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CERTEZZE (POCHE) E QUALCHE PROSPETTIVA PER LA MAGISTRATURA ONORARIA

di CARLO SABATINI

CERTEZZE (POCHE) E QUALCHE PROSPETTIVA PER LA MAGISTRATURA ONORARIA

1) Nel panorama degli interventi che annunciano nuovo impulso alla assai ansimante macchina della giustizia si è inserito il cd. Decreto del Fare che, pur esplicitando la sua vocazione ad interventi multisettoriali, poco o nulla ha detto sui magistrati onorari, specie su quelli che per molti anni hanno contribuito a ‘mantenere a galla’ quel sistema (ricevendo peraltro scarsa considerazione e ancora minori certezze). Anzi, in qualche modo la nuova normativa sembra destinata a complicare il quadro esistente, prevedendo l’introduzione di una nuova categoria di magistrati onorari, i ‘giudici ausiliari’ da incardinare nelle Corti di Appello e da reclutare tra i magistrati ordinari, contabili e amministrativi, gli avvocati dello Stato, i professori e i ricercatori universitari in materie giuridiche, gli avvocati e i notai: sorta di nuovi GOA [il riferimento è alla figura pensata dalla l. 22/7/97 per esigenze dichiaratamente contingenti ma cessata definitivamente solo nel dicembre 2006] che completerebbero il panorama di assoluta disomogeneità e precarietà del meccanismo giudiziale.

2) Eppure alcuni segnali della volontà di costruire qualcosa di più coordinato e stabile vi sono: il riferimento è alla introduzione dei tirocinanti giudiziari, che possono costituire – come in parte è già stato detto [Claudio Castelli, Elena Riva Crugnola, Enrico Consolandi, Angelo Mambriani, Barbara Fabbrini sito di Magistratura Democratica, http://www.magistraturademocratica.it/mdem/articolo.php?id=1855&a=on] – l’ossatura dell’ufficio del processo, modello di azione che la magistratura associata ha da tempo caldeggiato.

Prima di trattare più compiutamente della magistratura onoraria, proprio perché in tale parte il DL potrebbe preludere ad un ripensamento complessivo del sistema, qualche breve annotazione su tale già prevista novità: per dire che appaiono del tutto condivisibili alcune delle osservazioni già mosse in prima lettura [Fabbrini, cit.], e che sono già state recepite in larga parte nel Parere della Commissione Giustizia. Irragionevole è dunque l’esclusione da tale meccanismo di tirocinio degli uffici di Procura (ma anche del GIP, dei minori e della sorveglianza, uffici che patiscono analoghi carichi e difficoltà di lavoro e che al contempo, con minimi accorgimenti per la peculiarità delle funzioni, potrebbero offrire una esperienza di stage assai qualificante); opportuno appare fissare i limiti per tale esperienza fino ai 29/30 anni (in parallelo a quanto prevede la legislazione vigente sui contratti di inserimento e formazione in ambito privato e pubblico); deve essere mantenuta una effettiva selezione per merito, che sia basata sulla media dei singoli voti o sul voto finale del corso di laurea (magistrale, apparendo tale esperienza praticabile solo per chi sceglie di portare a completamento gli studi giuridici), essendo allo stato meno qualificanti e spesso assai eterogenee le valutazioni eventualmente già conseguite nei corsi di specializzazione; la previsione di un monte ore predeterminato in minimo e massimo, per ancorare la presenza a dati obiettivi; deve essere maggiormente coinvolta l’Avvocatura in questo percorso di formazione, che varrà anche per i futuri liberi professionisti; appare preferibile affidare al Capo dell’ufficio il coordinamento di tali presenze, per assicurarne un impiego razionale e limitare le personalizzazioni (è del resto il Capo dell’ufficio a dover rendere conto, all’esito della prima valutazione quadriennale, del modo con cui ha impiegato le risorse e le professionalità che ha avuto a disposizione). Soprattutto, appare necessario tenere ferma la previsione della durata minima di almeno diciotto mesi (o meglio ancora ventiquattro, come indica il parere della Commissione): consapevoli delle osservazioni da più parte della magistratura mosse, del trattarsi di soggetti che all’inizio di tale percorso sono scarsamente idonee a fornire apporti costruttivi, si ritiene che questo ambito temporale – più lungo di quelli finora praticati attraverso le singole convenzioni stipulate con le Università – assicuri l’obiettivo, renda effettivo il sinallagma tra la formazione che l’ufficio ‘affidatario’ fornisce e la concreta collaborazione (attività di ricerca; ausilio nella tenuta dei fascicoli, cartacei e informatici e quanto altro la concreta esperienza degli uffici potrà indicare) che lo stagista invece solo in un secondo momento può essere in condizione di fornire. Indubbiamente la durata biennale – che diventerà dunque anche per lunghezza analoga a quella delle SSPL – imporrà di coordinare meglio queste norme con quelle di tale esperienza, dunque a maggior ragione dovrà essere previsto che tale stage (con forme di verifica positiva finale) costituisca titolo per accedere ai concorsi. Si può ancora sottolineare che, per intuibili esigenze di bilancio ma anche per non alimentare improvvide aspettative di stabilità, tale attività non potrà che essere senza oneri diretti per l’amministrazione della giustizia: per evitare però che a tale esperienza possano accedere solo i più abbienti e per garantire a tutti i partecipanti le necessarie garanzie (si pensi alle coperture assicurative) potranno essere previste ampie forme di partnership, con le stesse strutture di formazione di provenienza, con soggetti anche privati (si può pensare a un sistema coordinato di borse di studio) ma anche con le Istituzioni europee.

3) In questa realtà possono trovare pieno posto anche i magistrati onorari? Non è dato sapere se i silenzi del legislatore (e per la verità anche quelli di larga parte della magistratura) preludano a una riforma autonoma o, come purtroppo accaduto finora, al niente. La speranza è che in questo quadro generale, secondo la riconosciuta necessaria multifattorialità di interventi, si possa anche inserire una riforma organica di tale figura: che possa portare a compimento quell’accenno di innovazione già intravista.

A parere di chi scrive, abbandonando le oscillazioni pregresse (vi sono stati più disegni di legge che istituivano un ruolo unico di magistratura onoraria), va svolta una definitiva opzione per un sistema duale, che rispecchi le due funzioni differenti che può svolgere tale corpo: agire 'in nome proprio' in un sistema di giurisdizione semplificato (tali sono i Giudici di Pace: per i quali peraltro sarebbero parimenti necessari interventi che ne rendano più agile l’azione, accentuando l'idea del giudice 'di prossimità' e dell’equità, frutto di una selezione riservata a chi ha già un percorso professionale dietro le spalle) accanto alla quale (come già accade in altri ordinamenti) agisca una figura di 'magistrato ausiliario', che includa le attuali figure onorarie giudicanti (GOT) e requirenti (VPO) che – rimanendo temporanei, ma per un lasso di tempo che sia sufficiente a consolidare e ad ottimizzare il rapporto di collaborazione con la struttura in cui il magistrato onorario è inserito (si potrebbe pensare a un triennio rinnovabile una sola volta) – siano i collaboratori del giudice togato [per le ragioni di questa opzione, e più in generale per una ricostruzione del sistema dalle sue origini, sia consentito richiamare Carlo Sabatini, “Le Magistrature Vicarie: punto. E a capo ?” in questa Rivista, n. 0/2008].

Dunque, accanto ad uno stagista che ‘scambia’ formazione con attività di collaborazione tendenzialmente svolta solo all’interno dell’ufficio giudiziario, potrebbero agire GOT e VPO i quali – oltre che un analogo ruolo di collaborazione nelle stesse attività propedeutiche a quella giudiziaria in senso stretto, in ipotesi in posizione di coordinamento dell’attività degli stagisti – dovrebbero mantenere la possibilità di svolgere direttamente attività giudiziaria (atti istruttori e/o attività decisionale). Non appare però al riguardo utile ritagliare una ‘competenza’ rigida: il tipo di attività da svolgere, l’ambito in cui svolgere la propria attività, le materie o i singoli atti la cui trattazione potrà essere affidata a GOT e VPO possono essere frutto di una scelta condivisa della sezione e del relativo capo ufficio, in relazione alle esigenze che in quella realtà e in quel momento impongono gli sforzi maggiori. Non più dunque figure avventizie, poste a ‘tappare buchi’ in maniera randomica: ma soggetti che collaborano in maniera organica alle necessità di un ufficio in cui sono, sia pure per un tempo predeterminato, pienamente inseriti e integrati. Si può pensare, a titolo di esempio, ad uffici in cui il carico numerico e/o le scoperture di organico siano particolarmente gravose, dunque a un impiego prevalente di GOT e VPO in udienza per assicurare una definizione adeguata per numeri e tempi; oppure ad uffici impegnati in singoli e complessi processi, in cui la struttura collabora maggiormente ad attività propedeutiche all’impegno giudiziale vero e proprio, che rimane del giudice o del PM togati. Per il caso, senz’altro più diffuso, dei carichi numericamente schiaccianti, si può richiamare la sperimentazione ipotizzata (ma non ancora varata in modo uniforme) nel Tribunale di Roma: la collaborazione di uno o più GOT all'interno di una sezione comporta nell’immediato un piccolo aumento del ruolo, aumento che 'a regime' si può tradurre nell'assorbire una parte dei ruoli preesistenti. Sulle ricadute favorevoli del sistema, è sufficiente pensare che nella Capitale aumentare il 10% del ruolo di una sezione per tutte le dieci sezioni dibattimentali penali significa raddoppiare in numeri assoluti la produttività dell’intero Tribunale: né è da temere un eccessivo calo statistico del singolo, considerando che gradualmente la diminuzione del ruolo avverrebbe in pari misura per tutti i magistrati di quell'ufficio e che, oltre al risultato complessivo del Tribunale, se ne potrebbero avvantaggiare la qualità e la speditezza delle decisioni, che viaggerebbero secondo un doppio binario ma sempre sotto la supervisione dei giudici togati, in grado di valutare insieme ai magistrati onorari eventuali criticità, novità normative, difficoltà interpretative. 

In questa prospettiva futura, come in premessa si è accennato, appare del tutto irrazionale e antieconomico – oltre che foriero di gravi ingiustizie di trattamento rispetto ai magistrati onorari già in servizio – prevedere ulteriori figure, come quelle dei 400 neonominandi magistrati ausiliari presso le corti di appello per le funzioni (peraltro solo civili) previste nel DL 63/13. Se intento del legislatore è quello di fare ricorso ai “giuristi che non si siano allontanati da troppo tempo dalla pratica attiva del diritto e dalle aule di giustizia” (come si esprime il parere della Commissione giustizia), più che creare l’ennesimo diverso status di magistrato onorario ‘pescando’ tra profili che potrebbero risultare assai eterogenei, naturali destinatari di tale funzione dovrebbero essere in via esclusiva gli stessi onorari già in servizio, eventualmente previa valutazione dei Consigli Giudiziari (senza escludere i VPO, per i quali potrebbe essere studiato di concerto con la Formazione decentrata e con la Scuola superiore un periodo di tirocinio mirato a verificare l’idoneità anche alle funzioni giudicanti), e ciò anche per la necessità (di cui infra meglio si dirà) di istituire un sistema futuro che tenga però conto della realtà esistente, cioè della presenza di un elevato numero di magistrati onorari per i quali vanno previste collocazioni adeguate. Si può qui anticipare solo, in tale necessaria prospettiva di diritto transitorio, che l’impiego in Corte di appello di forze già inserite nel sistema – comunque a tempo determinato e senza alcuna immissione ope legis – consentirebbe a coloro che sono onorari da più tempo di completare (anche a fini previdenziali e pensionistici) un percorso che certo non per loro responsabilità è stato assai tormentato: e creerebbe al contempo gradualmente le condizioni per l’immissione delle nuove figure di magistrati onorari.

Un inserimento così pieno nel sistema dell’amministrazione della giustizia dovrebbe comportare, a parere di chi scrive e come è già stato adombrato, più pregnanti incompatibilità allo svolgimento di altra attività, in particolare di quella professionale: rigidità che però deve trovare bilanciamento in adeguati trattamenti economici e previdenziali. Per svincolare i magistrati onorari, ma anche gli uffici di appartenenza, da una defatigante attività di attestazione e certificazione – posto che in alcuni casi il GOT e il VPO potrebbe trovarsi ad operare comunque non in diretto contatto con il magistrato ‘di riferimento’ – e per eliminare un ulteriore fattore di precarietà potrebbe prevedersi un compenso forfettario mensile parametrato sul medesimo impegno orario indicato per gli stagisti (una presenza tra le 18 e le 24 ore alla settimana corrisponde a circa tre giornate lavorative da otto ore) magari incrementabile sia nella misura fissa che in relazione ai risultati concreti ottenuti non dal singolo magistrato onorario (il che porrebbe i noti problemi del divieto di compenso ‘a cottimo’) ma dalla sua ‘struttura’ di riferimento, dunque al tribunale o alla procura di appartenenza, proprio per evidenziare la funzione collettiva del servizio reso.

Queste ultime osservazioni introducono al punto ineludibile – sopra accennato e che non solo è del tutto carente nel DL, ma che non è mai stato seriamente affrontato – della sorte dei magistrati già in servizio.

Minori sono le questioni che si pongono per i magistrati onorari più giovani, che possono ancora percorrere tutte le opzioni che si presentano a chi esce dalle Università e dalle Scuole di specializzazione, a fortiori in un sistema (come quello sopra delineato) che dovrebbe chiarire definitivamente la temporaneità dell’esperienza onoraria. Al riguardo è solo da segnalare la assoluta necessità di estendere ai magistrati onorari la possibilità di accedere al concorso in magistratura dopo 18/24 mesi, come il DL prevede per gli stagisti.

Per i magistrati onorari di più lungo corso, appare invece indefettibile una normativa transitoria più articolata. Oltre al menzionato inserimento ad esaurimento come magistrati ausiliari in Corte di Appello, si potrebbe pensare a soluzioni lavorative più stabili (soprattutto negli organici dei Giudici di Pace; ma anche quote nei concorsi di magistratura ordinaria, Forze di Polizia; Pubblica amministrazione in genere). Particolare attenzione dovrebbe essere dedicata ai riconoscimenti  previdenziali e pensionistici (non tutti i magistrati onorari hanno i contributi versati alla Cassa Avvocati): potrebbe introdursi qualche meccanismo di integrazione, magari misto (pubblico e privato, a forfait) per far valere a ogni effetto (inclusa la valutazione a fini di età pensionabile) il periodo  di collaborazione con la Pubblica Amministrazione.

Il decreto del fare – con tutti i suoi limiti e le sue carenze – in definitiva apre uno scenario potenzialmente nuovo, occasione preziosa per mettere mano in maniera organica, magari con normativa che ad esso dichiaratamente si raccordi, ad un settore troppo a lungo bistrattato: già in sede di conversione del DL, avendo riguardo all’intero sistema giudiziario, si potrebbe completare il già varato riassetto delle circoscrizioni giudiziarie, rideterminando in maniera chiara ambiti territoriali e fabbisogno di risorse, materiali e umane per ogni ufficio, verificando anche quale sia la necessità di apporto dei magistrati onorari, che attualmente pur in assenza di un quadro normativo (e persino in assenza di una norma che consenta i trasferimenti orizzontali, riequilibrando a personale invariato le diverse realtà territoriali) vengono semplicemente immessi ex novo negli Uffici che ne fanno richiesta, alimentando ulteriormente questa forma di precariato.

In definitiva, in poche mosse e con costi che appaiono a prima lettura contenuti (si pensi al risparmio sulla assunzione dei 400 nuovi ausiliari; ai risparmi di spesa dalla complessiva razionalizzazione degli uffici, che appaiono prevalenti sulle necessità logistiche che da tale riassetto potrebbero derivare) si potrebbe rendere più efficiente il sistema giustizia, che è anche fattore primo di sviluppo economico: realizzando al contempo l’alleggerimento di alcune incombenze per il personale amministrativo, per il quale non sono prevedibili significativi incrementi; l’ottenimento per magistrati onorari di livelli retributivi e previdenziali più consoni e certi, e soprattutto una maggiore certezza di ruolo e con prospettive più nette di quelle legate alla mera proroga di anno in anno, come sinora avvenuto; lo svolgimento di una vera attività di formazione comune per i neolaureati in giurisprudenza (e magari anche di altri settori: il varo effettivo del processo telematico potrebbe portare anche stagisti informatici, essendo la compiuta informatizzazione giudiziaria senz’altro una delle sfide più importanti del futuro), che si troverebbero realmente proiettati nel mondo del lavoro, senza dovere peraltro rinunciare (con la previsione di tetti orari massimi di impiego ‘sul campo’) alla formazione teorica.

Se si riuscisse ad uscire dalla logica emergenziale degli ultimi decenni, e si pensasse un adeguato meccanismo di riassetto delle competenze e professionalità già esistenti si potrebbe arrivare ad una sinergia di forze, un interscambio formazione/prestazione d’opera intellettuale/esperienze di lavoro che sottende una visione tendenzialmente pluralistica della funzione giudiziaria: alla quale tutti, magistrati togati per primi, dovremmo essere più disponibili.

Carlo Sabatini Giudice del Tribunale di Roma