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FORMATION DES JUGES E DES MAGISTRATS DU PARQUET : PERSPECTIVES EN EUROPE ET DANS LES PAYS DE L'AMERIQUE LATIN-AMERICAIN
(Porto, 28-29 mai 2004)
Gioacchino Natoli (Movimento per la Giustizia - Italie)

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1. PREMISSE

MEDEL (à partir du Conseil d'Administration tenue à Madrid en avril 1998) a dejà pris en considération une discussion sur la formation des magistrats et a élaboré une esquisse sur "la formation d'une culture judiciaire commune en Europe", sur la base d'un questionnaire distribué parmi tous ses membres.

2. LA SITUATION ACTUELLE EN EUROPE

Aujourd'hui, le problème est bien connu et étudié dant tous les pays européens et - sélon le récent Avis n° 4/2003 du CCJE - le rôle et l'importance du pouvoir judiciaire, considéré comme garant du fonctionnement démocratique des institutions, prend un relief particulier soit pour la question des modalités de formation des futurs juges soit pour leur formation continue.
Une formation élaborée, approfondie et diversifiée est indispensable pour faire le métier de juge de manière compétente.
Elle est aussi une garantie d'indépendance et d'impartialité, conformément aux exigences de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales.
Elle est, encore, une condition nécessaire pour que la Justice soit respectée et respectable.
Une formation complète est, enfin, indispensable pour que les juges exercent leurs fonctions judiciaires de manière objective, impartiale et avec professionalisme, et pour les protéger contre les influences indues.
Toutefois, il existe une grande diversité entre les différents pays d'Europe en matière de formation.
Ces différences peuvent être en partie liées à des caractéristiques particulières des différents systèmes judiciaires mais, à certains égards, elles ne semblent pas être inévitables ou nécessaires.
Certains pays proposent une formation institutionnalisée de longue durée, dispensée dans un établissement spécialisé et suivie d'une formation continue intensive.
D'autres prévoient une sorte d'apprentissage sous la tutelle d'un juge expérimenté, qui dispense connaissances et conseils professionnels sur des exemples concrets, en montrant la marche à suivre et en évitant toute forme de didactisme.
Les pays de common law comptent beaucoup sur une longue expérience professionnelle, communément en tant qu'avocats.
Entre ces possibilités, il existe toute une variété de pays dans lesquels la formation est plus ou moins organisée et plus ou moins obligatoire.
La formation devrait - quelle que soie la diversité des systèmes institutionnels nationaux - être reconnue comme essentielle au regard de la nécessité d'améliorer les compétences des acteurs du service public de la justice et le fonctionnement même de ce service.
L'importance de la formation des magistrats est reconnue dans des textes internationaux, tels que:
1. les principes fondamentaux des Nations Unies, relatifs à l'indépendance de la magistrature, adoptés en 1985;
2. les textes du Conseil de l'Europe, adoptés en 1994 (Recommandation n° R 12 sur l'indépendance, l'efficacité et le rôle des juges) ;
3. la Charte européenne sur le statut des juges (1998).

Pour leur part, les juges devraient veiller à maintenir un niveau élevé de compétences professionnelles, sélon les principes fondamentaux des N.U. (" les personnes sélectionnées pour remplir les fonctions des magistrats doivent être intègres et compétentes ").

3. LES SISTEMES DE FORMATION

Dans de nombreux pays, la formation des juges fait l'objet d'une réglementation particulière.
Ce qui est essentiel, c'est l'inscription dans le statut des juges de la nécessité d'une formation; cette réglementation ne devrait pas définir dans le détail le contenu de la formation mais confier cette tâche à un organe spécifique, qui aura en charge l'élaboration du programme de formation.
L'Etat a l'obligation de mettre à la disposition du Pouvoir Judiciaire ou d'un autre organe indépendant chargé de la formation tous les moyens nécessaires.
La Charte européenne sur le statut des juges (paragraphe 2.3) précise que toute autorité chargée de veiller à la qualité du programme de formation doit être indépendante des pouvoirs exécutif et législatif et être composée, au moins pour moitié, de magistrats.
L'exposé des motifs indique que la formation des magistrats ne devrait pas se limiter à une formation juridique-technique.
Ces indications soulignent le caractère très important de l'indépendance et de la composition de l'autorité chargée de la formation et de son contenu.
Il s'agit d'un corollaire au principe général de l'indépendance de la magistrature.
Le pouvoir judiciaire devrait jouer un rôle majeur ou être lui-même chargé d'organiser et de contrôler la formation.
A cette fin, le CCJE préconise que dans chaque Etat membre ces attributions soient confiées non au Ministère de la Justice (ou à une autre autorité relevant des pouvoirs législatif ou exécutif) mais au Pouvoir judiciaire lui-même ou à un autre organe indépendant (y compris un Conseil Supérieur de la Magistrature).
Les Associations de juges peuvent également jouer un rôle important en encourageant et facilitant la formation, en travaillant de concert avec qui en est directement responsable.
Il importe cependant, pour clarifier les attributions de chacun, de ne pas confier directement à la même autorité la charge de la formation et de la discipline des magistrats.
Dans cette perspective, le CCJE recommande que la formation soit assurée par un établissement particulier, bénéficiant d'un statut d'autonomie et doté de son propre budget.
Les personnes chargées de la formation des juges ne devraient pas être, en outre, directement responsables de leur nomination ni de leur promotion.
Si l'organe (par exemple un Conseil Supérieur de la Magistrature) est compétent pour la formation et la nomination ou la promotion, une séparation claire devrait exister entre les sections de cet organe, qui sont responsables de ces tâches.


4. LA FORMATION D'UNE CULTURE JUDICIAIRE COMMUNE EN EUROPE

Jusqu'à présent, tout le bâtiment dénommé "espace judiciaire européen" s'est déroulé sous le point de vue de la "coopération", dans un cadre qui a pris en considération:

1. les conventions d'extradition, d'entraide judiciaire et de transfert des détenus ;
2. les formes de coopération visées par la Convention de Schengen.

Le Traité d'Amsterdam prévoit une certaine "communautarisation" par la voie des "actions-en-commun" et surtout des "décisions-cadre" et des décisions qui ouvriront la compétence de la Cour de Justice des Communautés Européennes pour statuer, à titre préjudiciel, sur l'interprétation des conventions.
Les magistrats de chaque pays sont déja des magistrats européens pour l'origine européenne des lois qu'ils doivent appliquer. Par exemple, pour les juges italiens a étée très importante la question concernant la réparation d'un dommage en conséquence de la tardif actuaction d'une directive communautaire.


L'IDÉE DE LA CULTURE JUDICIAIRE COMMUNE

Mais, au-delà de cette idée d'espace judiciaire de coopération, on doit proposer une autre idée: celle de la culture judiciaire commune, ainsi que d'un modèle de justice européen et du juge européen.
Si l'on veut se diriger vers une union plus étroite, il faudra approfondir ces principes communs et arriver à une culture judiciaire commune, c'est-à -dire à une justice fondée sur les mêmes valeurs.
La récente élaboration par le Conseil de l'Europe d'une "Charte européenne sur le statut des juges" s'inscrit dans cette ligne.
Quels sont donc les valeurs et les schémas fondamentaux, qui pourront constituer cette " culture judiciaire commune " ?
Nous pourrions parler d'un "juge constitutionnel européen", épris des valeurs communes explicitement formulées dans la construction de l'Europe Unie, au-delà de l'Union économique et monétaire et de l'Europe des marchands et des marchandises.
Si nous voulons que cette idée de "juge constitutionnel européen" ne reste pas limitée à de belles paroles, il nous faut la lier au système de formation des juges en Europe.
Le premier besoin, plus ou moins couvert par les systèmes de formation actuels, sera l'acquisition des connaissances sur le droit européen.
Quand nous parlons de "droit européen", nous ne visons ne pas seulement le droit communautaire, mais particulièrement ce qui est devenu le noyau de notre constitution commune: la Convention Européene des Droits de l'Homme et la doctrine dérivée des arrêts de la Cour de Strasbourg.
Mais, au-delà de l'acquisition des connaissances techniques en Droit européen, on doit penser de faire des progrès sur la voie de "la formation pour le rôle de juge en Europe".

LA FORMATION INITIALE

L'obligation de formation est évidente lorsque les juges sont recrutés au début de leur carrière professionnelle, mais la question de sa nécessité se pose lorsque le choix du juge s'opère parmi les meilleurs juristes bénéficiant d'une grande expérience, comme (par exemple) dans les pays de common law.
De l'avis du CCJE, une formation initiale doit être envisagée pour les deux groupes de juges : elle recommande, en conséquence, une formation initiale obligatoire avec des programmes adaptés à l'expérience professionnelle des candidats retenus.
La formation ne devrait pas comporter uniquement une initiation aux techniques de traitement des litiges par les juges, mais devrait aussi prendre en considération le besoin d'une sensibilité sociale et d'une compréhension
étendue de différentes disciplines, rendant compte de la complexité de la vie en société.
En outre, l'ouverture des frontières signifie que les futurs juges devront être conscients qu'ils sont des juges européens et, donc, être plus informés des questions européennes.

LA FORMATION CONTINUE

Indépendamment des connaissances de base, la formation continue est rendue indispensable, non seulement par l'évolution du droit, des techniques et des connaissances requises pour l'exercice des fonctions judiciaires, mais aussi par la possibilité offerte dans de nombreux pays aux magistrats de découvrir, à l'occasion d'un changement de fonctions, de nouvelles responsabilités.
Les programmes de formation continue devraient donc offrir la possibilité de formation dans le cas des changements de carrière, comme le passage d'un tribunal pénal à un tribunal civil; la prise en charge d'une juridiction spécialisée (tribunal de famille, pour enfants, social) et la prise en charge d'une présidence d'une chambre ou d'un tribunal.
Un tel changement de fonction pourrait être subordonné au suivi d'un programme de formation approprié.
Encore, il faut assurer la diffusion dans le corps judiciaire d'une culture de la formation. Il est irréaliste de rendre en toutes hypothèses obligatoire la formation continue: elle peut prendre un caractère bureaucratique et purement formel.
La formation proposée devrait être attractive pour convaincre les juges d'y participer et de l'existence d'une obligation déontologique au renouvellement des connaissances.
Toutefois, la formation continue des juges ne peut porter ses fruits que lorsque leur participation aux programmes de formation est libre, et n'est pas influencée par des considérations de carrière.
Il y a bésoin, en outre, d'un niveau de formation qui rend possible une culture de la fonction de juge et qu'il ait un caractère pluraliste, où tous les courants d'opinion soient présents et où le juge acquierre aussi la conscience du pluralisme des solutions possibles, de la marge d'appréciation dont il dispose pour de nombreuses décisions, et du besoin d'expliquer au monde ses options interprétatives.


LA FORMATION EUROPEENNE DES JUGES

Quelle que soit la nature de ses fonctions, aucun juge ne peut ignorer le droit européen, qu'il s'agisse de la Convention européenne des Droits de l'Homme ou d'autres Conventions du Conseil de l'Europe, ou, le cas échéant, de celui du Traité de l'Union Européenne et des textes qui en sont dérivés, puisqu'il est tenu de l'appliquer directement aux litiges dont il a la charge.
Pour promouvoir cette dimension essentielle de la fonction de juge, le CCJE
estime que les Etats membres devraient promouvoir son inclusion dans les programmes de formation initiale et de formation continue proposés aux juges, en faisant référence tout particulièrement à leurs applications pratiques dans le travail quotidien.
Il préconise également le renforcement du réseau européen d'échange d'informations entre les personnes et entités chargées de la formation des juges (Réseau de Lisbonne), qui assure la promotion de la formation aux questions d'intérêt commun et au droit comparé, cette formation s'adressant aussi bien aux formateurs qu'aux juges eux-mêmes.
Le fonctionnement de ce Réseau ne peut être efficace que si chaque Etat
membre lui accorde son soutien, notamment en établissant un organe chargé de la formation des juges.
Le CCJE estime en outre que la coopération avec d'autres initiatives visant le rapprochement des institutions chargées de formation des juges en Europe, en particulier avec le Réseau européen de formation judiciaire, pourrait contribuer efficacement à une meilleure coordination et à l'harmonisation des programmes et des méthodes de formation des juges sur tout le continent.
La question à se poser maintenant est: quel rôle pourraient jouer MEDEL et ses Associations membres pour avancer vers cette culture commune?
Nos pays sont différents, nos systèmes de recrutement et de formation de juges sont différents.
La France, l'Espagne, la Roumanie, le Portugal, la Grèce ont des Écoles. Le projet existe en Pologne. De plus en plus l'École intervient non seulement dans la formation mais elle fait aussi partie de la procédure de recrutement, de sorte que le candidat admis doit réussir sa période de formation initiale pour obtenir la nomination.
La " Charte européenne sur le statut des juges " (point 2.3) est clairement favorable à un système de formation initiale liée au recrutement.
Les Écoles, là où elles existent, s'occupent aussi de la formation continue (parfois avec un siège différent, comme c'est le cas de la France et de l'Espagne).
Les pays n'ayant pas une institution semblable connaissent soit des Académies (R.F. d'Allemagne) soit des Instituts pour la formation des juges (R. Tchèque) soit des Commissions chargées de l'organisation des séminaires, cours et d'autres activités (Italie). La dépendance organique des Écoles, Académies ou Commissions varie selon le système d'auto-gouvernement du pouvoir judiciare de chaque pays.
Ainsi, il y a des Écoles dépendantes du Ministère (comme c'est le cas en France, en Roumanie, en Grèce ou au Portugal); des Écoles dépendantes du Conseil de la Magistrature (comme en Espagne); des Académies ou des Instituts de formation gérés par le ou les Ministères (R. Tchèque, R.F. d'Allemagne) et des Commissions formées au sein du Conseil Supérieur de la Magistrature (Italie).
Il y a aussi une formation assumée directement par des Cours, comme en Pologne. Mais toujours, quelle que soit la dépendance organique, les associations nationales membres de MEDEL ont souligné le rôle de protagoniste joué par les magistrats eux-mêmes dans la formation des candidats, des auditeurs et des juges déjà nommés.
Personne ne fait état de l'existence d'un système de formation administré exclusivement, ou avec préponderance, par des personnes étrangères à la magistrature.
La première tâche de nos Associations en matière de formation serait, donc, d'obtenir une participation institutionnelle active dans l'économie des programmes et aussi dans l'administration des Écoles ou des Centres de formation.
Mais participer ou mener des programmes propres ne sont pas des fins en soi. Il s'agit plutôt de moyens pour atteindre certains objectifs sur le contenu, le type, la forme et même le style des activités de formation.
Il va sans dire que la fonction du juge dans nos sociétés n'est pas limitée à celle d'un technicien en droit.
Le juge exerce un des pouvoirs de l'État et le fait comme représentant des citoyens desquels émanent tous les pouvoirs.
Il décide donc sur les conflits sociaux ou inter-individuels en appliquant, certes, " la loi et le droit ", selon une expression heureuse de la Constitution allemande réproduite par d'autres, mais aussi les principes et les valeurs qui forment le fondement de la structure politique de la société.
Nous ne nous prononçons pas pour un juge " legibus solutus " . La légitimation démocratique d'un juge répond, à son origine, à la nomination conformément à la loi, mais le juge doit aussi se légitimer chaque jour dans l'exercice de sa fonction par la soumission à la loi.
Une connaissance approfondie du droit de la part du juge constitue donc une garantie pour les citoyens de ne pas être jugés selon des critères, ou même des caprices, personnels mais selon le système légal.
Mais, une fois établi ce point de départ, il faut dire aussi que la formation du juge ne peut pas être juridique seulement, et même que formation juridique n'équivaut pas à une mémorisation acritique des lois et des institutions légales.
Il y aura donc, dans notre projet associatif, une certaine conception de la formation juridique nécessaire pour " être juge " , pour ce qui concerne l'éthique et la déontologie, pour le " savoir être " du juge.
Nous devrions aussi nous efforcer d'obtenir un certain " style " de formation, éloignée d'une répétition peu utile des contenus académiques acquis à l'Université.
Evidemment tout programme doit tenir compte du point de départ. Le type et la qualité (majeure ou mineure) de la formation universitaire conditionnera les nécessités de formation complémentaire requises. Si les contenus qui devraient être acquis avant le recrutement manquent, il faudra les fournir après. Mais si l'on part d'une base correcte de connaissance du droit, les programmes devront mettre l'accent ailleurs, sur les fonctions du juge et sur la manière la forme de les remplir.
Ce que nous avons essayé d'exprimer par la différence entre une formation orientée vers le " savoir faire " et une autre orientée vers le " savoir être " juge est bien autre chose que la vieille -et artificielle- distinction entre la théorie et la pratique (comme si la pratique pouvait être correcte sans une bonne base théorique). Il s'agira d'envisager les problèmes de la fonction non seulement comme une " technique de rédaction des décisions juridictionnelles ", mais à travers une approche, parfois multidisciplinaire, du fond des conflits d'intérêts sous-jacents à tout litige et au rôle à jouer par le juge.
La formation se consacrera donc à l'objectif de permettre au magistrat de prendre ses décisions conformément au système juridique, bien sûr, mais aussi en ayant conscience des implications et des conséquences métajuridiques.
Enfin, nous devrions préconiser une ouverture vers l'extérieur. Les magistratures présentent toujours un risque d'endogamie et de reproduction a-critique d'un modèle fermé de juge présenté comme le seul possible. Une participation plus active de la société civile dans la formation fournira non seulement une approche vivifiante des questions traitées mais aussi une réflexion sur ce que la société demande et espère du juge.
Par conséquent, chaque Association ou Syndicat de magistrats trouvera un champ d'action dans son pays aux fins d'introduire dans les systèmes nationaux formation, tant initiale que continue, d'un tel caractère et de tels contenus.


4.- LE ROLE DE MEDEL ET LES ACTIONS COMMUNES.

Si nous voulons que cette " culture du juge européen " soit vraiment commune, aux moins dans les principes, les valeurs et la manière de comprendre le rôle du juge, l'action doit aussi se développer à un niveau européen.
La première voie à développer sera de promouvoir des liens continus qui, dans le champ de la formation, se traduiraient par un échange fluide entre Directeurs d'Écoles de la Magistrature ou de Centres de Formation des pays doués de ces institutions, entre professeurs et formateurs et, finalement, entre auditeurs et juges déjà en exercice. Il s'agirait de proposer une politique systématique d'échanges entre les Écoles de la Magistrature, y compris des réunions périodiques des Directeurs et des professeurs (le chemin est déjà ouvert avec une première réunion tenue à Lisbonne), et de stages des élèves, des auditeurs et des juges. Ces stages devraient avoir une certaine stabilité (deux-trois mois au minimum).
Dans ce domaine, les séminaires et les colloques européens thématiques représentent aussi un chemin utile à explorer, multiplier et approfondir.
La seconde idée à réfléchir et à mûrir sera de voir si cette politique de rapports permanents entre les magistratures européennes a besoin d'être complétée par la création d'un Centre Européen d'Études Judiciaires ou d'un autre organe semblable en tant qu'institution permanente de formation commune complémentaire.
Il y aura lieu de tenir compte de l'expérience de l'ERA, dont le Curatorium accueille un représentant de MEDEL, bien qu'il faut être conscients des limitations de l'ERA, dérivées de son caractère intergouvernemental franco-allemand et de sa nature non limitée à la formation judiciaire.
À partir de ces expériences, on peut penser que les échanges permanents entre les magistratures européennes pourrait être appuyés par un siège physique, dont le modèle possible pourrait être les Académies de la Magistrature allemandes de Trier et Wustrau, avec un minimum de structure administative accomplissant les fonctions suivantes :
1.- Il serait un centre de documentation, tant en papier que virtuel, auquel un juge de n'importe quel pays pourrait s'adresser pour trouver des références légales et doctrinales des autres pays.
2.- Il serait un centre commun d'études sur la formation et de formation de formateurs.
3.- Il serait, finalement, un centre de séminaires, cours et conférences avec une orientation particulière vers l'échange d'idées sur le droit européen et le droit comparé européen ainsi que sur la fonction judiciaire, le rôle du juge et les modèles et contenus culturels sous-jacents dans son activité professionnelle, et sur les valeurs et principes juridiques communs, notamment ceux dérivés de la Convention Européene des Droits de l'Homme et de la jurisprudence de la Cour Européene des Droits de l'Homme.
Le programme serait développé en collaboration avec les Écoles nationales et grâce à l'incorporation de professionnels d'autres champs juridiques et non juridiques.

L'activité de MEDEL se déroulerait, donc, sur les deux niveaux décrits:

1. en requérant sa participation institutionnelle dans l'établissement et le développement des activités de formation, éventuellement entreprises au niveau européen, selon un modèle parallèle à celui préconisé dans chaque pays, ceci afin d'introduire, autant que possible, dans les programmes le style et les contenus décrits plus haut et afin d'éviter l'endogamie judiciaire et de réussir à ouvrir les magistrats à l'université et à la "société laïque" ;
2. en ouvrant un débat dans le cadre des magistratures européenes sur ces idées et sur la possibilité et l'opportunité de créer un Centre Européen d'Études Judiciaires ou une autre structure organisationnelle d'appui à l'échange permanent des expériences et à la formation d'une culture judiciaire commune.