istituzionali, allo svolgimento di incarichi obbligatori, a esoneri dal lavoro, diversi dal congedo ordinario, al rispetto dei tempi di trattazione dei procedimenti, alle segnalazioni del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e presso la segreteria della sezione disciplinare CSM.
Con specifico riferimento alla collaborazione alla gestione dell’Ufficio nella soluzione i problemi di tipo organizzativo e giuridico, la circolare nella relazione introduttiva, prevede che al fine di evitare la corsa ad iniziative inutili e scoordinate, assume rilevanza, se richiesta dal Capo dell’ufficio, ma i Dirigenti devono comunque segnalare la collaborazione prestata.

c) La diligenza
Secondo la L. 111/07 il parametro riguarda l’assiduità e la puntualità della presenza in ufficio, nelle udienze e nei giorni stabiliti, il rispetto per la redazione, il deposito di provvedimenti o comunque il compimento di attività giudiziarie, la partecipazione alle riunioni previste dall’ordinamento giudiziario per la discussione e l’approfondimento delle innovazioni legislative (che dev’essere costante), la conoscenza dell’evoluzione della giurisprudenza.

d) L’impegno
Si tratta della disponibilità alle sostituzioni di magistrati assenti, della frequenza dei corsi di aggiornamento organizzati dalla Scuola Superiore della magistratura, della collaborazione alla soluzione dei problemi di tipo organizzativo e giuridico

e) L’indipendenza, l’imparzialità e l’equilibrio
La L. 111/07 ha stabilito che si valutino in via di eccezione, fatti e comportamenti che denotano evidente mancanza di equilibrio (o di preparazione giuridica nel senso di cui sopra si è detto). La circolare 4.10.07 ha però individuato l’indipendenza, l’imparzialità e l’equilibrio tra gli elementi che devono indispensabilmente coesistere quali condizioni imprescindibili per l’esercizio corretto delle funzioni giurisdizionali e per la positiva valutazione di professionalità.

5. L’attitudine direttiva – conferimento di incarichi direttivi

I paramenti di riferimento per il conferimento degli uffici direttivi, desumibili dalle indicate circolari, sono costituiti.
a) attitudine alle funzioni direttive per lo specifico uffici da assegnare, da intendere come idoneità dell’aspirante ad esercitare degnamente - per i requisiti di indipendenza, prestigio e capacità - le funzioni direttive da conferire. Tale attitudine è desumibile dall’apprezzamento comparato del possesso da parte dell’aspirante dei requisiti di indipendenza (idoneità a svolgere le funzioni senza condizionamento) prestigio (stima acquisita all’interno ed all’esterno dell’ufficio; impegno profuso, rigore morale, doti di carattere) e capacità (profilo complessivo del magistrato, desunto dalla idoneità di dare adeguata risposta alla domanda di giustizia per operosità, cultura, preparazione tecnico giuridica ed equilibrio, doti organizzative, conoscenza approfondita dell’ordinamento giudiziario, delle circolari CSM e delle norme che regolano lo status del magistrato, svolgimento di funzioni giudiziarie diverse, svolgimento di funzioni di identica o analoga natura o di livello pari o superiore di quelle dell’ufficio da ricoprire);
b) merito (quantità e qualità del lavoro svolto, puntualità e diligenza nello svolgimento di funzioni;
c) anzianità.
La legge di riforma disciplina tale voce per il conferimento delle funzioni direttive e semidirettive anche di legittimità. Essa si riferisce al possesso di capacità organizzative, genericamente intese, ovviamente in relazione all’ufficio cui si ispira.
Concretamente spesso di assiste a pareri positivi basati solo sull’equazione “adeguata preparazione professionale/idoneità a svolgere funzioni di dirigenza”. Nel corso dell’anno 2007/08 sono state riscritte tutte le circolari in tema di conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi (direttive generali in relazione all’applicazione dell’art. 13 D. Lgs 160/06; circolare per il conferimento di uffici direttivi - deliberazione 21.11.2007 - e semidirettivi - deliberazione 30.4.2008; risoluzione per l’individuazione degli indicatori di cui all’art. 11 3 co. punto d) L. 111/07 per la valutazione dell’attitudine direttiva - deliberazione del 10.4.2008.
Ma come giungere a tale valutazione per formalizzare un giudizio globale sulla personalità del magistrato? Il Consiglio Giudiziario può e deve compiere per la ricostruzione completa delle qualità del magistrato direttamente rilevanti, ai fini del parere per il conferimento di un ufficio direttivo una valutazione a completa. Ciò deve dirsi non solo avendo riguardo ai parametri della laboriosità, capacità, diligenza e preparazione, ma anche e soprattutto proprio per quelli dell’indipendenza ed imparzialità che in quanto espressione dei principi costituzionali cardine dell’esercizio della funzione giurisdizionale, sono elementi essenziali di valutazione dell’attività e della personalità professionale del magistrato. In tale ottica valutativa, allora potrà tenersi conto anche dei fatti accertati nell’ambito di un procedimento disciplinare, comunque conclusosi, perché riflettentesi sul giudizio globale sulla personalità dello stesso
E’ chiaro che valutazioni periodiche attente nel corso degli anni potranno ben portare alla consapevole individuazione dell’attitudine direttiva del singolo, per un’adeguata copertura degli uffici di vertice. L’auspicio è che i soggetti istituzionali preposti alle valutazioni di professionalità focalizzino l’attenzione su tale elemento, per la costruzione di un sistema giudiziario adeguatamente retto da persone capaci, tanto più vista la necessità di valutare ormai l’anzianità come mero requisito di premessa nel conferimento degli uffici apicali.

6. Le fonti di conoscenza utilizzabili dal Consiglio Giudiziario

Innanzitutto i risultati delle ispezioni ordinarie tra gli elementi di valutazione acquisibili dal CSM nella fase ultima del procedimento valutativo.
La legge 111/07 pone l’accento sull’autonoma possibilità di ogni componente del Consiglio Giudiziario di accedere agli atti che si trovano nella fase pubblica del processo per valutarne l’utilizzazione, a prescindere dal fatto che siano stati emessi nel periodo indicato a campione per la valutazione. La circolare 4.01.07 ha precisato che ciò avverrà solo se ritenuto necessario dal CG. Il Consiglio Giudiziario può assumere informazioni su fatti specifici segnalati da suoi componenti o dai dirigenti degli ufficio dai Consigli dell'ordine degli avvocati, dando tempestiva comunicazione dell'esito all'interessato, che ha diritto ad avere copia degli atti, e può procedere alla sua audizione, che è sempre disposta se il magistrato ne fa richiesta.
Sulla base delle acquisizioni di cui. ai commi 4 e 5 , il consiglio giudiziario formula un parere motivato che trasmette al Consiglio superiore della magistratura unitamente alla documentazione e ai verbali delle audizioni.
Il magistrato, entro dieci giorni dalla notifica del parere del consiglio giudiziario , può far pervenire al Consiglio superiore della magistratura le proprie osservazioni e chiedere di essere ascoltato personalmente (art. 11 del decreto legislativo n. 160 del 2006, per come sostituito dalla L. 111/07)



7. Pareri del Consiglio Giudiziario nella formazione delle tabelle degli uffici giudiziari giudicanti e requirenti.

L’art. 15 L. 111/07 stabilisce che i consigli giudiziari formulino il parere sulle tabelle degli uffici giudicanti e sulle tabelle infradistrettuali di cui all’art. 7 bis RD 30.1.1941 n. 12, nonché sui criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti…, proposti dai capi degli uffici giudiziari, verificando il rispetto dei criteri generali direttamente indicati dal citato RD 12/1941 e dalla legge 25 luglio 2005 n. 140…”; esercitano la vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto ed, allorquando rilevi l’esistenza di disfunzioni nell’andamento di un ufficio, le segnala al Ministro per la giustizia; formulano pareri e proposte sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto
L’introduzione di indicatori più affidabili sulla quantità e qualità del lavoro giudiziario, che tengano conto delle differenti funzioni svolte dai magistrati, dei diversi ambiti territoriali e, appunto, delle diverse condizioni in cui questi svolgono il proprio lavoro, è del resto essenziale non solo per la valutazione di professionalità del singolo magistrato e per la valutazione ai fini del conferimento di un incarico direttivo, ma anche come guida per una efficace, complessiva gestione del servizio giustizia; per la revisione della distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio, per la distribuzione degli organici del personale amministrativo e dei magistrati e per l’individuazione dei criteri e standard minimi e medi di definizione dei procedimenti (rilevanti questi ultimi, nell’ottica dell’attuazione dell’art. 111 Cost. e per la concreta applicazione della legge Pinto che ha introdotto forma di riparazione in caso di violazione del principio della ragionevole durata del processo.
Il sistema tabellare costituisce il cardine della struttura organizzativa degli uffici: le tabelle si configurano come essenziale atto organizzativo degli uffici giurisdizionali e delineano l’organigramma dell’ufficio, la sua ripartizione in sezioni, l’assegnazione alle stesse dei singoli magistrati ed i criteri di assegnazione degli affari giudiziari e, quindi, stabiliscono le linee informatrici dell’attività di organizzazione e ne consentono il controllo.
Il procedimento di formazione delle tabelle, ed in particolare l’assegnazione degli affari effettuata secondo criteri obiettivi e predeterminati indicati in via generale, consente l’effettiva precostituzione del giudice naturale così come stabilito dall’art. 25 Cost, nonché la tendenziale attuazione dei valori di indipendenza interna, inamovibilità ed imparzialità del giudice.
Fonti normative dei compiti del CSM in materia tabellare sono costituite dall’art. 105 Cost, dall’art. 10 bis L. 24.3.1958 n. 195, dagli artt. 7 bis e ter R.D. 30.1.1941 n. 12 come da ultimo modificati dalla legge n. 111 del 2007.
La cultura tabellare diffusasi negli ultimi anni costituisce principalmente l’espressione della scelta effettua dal CSM di promuovere la gestione partecipata degli Uffici Giudiziari, nella consapevolezza che l’autogoverno implichi il contributo responsabile di tutti gli operatori del “sistema giustizia”. Per altro verso proprio la condivisione delle scelte organizzative si traduce in garanzia di buon funzionamento ed efficienza degli Uffici Giudiziari.
La formulazione dei pareri sulle proposte di formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari rappresenta oggi, per la molteplicità e la natura dei profili di valutazione previsti, la più complessa delle funzioni assegnate dalla legge al Consiglio Giudiziario. La molteplicità dei profili di valutazione riflette la pluralità di funzioni che lo strumento tabellare svolge nella prospettiva di attuazione dei principi costituzionali coinvolti nell’attività di organizzazione della giurisdizione e principalmente dei seguenti principi:
- il principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 cost)
- il principio della soggezione del giudice solo alla legge (art. 101 Cost.)
- inamovibilità del giudice (art. 107 cost)
- ragionevole durata del processo (art. 111 cost.)
- imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 cost.)
Non si tratta soltanto di assicurare il rispetto del principio della precostituzione del giudice nell’assegnazione degli affari ed di tutelare l’indipendenza del giudice all’interno dell’ufficio garantendolo da illegittime interferenze nella sua attività, attuabili mediante provvedimenti di contenuto organizzatorio, dunque di verificare esclusivamente la rispondenza della proposta tabellare alle regole fissate nella circolare del CSM, sia pure svolgendo un valutazione di rilevante importanza.
Più recentemente ed in numerose delibere consiliari si è invece attribuita allo strumento tabellare la fondamentale funzione di progetto di organizzazione dell’attività della giurisdizione secondo obiettivi di efficienza, prevedendosi al riguardo che la proposta di tabella fosse fondata sull’analisi, quantitativa e qualitativa delle pendenze e dei flussi in relazione alle risorse disponibili.
In tale ottica, i dirigenti degli uffici avrebbero dovuto accompagnare le segnalazioni tabellari con una dettagliata e precisa relazione sullo stato dei servizi, i carichi di lavoro e i flussi delle pendenze, fornendo ogni utile indicazione in ordine alla quantità e qualità del contenzioso gravante su ciascun ufficio e, dove, esistono, sulle diverse sezioni dell’ufficio; illustrare programmi di definizione dei procedimenti che ciascun ufficio si propone di realizzare; indicare i tempi di definizione dei processi all’interno di ciascun settore del servizio; prevedere il tempo necessario alle parti per ottenere in ciascun tipo di procedimento civile il primo provvedimento giurisdizionale utile a dare tutela a chi l’abbia richiesta.
E’ di tutti evidenza, dunque, che la valutazione che il Consiglio Giudiziario deve compiere è particolarmente impegnativa perché alla tradizionale valutazione di legittimità si affianca una valutazione di funzionalità del modello organizzativo proposto che presuppone una corretta analisi dello stato dell’ufficio, la puntuale individuazione delle aree critiche, l’individuazione delle cause delle disfunzioni rilevate per stabilire in particolare se esse afferiscono a cattiva distribuzione interna delle risorse o a carenze di produttività, un giudizio infine sulla efficacia delle soluzioni prospettate.
Si impone, dunque, ai componenti del Consiglio Giudiziario e, a monte, al dirigente dell’ufficio nella fase della formulazione della segnalazione tabellare, uno sforzo di elaborazioni in una prospettiva che, distaccandosi radicalmente dalla concezione burocratica formale della gestione dell’ufficio, si incentra sulla delineazione degli obiettivi e sulla verifica periodica dei risultati raggiunti.
E’ possibile allora elaborare degli schemi di rilevamento dei flussi e delle pendenze, compilati sotto la vigilanza dei dirigenti degli uffici e dei presidenti di sezioni; fare affluire tutti gli schemi compilati unitamente alle segnalazioni tabellari presso la Presidenza della Corte d’Appello e procedere al loro esame avvalendosi anche di analisi comparative. Ciò consente di conoscere in tempo reale il funzionamento degli uffici, ma anche di individuare le cause delle disfunzioni e degli interventi correttivi necessari da predisporre.
Esempio: un tribunale, sostanzialmente in linea con gli altri uffici quanto all’entità delle pendenze e alla durata dei processi nel settore civile, presenta una situazione grave nel settore penale. Era inadeguato il numero dei magistrati destinati al settore penale o era invece necessario un riequilibrio nella distribuzione dei magistrati con una correzione, appunto della proposta tabellare? L’analisi comparativa degli schemi relativi ai flussi in ingresso ed alle definizioni e degli schemi riguardanti il numero e la durata delle udienze nei periodi campione prescelti aveva evidenziato che in quell’ufficio la produttività dei magistrati della sezione penale era significativamente inferiore alla media del distretto e che la causa era individuabile nella circostanza che il numero e soprattutto la durata media delle udienza erano decisamente più basse per cui l’inadeguatezza del tempo dedicato all’attività.
La circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli Uffici Giudiziari per il triennio 2009 - 2011 ha introdotto la possibilità per i Dirigenti degli Uffici di interloquire con la Commissione Flussi anche in fase di predisposizione della proposta tabellare, oltre alla partecipazione dei Consigli dell’Ordine degli avvocati alla predisposizione della proposta tabellare, nella consapevolezza dell’imprescindibile ruolo della classe forense nell’organizzazione degli uffici giudiziari. La Commissione Flussi è composta nei distretti con un massimo di trecento magistrati professionali in pianta organica, da almeno due componenti dello stesso Consiglio Giudiziario, da due magistrati per il settore civile, da due magistrati per il settore penale rispettivamente provenienti dagli uffici del distretto, nonché dai magistrati referenti distrettuali per l’informatica.
Può avvalersi della collaborazione dell’Ufficio dei referenti distrettuali per l’informatica, del CISIA, dei magistrati referenti informativi dei singoli uffici designati ai sensi del par. 67.3, dei magistrati eventualmente designati per la raccolta di dati per indagini statistiche finalizzate al monitoraggio nei singoli uffici, dei dirigenti degli uffici, dei dirigenti delle Cancellerie interessate e dei funzionari statistici. Sorta, dunque, nella prospettiva di istituzionalizzare la raccolta e l’analisi dei dati con monitoraggi periodici la commissione è utilizzabile per tutte le attività del Consiglio Giudiziario ma anche da parte dei dirigenti degli uffici nell’esercizio delle rispettive competenze. Lo scopo della comissione è quindi in primo luogo quello di fornire il quadro conoscitivo necessario per la verifica degli assetti organizzativi, ma è peraltro evidente che l’attività di elaborazione della Commissione e l’affinamento progressivo degli schemi di analisi dei dati consente anche di fornire al Consiglio, in particolare tramite l’elaborazione di medie statistiche distrettuali distinte per settori e ponderate con vari coefficienti, parametri più affidabili per la valutazione, in sede di formulazione dei pareri, della produttività dei singoli magistrati e delle capacità organizzative dei Presidenti di Sezione e dei Dirigenti degli Uffici.
Al par. 9 (capo II – Procedimento per la formazione delle tabelle), dopo aver previsto (par. 8.1.) che sulla proposta tabellare tutti i magistrati interessati possono prendere visione e presentare le loro osservazioni per iscritto, ovvero mediante posta elettronica al Consiglio Giudiziario, la circolare in parola stabilisce che le osservazioni e deduzioni restano depositate ulteriori cinque giorni per consentire entro tale termine eventuali controdeduzioni. Decorsi i termini previsti dal paragrafo 8.1. il Presidente della Corte trasmette al Consiglio Giudiziario le proposte di tabelle degli uffici del distretto, unitamente alle eventuali osservazioni presentate. Ai Consigli Giudiziari compete, in ogni caso, autonomo potere istruttorio anche al fine di valutare la correttezza dell’analisi dei flussi posta a base della proposta tabellare e dell’idoneità di quest’ultima al raggiungimento degli obiettivi da perseguire. A tal fine presso il Consiglio Giudiziario opera la “Commissione per l’analisi dei flussi e delle pendenze”. Il Consiglio Giudiziario esprime motivato parere sulla proposte e sulle eventuali osservazioni e deduzioni presentate, nonché sentita la Commissione Flussi, in ordine alla correttezza dell’analisi flussi posta a base del programma organizzativo dell’ufficio e sull’idoneità della proposta tabellare al raggiungimento degli obiettivi da perseguire anche in ragione dei risultati conseguiti nel biennio precedenti; in caso di opinioni non unanimi dal verbale della seduta del Consiglio Giudiziario devono risultare le ragioni delle diverse conclusioni. Il Consiglio Giudiziario esprime il parere conclusivo sulla proposta tabellare entro 30 giorni dalla ricezione e qualora accolga le osservazioni proposte ovvero ritenga di esprimere parere negativo, deve prima informarne il dirigente dell’ufficio interessato, il quale entro sette giorni dalla comunicazione può modificare l’originaria proposta ovvero proporre osservazioni, che saranno esaminate dal Consiglio Giudiziario. In definitiva in base allo studio dei dati risultanti dagli schemi e dai prospetti comparativi, l’esame della proposta gabellare è svolto sulla scorta dei seguenti passaggi: a) fotografia dell’andamento dell’ufficio nelle sue varie articolazioni; b) individuazione delle eventuali aree di sofferenza; individuazione delle aree in cui non si è ancora manifestata una situazione di sofferenza ma in cui è rilevabile un trend negativo destinato a tradursi in assenza di adeguati e tempestivi interventi, in una vera e propria sofferenza o comunque a pregiudicare gli standard precedentemente raggiunti dall’ufficio; c) individuazione dei fattori determinanti le situazioni di sofferenza o comunque i trend negativi con riferimento soprattutto all’alternativa tra inadeguatezza delle risorse umane (magistrati o personale amministrativo) destinate allo specifico settore o carenza di produttività nello specifico settore; d) prospettazione di eventuali soluzioni organizzative alternative.
L’individuazione delle eventuali cause non sempre è immediatamente rilevabile dai prospetti statistici ed in questi caso può essere necessario un approfondimento istruttorio. E’ auspicabile che il Consiglio Giudiziario interloquisca (mediante audizione del dirigente e di magistrati dell’ufficio ovvero attraverso rilievi scritti) con il dirigente dell’ufficio in tutti i casi in cui emergano situazioni problematiche sia sotto il profilo della funzionalità dell’ufficio sia quanto la proposta tabellare appaia in qualche punto contrastante con le previsioni delle circolari CSM. Scopo di tale impostazione è quello di 1) migliorare il quadro conoscitivo e quindi anche la qualità del parere che l’organo è chiamato a formulare; 2) individuare attraverso il confronto le soluzioni organizzative più funzionali; adeguare ad origine le proposte tabellari a quanto previsto nelle circolari per ridurre al minimo la possibilità di restituzione delle proposte tabellari da parte del CSM con conseguente riduzione dei tempi di approvazione.
Il parere conclusivo del Consiglio Giudiziario inserito nel modulo informatico standardizzato, deve fare espresso riferimento ai pareri interlocutori intervenuti nell’iter di formazione della proposta. Il Presidente della Corte d’Appello, valutati il parere del Consiglio Giudiziario contenente osservazioni o rilievi e le controdeduzioni del dirigente dell’ufficio, conferma ovvero modifica l’iniziale proposta gabellare, indicando le ragioni della decisione.