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Il cosiddetto Decreto del Fare – impulso per il sistema giustizia o rimedi tampone?

di Stefania Cacciola Giudice onorario del Tribunale di Catania

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Va premesso che al di là o meno della bontà delle disposizioni contenute nel decreto legge 15/06/13 n. 69, cosiddetto “Decreto del Fare”, esso costituisce l’ennesima conferma che da tempo ormai nel nostro Paese si assiste ad un progressivo ma inesorabile scollamento fra formale titolarità della funzione legislativa e concreto esercizio della sovranità popolare.

 

La decretazione d’urgenza è divenuta, ormai, la modalità ordinaria attraverso la quale si producono norme primarie nel nostro ordinamento, espropriando di fatto della funzione legislativa il Parlamento, unico, suo vero dominus, a cui viene negato il potere di discutere e decidere ed al suo posto decide l’Esecutivo che opera in condizioni di continua emergenza.

 

Ciò malgrado i precisi limiti di tempo e contenuto imposti alla decretazione delegata, in difesa delle prerogative legislative del Parlamento, dall’art. 77 della Costituzione e i costanti richiami della Corte Costituzionale (da ultimo la sentenza n. 22 / 2012) a non abusare della decretazione d’urgenza che altera le regole sulla forma di Governo (rendendo sempre meno netta la separazione tra potere Esecutivo e Legislativo in relazione all’esercizio dei poteri di normazione primaria) e determina un’incidenza negativa sotto il profilo della tutela dei diritti.

 

Ci si chiede, dunque, se sia residuata una qualche compatibilità del tradizionale assunto “lex est, quod populus jubet atque constituit ” con la presente forma di governo parlamentare italiana e se la democrazia sia effettivamente garantita.

 

Non dimentichiamo che qualora il potere legislativo e quello esecutivo invece di condizionarsi e limitarsi vicendevolmente dovessero giungere a fondersi non sarebbe più libertà.

 

Sarebbe, quindi, auspicabile che nel nostro Paese per legiferare non si attendesse l’emergenza.

 

Ciò premesso, non si può e non si deve negare che, purtroppo, la giustizia in Italia è in gravissima sofferenza ed è, quindi, urgente e necessario intervenire tempestivamente per risollevarla, donde l’apprezzabilità dell’emanazione del D.L. n. 69 del 15/06/13, cosiddetto “Decreto del Fare”.

 

 

 

2. Il D.L. si presenta come uno dei tanti interventi (non è certo il primo, ricordiamo soltanto il più recente l’art. 54 d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 134, che ha rinnovato la disciplina dell’appello nel processo ordinario, nel processo «del lavoro» e nel «procedimento sommario di cognizione», ha modificato gli artt. 342, 345, 434, 447 bis e 702 quater c.p.c., ha aggiunto gli artt. 348 bis, 348 ter e 436 bis c.p.c. e ha modificato gli artt. 360 e 383 c.p.c.) mirati ad imprimere celerità ed efficienza all’amministrazione della giustizia, soprattutto civile.

 

E’ pur vero, tuttavia, che il provvedimento reca numerose norme i cui effetti finali appaiono destinati a non raggiungere l’obiettivo prefissato.

 

In questa sede, purtroppo, sarà possibile soffermarsi soltanto su alcune di esse, rinviando l’esame delle altre ad un momento successivo.

 

Orbene, il decreto prevede agli artt. 58, 59 e 60 la nomina di n. 400 giudici ausiliari, per lo smaltimento dell’arretrato civile di secondo grado, da reclutare tra: a) i magistrati ordinari, contabili e amministrativi e gli avvocati dello Stato, a riposo; b) i professori universitari in materie giuridiche di prima e seconda fascia anche a tempo definito o a riposo; c) i ricercatori universitari in materie giuridiche; d) gli avvocati, anche se a riposo; e) i notai, anche se a riposo.

 

Innanzitutto, si evidenzia la mancata previsione di criteri oggettivi sulla base dei quali gli aspiranti all’incarico dovrebbero essere selezionati e prescelti.

 

Indi, non può non notarsi la quasi totale identità di tali, nuove, figure di magistrati onorari con i GOA che costituivano le vecchie “sezioni-stralcio”, istituite con Legge 22 luglio 1997, n. 276, che, secondo quasi unanime avviso, non hanno prodotto risultati pienamente apprezzabili.

 

Infatti, le uniche differenze rispetto alla trascorsa esperienza sono soltanto due.

 

La prima consiste nel fatto che tra i “giudici ausiliari” possono essere reclutati anche i notai (mentre precedentemente i GOA erano stati reclutati tra le seguenti categorie: a) gli avvocati anche se a riposo e i magistrati a riposo; b) gli avvocati e procuratori dello Stato a riposo; c) i professori universitari e i ricercatori universitari confermati in materie giuridiche).

 

L’altra è costituita dalla circostanza che, mentre alle vecchie sezioni stralcio era stato affidato lo smaltimento dell’arretrato civile di primo grado, i giudici ausiliari si occuperanno della definizione dell’arretrato civile di secondo grado.

 

Deve, inoltre, rilevarsi l’insufficienza del numero di tali magistrati a fronte delle 26 Corti d’Appello presenti sul Territorio Nazionale, ognuna divisa in diverse sezioni.

 

 

 

3. La misura si profila inutile e certamente dispendiosa.

 

A tale ultimo proposito si rileva che il reclutamento dei giudici ausiliari comporterà un costo elevatissimo, in termini di spesa pubblica, in quanto l’attività di smaltimento dell’arretrato sarebbe loro retribuita a integrazione del trattamento pensionistico (magistrati, avvocati di Stato, notai e avvocati) ovvero stipendiale (notai, avvocati, professori universitari e ricercatori universitari) di cui godono e che continuerebbero a percepire.

 

Ma ciò che maggiormente sorprende è che il Decreto non abbia previsto l’inserimento tra le categorie dalle quali attingere giudici ausiliari di quella dei magistrati onorari di Tribunale (GOT e VPO) attualmente in servizio.

 

Anzi sarebbe stato certamente meno dispendioso affidare soltanto a tale categoria di magistrati onorari l’abbattimento dell’arretrato, magari reclutandoli tra coloro che svolgono le funzioni giudicanti da oltre dieci anni.

 

Ciò avrebbe reso la misura davvero innovativa, infatti diversamente da come accaduto in precedenza, si sarebbero reclutati giovani professionisti del diritto già incardinati all’interno dell’Amministrazione della Giustizia in possesso di spiccata preparazione e professionalità dimostrate sul campo.

 

Ma tale soluzione è certamente ancora percorribile.

 

Infatti, si potrebbe prevedere il reclutamento di un numero più cospicuo di magistrati ausiliari, attingendone la maggior parte tra i Magistrati Onorari attualmente in servizio, d’età non superiore a 65 anni e stabilendo determinati e precisi requisiti di selezione quali ad es.: anzianità di servizio di almeno dieci anni; svolgimento delle funzioni senza alcun demerito; essere avvocati iscritti all’albo dei cassazionisti o aventi un’anzianità nella professione di almeno 8/10 anni.

 

Inoltre, i compensi che la Legge prevede per i Magistrati Onorari in attività sono già provvisti di copertura finanziaria.

 

Si potrebbe, tuttavia, prevedere un aumento minimo della loro retribuzione da erogarsi mensilmente, al fine di uniformarsi all’art. 55 della “Raccomandazione CM/REC (2010) 12 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sui Giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità” (adottata dal Consiglio dei Ministri del 17 Novembre 2010, in occasione della riunione dei Delegati dei Governi), che ha individuato i criteri da seguire al fine di garantire l’indipendenza dei giudici.

 

Tale norma stabilisce, infatti, che “devono essere evitati sistemi che facciano dipendere dalle prestazioni gli elementi essenziali della retribuzione, in quanto essi possono creare difficoltà all'indipendenza dei giudici”.

 

Del resto con la spesa prevista per i Consiglieri Onorari d’Appello, potrebbero essere retribuite circa 200 unità di G.O.T. e V.P.O.

 

Tale soluzione sarebbe, quindi, perfettamente in linea con le norme già introdotte per il contenimento della spesa pubblica di cui alla cosiddetta “spending review”.

 

Naturalmente anche lo smaltimento dell’arretrato civile e penale di primo grado potrebbe essere affidato ai magistrati onorari in servizio così da alleggerire il carico di lavoro della magistratura professionale e rilanciare tempestivamente e a costi contenuti il funzionamento della giustizia.

 

Infatti, anche in questo caso si potrebbe prevedere un aumento minimo dell’indennità ad essi corrisposta da erogarsi mensilmente.

 

La soluzione delineata avrebbe evitato di creare nuove tipologie di magistrati non professionali.

 

Infatti, se la ratio della previsione di reclutare i giudici ausiliari tra professionisti, docenti universitari, avvocati dello Stato e magistrati in quiescenza risiede, come è verosimile ritenere, nella esigenza di evitare eventuali, future, pretese di stabilità allora sarebbe stato più accorto escludere la possibilità di attingere tra i notai, gli avvocati e i ricercatori in attività.

 

 

 

4. Altro strumento, previsto dal decreto per imprimere celerità al sistema giustizia è l’istituto dell’Ufficio del Giudice che riecheggia esperienze già maturate in altri ordinamenti, in specie quello anglosassone.

 

L’Ufficio del Giudice è un organo che ha la funzione di coadiuvare il giudice nell’attività gestionale del ruolo di udienza che sarà svolta da giovani laureati i quali sono chiamati a partecipare alla istruzione della controversia per una durata complessiva di diciotto mesi.

 

Trattasi di attività che viene svolta a titolo gratuito e, verosimilmente per tale motivo, può essere esercitata contestualmente ad altre.

 

La selezione degli stagisti pretende di essere meritocratica, in quanto gli ammessi al tirocinio formativo devono aver riportato la media di almeno 27/30 negli esami relativi alle principali materie del corso di laurea in Giurisprudenza.

 

Orbene, tale criterio, invero, non assicura che coloro che abbiano riportato tale media siano assolutamente i più meritevoli poiché non esiste uno standard unico tra le Università.

 

Sarebbe stato, quindi, più opportuno prevedere, che la selezione venisse effettuata attraverso l’espletamento di un colloquio che avrebbe potuto essere affidato ai Consigli Giudiziari.

 

Medesime considerazioni possono farsi per il punteggio dell’esame di laurea, che appare troppo restrittivo, si sarebbe potuto abbassare ovvero abolire in caso di selezione per colloquio.

 

Dal momento che ogni misura ha necessità di idonee coperture finanziare per funzionare sul piano pratico, è stata consentita la possibilità di avvalersi dell’apporto finanziario di terzi, anche mediante l’istituzione di apposite borse di studio, sulla base di specifiche convenzioni stipulate con i capi degli uffici, o loro delegati.

 

Si nutrono, tuttavia, forti perplessità sulla possibilità di retribuire gli stagisti sotto qualsiasi forma stante l’attuale contesto socio-economico di progressivo impoverimento del Paese che renderà difficile trovare imprese con le quali stringere partenariati ovvero stipulare convenzioni, soprattutto nelle Regioni meridionali.

 

Si rischia, dunque, che i Tribunali e le Corti d’Appello dislocati nelle sedi disagiate non potranno avvalersi di tale istituto.

 

 

 

5. Dissertando sulle superiori questioni sovviene come da più parti provenga l’auspicio che il futuro assetto della magistratura onoraria sia l’inserimento dei GOT e VPO all’interno dell’Ufficio del Giudice.

 

Tale soluzione potrebbe essere condivisa soltanto qualora non si intenda demansionare il Magistrato Onorario, giudicante o requirente, spogliandolo delle attività giurisdizionali che l’art. 106 della Costituzione gli attribuisce espressamente.
Non si dimentichi, infatti, che trattasi di magistrati, anche se onorari, ai quali, quindi, non può essere sottratta la principale attività ad essi demandata dalla Costituzione relegandoli, magari, a svolgere mere attività di ricerca ovvero di coordinamento degli stagisti.

 

Qualora si volesse optare per tale soluzione si potrebbe, quindi, prevedere che il magistrato onorario futuro, inserito nell’Ufficio del giudice, affiancherà il giudice professionale (sia requirente sia giudicante) nello svolgimento di tutte le attività inerenti le funzioni processuali (monocratiche e collegiali) e di indagine che gli saranno affidate, senza una rigida predeterminazione per materia, ma che siano frutto di scelte operate sulla base dei carichi dell’ufficio e delle scoperture di organico.

 

Si potrebbe, altresì, prevedere il loro inserimento all’interno dei Tribunali di sorveglianza, degli Uffici del GIP e del Tribunale del Riesame.

 

Naturalmente l’inserimento pieno dei magistrati onorari nell’amministrazione della giustizia dovrebbe prevedere l’incompatibilità assoluta con l’esercizio di altre attività lavorative sia dipendenti sia autonome.

 

Tuttavia, a fronte di tali incompatibilità sarebbe necessario prevedere una retribuzione adeguata che non potrà essere più a cottimo anche e soprattutto per adeguarsi alla su richiamata normativa europea.

 

Dovrebbe essere, altresì, prevista, la copertura previdenziale e assistenziale per tutta la durata dell’incarico che potrebbe essere quadriennale con possibilità di un’unica proroga per uguale periodo di tempo.

 

Dovrebbe, altresì, prevedersi che lo svolgimento di tale incarico costituisca titolo di preferenza per l’accesso ai concorsi pubblici compreso quello per l’ingresso in magistratura e si potrebbero prevedere quote di posti riservati a tale categoria nei concorsi pubblici.

 

Ma certamente l’inserimento dei giudici onorari nell’Ufficio del Giudice non è l’unica riforma del settore prospettabile e, comunque, anche tale soluzione dovrà eventualmente essere maggiormente approfondita e perfezionata in altra sede.

 

 

 

6. Occorre, tuttavia, sin d’ora precisare che sarebbe opportuno prevedere una normativa transitoria che risolva l’urgentissimo e preliminare problema dei “precari” pluri-prorogati ex lege, e consenta loro il passaggio nei ruoli della magistratura professionale, naturalmente attraverso un rigido meccanismo di selezione che sia rispettoso dell’art. 106 Cost.

 

Non è condivisibile la proposta di inserire tali magistrati onorari negli organici di altre Pubbliche Amministrazioni sia perché la maggior parte di tali giudici non ne ha la possibilità anagrafica (trattasi principalmente di persone ultraquarantenni) sia perché da molti anni ormai non vengono banditi concorsi nelle PPAA ove spesso il personale è in soprannumero.

 

Né è condivisibile il loro inserimento nei ruoli della magistratura di pace che sembra destinata ad un progressivo esaurimento.

 

Parallelamente ovvero successivamente all’attuazione di tali misure si potrà provvedere alla riforma più generale della categoria che delinei, a regime, un miglior assetto futuro di queste figure onorarie.

 

Ma le superiori osservazioni sono spunti di riflessione e di confronto sui quali ci si soffermerà successivamente.

 

Del resto, una qualsiasi novella legislativa non poteva né doveva trovar spazio nell’ambito della decretazione d’urgenza.

 

E’ pur vero, tuttavia, che nelle more della riforma organica del settore e dell’emanazione di eventuali norme transitorie che risolvano la condizione dei pluriprorogati si potrebbe assolvere a quel dovere di riconoscenza verso quei GOT e VPO che da moltissimi anni ormai svolgono le delicate funzioni giurisdizionali, considerando che è ormai unanimemente e concordemente riconosciuto che senza l’ausilio di tali magistrati non si potrebbe assicurare il quotidiano e regolare svolgimento della giustizia.

 

Si potrebbe, quindi, prevedere per i magistrati onorari in servizio da oltre sei anni la rinnovabilità dell’incarico senza il limite annuale, una retribuzione equa e dignitosa, magari eguale a quella percepita dai magistrati ordinari in tirocinio da elargire mensilmente onde salvaguardarne l’imparzialità e conformemente ai dettami comunitari su richiamati.

 

Le risorse economiche per far fronte a tale spesa potrebbero essere recuperate livellando a tale parametro i compensi attualmente percepiti dai Giudici di Pace che, sempre per conformarsi alla normativa comunitaria, non dovrebbero più essere retribuiti a cottimo.

 

Al fine di evitare che tale spesa possa gravare eccessivamente sulla casse dello Stato tale retribuzione potrebbe conservare natura indennitaria.

 

Una remunerazione sì congegnata sarebbe certamente meno onerosa per lo Stato e contribuirebbe al risanamento dell’economia incrementando senza costi eccessivi l’efficienza del sistema-Giustizia e il Paese ne ricaverebbe in termini di competitività.

 

Sarebbe, altresì, giusto assicurare loro prestazioni di sicurezza sociale che li garantiscano in caso di maternità, malattia, vecchiaia, magari attraverso l’iscrizione alla gestione separata INPS, nonché il godimento di ferie retribuite.

 

Inoltre, stante l’approssimarsi dell’entrata in vigore del decreto D.L. n. 155/12 con il quale sono state soppresse numerose sedi giudiziarie si rileva l’urgenza di estendere l’istituto del trasferimento volontario di sede ai GOT e ai VPO.

 

Infatti, l’art. 5, comma 5, i magistrati onorari addetti agli uffici soppressi, sono assegnati di diritto ai tribunali ed alle procure della Repubblica presso il tribunale cui sono trasferite le funzioni, senza considerare che in tal caso per la maggiori parte di tali giudici potrebbero innescarsi problemi di incompatibilità non risolvili stante l’attuale impossibilità di ricorrere all’istituto del trasferimento volontario.

 

Se non si agirà tempestivamente tutti i magistrati onorari che si troveranno in condizioni di incompatibilità saranno costretti a dimettersi dall’incarico.

 

Sarebbe, infine, auspicabile che si preveda il blocco delle nuove nomine di GOT e VPO, non per ragioni corporativistiche ma per l’oggettiva inopportunità di reclutare, nelle more del varo della riforma della categoria, nuovi magistrati onorari di tribunale ovvero vice procuratori onorari in assenza di una rivisitazione della pianta organica che evidenzi eventuali carenze di organico. 

 

Si conclude riportando testualmente le considerazioni espresse dall’ANM innanzi alla Commissione Giustizia della Camera lo scorso 3 luglio 2013, che si condividono pienamente: “L’apporto di giudici ausiliari e di assistenti - tirocinanti, se può costituire un valido ausilio per l’amministrazione della giustizia, non deve però risolversi in soluzioni effimere, con l’introduzione di nuove figure temporanee o precarie. A tale scopo, si impone l’adozione, a breve, di una riorganizzazione complessiva delle risorse, con specifico riferimento al personale amministrativo e alla magistratura onoraria”.

 

Stefania Cacciola

 

Giudice onorario del Tribunale di Catania