Perché una riforma non serve, anzi serve

di Carlo SABATINI

 

 

Un incontro tra magistrati e avvocati sui consigli giudiziari....

 

 

 

PREMESSA

Un incontro tra avvocati e magistrati sul tema dei Consigli Giudiziari non avrebbe nemmeno bisogno di ringraziamenti formali, talmente evidente è l’utilità di collaborazione in questo settore. Non posso però non sottolineare, come motivo di particolare soddisfazione, la presenza del Movimento per la Giustizia-art. 3: credo, a riconoscimento che non tutta la magistratura è inesorabilmente chiusa a riccio, in una ‘indifendibile’ difesa corporativa. Forse è vero che alcune aree sono più attente ai temi dell’efficienza del sistema, desiderose di reali confronti: perchè requisito di credibilità per un autogoverno - che è posto a tutela non dei magistrati, ma della funzione giurisdizionale e quindi della società - è certamente che i magistrati stessi sappiano fare buon uso di questa garanzia, dimostrando capacità di valutazione e selezione al proprio interno.

Crediamo che questo percorso sia stato agevolato dal nuovo ordinamento giudiziario, che vede ora un apporto importantissimo dell’avvocatura: riforma che quindi, per tornare al titolo del contributo, “serve”

Con la presenza dei componenti ‘laici’ il CG “formula pareri sulle tabelle degli uffici giudicanti e sulle tabelle infradistrettuali, sui criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici  impediti” e “formula pareri e proposte sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto”.

Troppo poco ? Nessuna differenza, rispetto al passato ? Non direi, anche perchè un sistema (invocato da parte dell’avvocatura) di intervento valutativo stabile, cioè con diritto di voto diretto sulla singola progressione del singolo magistrato forse presupporrebbe – anche ‘culturalmente’ – una clausola di piena reciprocità, sottendendo quella formazione comune che è ancora di là da venire.

Valorizziamo allora quello che abbiamo, il fatto che si tratta, finalmente, di atti normativamente previsti come parte integrante di un procedimento che ha l’obiettivo di assicurare una corretta valutazione del magistrato e più in generale di assicurare il buon funzionamento degli uffici.

 

ANALISI

Partiamo allora da un’analisi di ciò che è stato fatto in questo periodo: precisando che si tratta di un tentativo di sintesi di opinioni – evidentemente, soggettive, ma credo attendibili – di quale sia l’apporto dell’avvocatura, raccolto in vari CG.

Devo rilevare che frequenti sono le doglianze di appiattimento dei componenti laici sulle posizioni dei capi ufficio, di un certo disinteresse o comunque dell’assenza di reali spunti propositivi; di scollamento tra rappresentanti inviati in CG e il resto dell’avvocatura, che spesso ignora del tutto questo ambito di esplicazione della propria professione; di interlocuzione non significativa e burocratica sugli artt. 18 e 19, cioè sul regime delle incompatibilità.

Proprio su questo aspetto voglio segnalare un esempio, di come l’avvocatura potrebbe offrire un contributo ben maggiore di quello dato sinora: con capacità di incidenza non solo al livello locale dell’autogoverno, ma anche a quello centrale. Allorchè si è trattato di adeguare la Circolare del C.S.M. alla riforma dell'art. 18 Ord. Giud. sulle incompatibilità parentali tra magistrati e avvocati operanti nella medesima sede - devo sottolineare, su forte indicazione del Movimento-art. 3 - è stata introdotta la consultazione obbligatoria dei Consigli dell'Ordine degli Avvocati in caso di potenziale incompatibilità. Abbiamo, così, voluto dar voce alla classe forense su un argomento sul quale sappiamo tutti che è forte la sensibilità tra gli avvocati e che suscita perplessità e diffuse, anche se spesso velate, proteste.

Purtroppo l'esperienza concreta è stata non solo deludente, ma assolutamente negativa: i Consigli dell'Ordine spesso non rispondono, e quando lo fanno danno solo notizie ricavabili dai dati ufficiali (tipo: l'avv. Tizio è iscritto all'Albo; non risulta che abbia studio associato; ecc.). Sta accadendo sempre più di frequente che alleghino la dichiarazione dell'avvocato interessato, che afferma non esserci incompatibilità...: quando invece i CDO dovrebbero informare su fatti rilevanti a loro conoscenza (sapere direttamente se quell'avvocato ha, di fatto, rapporti di collaborazione costante con altri professionisti, che aggirano l'incompatibilità; se la presenza nella stessa sede di quel magistrato e di quell'avvocato suscita disagio nel Foro e perchè; se l'avvocato esercita di fatto in un determinato settore o in una determinata sede distaccata; se svolge attività di consulenza in quel settore, seppure non compare formalmente nelle cause relative, ecc. ecc). Fornire, dunque, elementi utili alla decisione che possono sfuggire alla conoscibilità degli organi di autogoverno.

Il tipo di risposte date, invece, sta di fatto mandando in desuetudine la norma, perchè il ritardo o l’omessa risposta  rallentano le pratiche, inducendo i relatori a richiedere sempre meno spesso tale contributo.

Un altro dato emerso è che ci sono uffici giudiziari in cui si sollevano specifiche lamentele (su singoli magistrati, ad esempio  per reiterati ritardi in udienza o nei depositi delle motivazioni) o sulla disorganizzazione degli uffici (in varie sedi oggetto di ripetuti scioperi dell’avvocatura locale): doglianze che rimangono, al dunque, a livello di corridoi, al più sollevate con grande enfasi da vostri illustri rappresentanti in convegni e congressi..... ma che non sono mai arrivati ai Consigli Giudiziari dai quali pure potrebbero arrivare i necessari correttivi.

 

Voglio sottolineare che questa sottoutilizzazione del sistema non dipende affatto solo dall’avvocatura: evidentemente, dipende anche dalla nostra capacità di coinvolgimento dei componenti laici. E’ piuttosto diffusa l’indicazione che quando tali componenti intervengono (anche se in modo non del tutto informato e consapevole) sono spesso capaci – con un approccio che non sconta le nostre preconcezioni - di far risaltare gli errori di giudizio dei componenti togati.

Sempre per vedere a tutto tondo, come ho citato un intervento ‘al rialzo’ del CSM, ne segnalo uno ‘al ribasso’, che non convince: e cioè l’esclusione dei componenti laici dalla valutazione sui componenti onorari diversi dai GDP. Con la delibera del 10.9.2008 il CSM ha interpretato il disposto dell'art. 16 D. lgs.vo n. 25/2006 nel senso di escludere la partecipazione dei componenti "laici" per le materia relative a got/vpo/ecc, anche se ha poi attenuato questo orientamento, con la delibera del 12.3.2009 che ha consentito ai componenti laici la possibilità comunque di assistere a tutte le sedute, compatibilmente con il regolamento interno del C.G.. Dunque, l'attuale situazione si presenta gravemente disomogenea, con una diversa composizione dell'organo decentrato di autogoverno nell'ambito della magistratura onoraria che non appare giustificabile, specie ove si consideri l'estrazione forense di got/vpo, ed anche le specifiche conoscenze sulla loro attività che potrebbero essere dedotte dagli avvocati in sede di Consiglio Giudiziario. Al contempo va segnalato come l'attuale situazione determini una singolare menomazione della sfera di autonomia dei giudici di pace, sottoposti al vaglio critico dei rappresentanti dell'avvocatura presenti nel C.G., in sede di conferma ed in materia disciplinare, del tutto assente per got e vpo.

A fronte di queste valutazioni, si registrano anche valutazioni estremamente positive, di partecipazione costante, attenta, aperta al dialogo, per nulla "appiattita" in posizioni precostituite e compiacenti con le dirigenze: è il caso del Veneto e di Napoli. In quest’ultimo CG assai rilevante è stato il contributo degli avvocati in occasione del complesso parere espresso sulle tabelle del Tribunale, con riferimento soprattutto al problema dei rimedi proposti per l’arretrato nel settore civile e in relazione alla nota emergenza rifiuti. Determinante è stato poi l’apporto dei componenti laici, nella formulazione di alcuni rilievi sul progetto tabellare del Tribunale di Ariano Irpino e nella stesura della relazione richiesta dal CSM ai fini di una relazione al Parlamento sullo stato della giustizia nelle regioni meridionali.

In un sistema che presenta crescenti profili di complessità – si pensi alla necessità, in molti grandi tribunali, di stabilire aree di specializzazione per ovviare alla incompatibilità decennale; al divieto di funzioni monocratiche penali e requirenti per  magistrati di prima  nomina – spetta all’avvocatura il compito di contribuire ad assetti razionali e rispettosi dei principi costituzionali, in primis quello del giudice naturale. E’ sufficiente ricordare che questo ruolo riguarda anche il funzionamento concreto della Corte di Cassazione, per stigmatizzare ogni atteggiamento di tipo burocratico e per richiamare i Consiglieri Giudiziari tutti alla partecipazione piena e consapevole

 

PROPOSTE

Il minimo comune denominatore delle proposte che proverò a svolgere nasce da una semplice constatazione.

In qualunque settore, in qualunque categoria professionale, la chiusura corporativa e l’incapacità di autoregolazione nascono in buona misura dal prevalere di logiche di appartenenza sulle logiche del valore e della congruità tra elementi oggettivi e determinazioni. Siamo tutti legulei e abbiamo, o dovremmo avere, una ‘cultura della prova’, della consequenzialità tra atti, fatti e decisioni. Quanto più si nega, in un processo valutativo,  l’ingresso al fatto oggettivo, quanto più si apre la strada a decisioni diverse, che non rientrano nell’ineliminabile margine di un ‘giudizio’, ma che rischiano di diventare arbitrarie. Noi ne abbiamo preclari esempi in tutti quei (troppo numerosi) casi in cui TAR e CdS inesorabilmente censurano le decisioni consiliari, per incongruenza tra elementi acquisiti in istruttoria e decisione.

Se dunque l’esigenza è di accrescere la forza dei fatti, cosa si può fare ?

1) Un primo campo di intervento sono senz’altro i regolamenti interni che possono fornire strumenti di conoscenza  e consultazione più agili. Voglio citare, perché mi sembra particolarmente meditato, il regolamento interno del CG di Milano, che tra l’altro prevede

Art. 7), in tema di pareri 5. Il Consiglio Giudiziario può disporre l'acquisizione di ulteriori atti e documenti ovvero le audizioni ritenute utili ai fini della valutazione. 6. I componenti del Consiglio Giudiziario a conoscenza di circostanze rilevanti ai fini della valutazione, che non siano emerse nel rapporto del dirigente dell'ufficio o già risultanti dal fascicolo, ne danno tempestivamente notizia al Consiglio Giudiziario per i conseguenti approfondimenti istruttori. 7. Nei casi previsti ai commi 5 e 6  il Consiglio Giudiziario dà immediata comunicazione degli approfondimenti istruttori disposti  al magistrato interessato il quale può presentare memorie e chiedere l'audizione.

Art. 8, in tema di Vigilanza sull'andamento degli uffici giudiziari del distretto, 1. Il Consiglio Giudiziario esercita la vigilanza su tutti gli uffici giudiziari del distretto. A tal fine: a)  acquisisce, anche d’iniziativa, e valuta tutte le informazioni riguardanti l’organizzazione ed il funzionamento degli uffici, anche attinenti al concreto utilizzo delle risorse umane e materiali; b)  Segnala al Capo dell’Ufficio le disfunzioni di cui sia venuto a conoscenza con riferimento a fatti che hanno incidenza sull’andamento dell’ufficio e agli obbiettivi indicati nelle relazioni  accompagnatorie del progetto tabellare; .............. 2. Il Consiglio Giudiziario può avvalersi di ogni informazione desunta: a)  dalle statistiche comparate e dalle relazioni annuali che i dirigenti degli uffici  dovranno inviare ogni anno ai Consigli giudiziari; b) dai dati e dalle relazioni che periodicamente, almeno una volta all'anno,  ovvero a richiesta del Consiglio, la Commissione permanente per l'analisi del flussi e delle pendenze  trasmette al Consiglio; c) dalle relazioni trasmesse dal Comitato per le pari opportunità; d) dai verbali delle riunioni trimestrali previste dall'art. 15 d.lgs. n. 273/89 ; e) dai verbali delle riunioni previste dall'art. 47 quater O.G.; f) dalle segnalazioni provenienti dai Consigli dell'Ordine degli avvocati;g) dalle segnalazioni provenienti da ciascun componente del Consiglio; h) da ogni altra fonte di conoscenza, compresi gli esposti pervenuti purché non anonimi....................5. Ogni componente del Consiglio ha facoltà di esaminare il contenuto dell'esposto e i risultati dell’attività istruttoria. 6. ……….Il Consiglio può richiedere informazioni scritte ovvero disporre l'audizione dei dirigenti degli uffici giudiziari, di magistrati, di personale amministrativo, di rappresentanti dei consigli dell'ordine degli avvocati e di altre persone informate sui fatti. L’acquisizione delle relazioni, la richiesta di atti  e la convocazione di persone informate sui fatti deve essere espressamente disposta o autorizzata dal Consiglio, senza porsi in contrasto con l’esigenza della segretezza delle indagini preliminari e con le altre ipotesi di segreto tutelate dalla legge. ........................................... 8. Quando ritenuto necessario, il Consiglio organizza incontri con i magistrati degli uffici giudicanti e requirenti del distretto, al fine di raccogliere informazioni sull'andamento degli Uffici. Il Consiglio, o una sua delegazione, può anche riunirsi presso gli uffici giudiziari del distretto. Analoghi incontri possono essere organizzati con i componenti dei Consigli dell'Ordine e con il personale amministrativo o loro rappresentanze.

Art. 9 in tema di Pubblicità 1. La pubblicità dei lavori del Consiglio è assicurata mediante trasmissione degli ordini del giorno e dei verbali delle sedute a tutti i magistrati del distretto, per via telematica, e mediante il deposito degli stessi nella segreteria del Consiglio a disposizione di tutti i magistrati del distretto,  fatte salve le eccezioni previste dal Regolamento. 2. Alle sedute del Consiglio nelle quali si discute e si esprimono pareri sulle seguenti materie possono assistere i magistrati (ordinari ed onorari) e gli avvocati del Distretto: tabelle degli uffici giudicanti e tabelle infradistrettuali di cui all'articolo 7-bis del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12; criteri per l'assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti di cui all'articolo 7-ter, commi 1 e 2, del medesimo regio decreto, proposti dai capi degli uffici giudiziari; vigilanza sull'andamento degli uffici giudiziari del distretto; pareri e proposte sull'organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto.

Art. 13 relativo alla Commissione permanente per  l'analisi dei flussi e delle pendenze negli uffici giudiziali del distretto 1. II  Consiglio  nomina  la  Commissione  permanente  per    l'analisi  dei  flussi  e  delle pendenze negli uffici giudiziali del distretto. 2. La commissione è formata da cinque componenti del consiglio giudiziario  (di cui tre magistrati ordinari), tre magistrati per  il  settore  civile (di cui uno per il settore del lavoro),  tre magistrati per il  settore penale,  due rappresentanti dell'Ufficio dei referenti distrettuali per l'informatica (di cui uno per il settore penale ed uno per il settore civile) e  due funzionari statistici distrettuali.

Dunque, trattandosi di un funzionamento che è lasciato in buona misura alla regolazione interna, possono essere adottati meccanismi che estendano, e non contraggano, la potestà di intervento delle componenti laici

2) Sulla citata difformità di trattamento di GdP e altri MOT forse proprio il C.N.F., considerando che in entrambi i casi si tratta di magistrati onorari di estrazione in gran parte forense, potrebbe farsi portatore di una richiesta di modifica normativa che uniformi la disciplina in materia di magistratura onoraria, anche per uniformare il "rigore" dei rappresentanti dell'avvocatura presenti nel C.G. nelle procedure dei giudici di pace.

3) Vorrei poi menzionare uno strumento, nato spontaneamente proprio dalla sinergia tra magistrati e avvocati, quello dei Protocolli e delle Prassi virtuose: modulo risponde tra l’altro ad una delle ‘prescrizioni’ emanate dalla CEPEJ (Commissione europea per l’efficienza nella giustizia). Nel Programma quadro è prescritto di “organizzare le relazioni con gli avvocati, soprattutto con riguardo al tema della durata dei processi”. Non voglio addentrarmi sul tema vasto e delicato, del ‘Diritto mite’. espressione con la quale si traduce alle volte in Italia l’espressione anglosassone di ‘soft law’. Non è qui la sede, nè ho io le competenze, per approfondire questa materia: basta sottolineare che – in sistemi di democrazia tradizionale che vedono sempre più una difficoltà del legislatore a normare rapidamente e bene, soprattutto in settori complessi come quello nostro – nascono modi di regolazione più flessibili e ‘dal basso’, cioè che partono dagli stessi destinatari delle norme.

Questi strumenti – che si caratterizzano proprio perchè non derivati da sistemi di rappresentanza - hanno bisogno in realtà solo di una cosa, di essere applicati perchè non siano frutto delle intuizioni, o dei fraintendimenti, di pochi, ma vengano applicati, e sperimentati, (magari anche criticati, per essere migliorati) da molti, possibilmente da tutti. Possiamo prevedere fasce orarie; stabilire a che ora effettivamente deve iniziare l’udienza, anche in relazione al tipo di processo da trattare; a che ora deve essere presente l’Ufficiale Giudiziario; stabilire l’ordine tendenziale di fissazione; le udienze filtro; se e come deve essere distribuito il ruolo di udienza; se e come può essere dato avviso di impedimenti (di giudici e e avvocati) che non consentano la trattazione magari di complicati processi fissati per discussione: e possiamo rimettere il tutto all’attenzione e, direi, all’educazione dei singoli. Oppure, possiamo consentire che almeno parte di queste semplici regole rientrino tra quei fatti oggettivi sui quali il CG è chiamato a valutare strutture e persone. La Presidenza del Tribunale di Roma, prima dell’attuale OG, aveva già indicato, nel presentare il protocollo, che si trattava del “...documento elaborato da un “osservatorio” composto da magistrati ed avvocati che ha avuto il consenso di tutti”; e “invitava tutti i giudici ad attenersi alle indicazioni del protocollo, nella direzione di unificare i comportamenti di tutti, magistrati ed avvocati”: dunque, pur nella consapevolezza che si trattava di un’adesione volontaria, segnalava questo strumento come utile “nella direzione della celerità del processo, dell’ordine delle udienze e della correttezza dei rapporti tra magistrati, avvocati e personale di cancelleria”.

Ci si deve allora interrogare sulla possibilità che anche attraverso questi strumenti si possa ottenere una valutazione dei magistrati più aderente alla realtà: considerando che la Circolare CSM n. 20691 dell’8 ottobre 2007 (Deliberazione del 4 ottobre 2007) stabilisce tra l’altro che “a) gli indicatori della capacità sono costituiti: ................... - dalle modalità di gestione dell’udienza in termini di corretta conduzione o partecipazione, nel rispetto dei diritti delle parti, accertata dall’esame dei verbali acquisiti a campione nonché prodotti dell’interessato, dal rapporto dei dirigenti degli uffici o da eventuali segnalazioni del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati; ................. dall’attitudine del magistrato ad organizzare il proprio lavoro”. E chi meglio degli avvocati può interloquire su questi temi: in spirito evidentemente di lealtà, senza dare spazio a querelles personali ma per canali di conoscenza ufficiali e che prevedono ampie garanzie e contraddittorio per tutti?

4) L’ultima proposta deriva dall’esperienza specifica del Movimento per la Giustizia-Art. 3, che ha organizzato delle riunioni periodiche tra tutti i componenti dei CG, per informali e assai diretti confronti su ciò che accade in concreto.

Sarebbe auspicabile (dopo l’unica esperienza in tal senso organizzata dal CSM) che queste occasioni di incontro si moltiplichino, e diventino periodiche: ricorrendo anche – in alternativa al modulo di formazione centrale – alle strutture della formazione decentrata, che già hanno sperimentato il sistema degli incontri interdistrettuali, voluti dal CSM proprio in un’ottica di incontro tra le realtà territoriali. Primo argomento potrebbe essere quello dei regolamenti interni, per la  evidente necessità che le valutazioni derivino da sistemi modelli almeno in larga parte coincidenti: procedimenti differenziati (ad esempio, nella estensione del menzionato ‘diritto di tribuna’) potrebbero produrre ingiustificate disparità di trattamento.

CONCLUSIONE

Pochi giorni fa è stato detto da un autorevole esponente dell’avvocatura che i magistrati “sono abituati a essere ritenuti degli intoccabili”: ma che “ Il Paese non li sopporta più’”.

Ritengo personalmente che gli scontri tra corporativismi non portino a niente di buono: che l’unica strada percorribile sia quella di alzare il tasso di comprensione e conoscenza del pianeta giustizia, dei suoi meccanismi e dei suoi interpreti: disponibilità che il Movimento per la Giustizia art. 3, ma ritengo larga parte della magistratura, vogliono offrire. Nessun timore, dunque, verso meccanismi di seria valutazione, ai quali concorrano le professionalità che più ci sono vicine.

Nell’attività dei CG ci vuole un salto di qualità, con quello spirito di leale collaborazione che non può non intercorrere tra gli attori di una medesima opera, nella quale (è bene ricordarcelo tutti) la scena finale, quella che rimane negli occhi del cittadino - utente o spettatore che sia - ha la nostra, ma anche la vostra, faccia.

Carlo Sabatini Movimento per la Giustizia - art. 3