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PROPOSTA DI RACCOMANDAZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO DESTINATA AL CONSIGLIO
sulla qualità della giustizia penale e l'armonizzazione della legislazione penale negli Stati membri
Documento di seduta finale A6-0036/2005 9.2.2005 (2005/2003(INI))

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Il Parlamento europeo

- vista la proposta di raccomandazione destinata al Consiglio presentata dall'on. António Costa, a nome del gruppo PSE, sulla qualità della giustizia penale nell'Unione europea (B6-0234/2004),

- vista la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, adottata dall'assemblea generale delle Nazioni Unite nella risoluzione 217 A (III) del 10 dicembre 1948, e in particolare gli articoli 7, 8, 9 10 e 11,

- visto il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici adottato da questa stessa assemblea generale nella risoluzione 2200 A (XXI) del 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976, e in particolare gli articoli 2, 7, 9, 10 e 14,

- vista la Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d'Europa del 4 novembre 1950 (CEDH), entrata in vigore il 3 setembre 1953 e specialmente gli articoli 6 e 13,

- visto il capitolo VI del Trattato sull'Unione europea e soprattutto gli articoli 29, 31, paragrafo I, punto c) e 34, paragrafo 2, punto a) e b),

- visto il Trattato istitutivo di una Costituzione per l'Europa, firmato dagli Stati membri a Roma il 29 ottobre 2004, in particolare gli articoli I-42 e III-260 (meccanismi di valutazione), III-270 e III-271 (cooperazione giudiziaria in materia penale), e II-107 a II-110, che riprendono gli articoli 47 a 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,

- visto "l'acquis comunitario" in materia di giustizia penale, e specialmente la convenzione relativa all'aiuto reciproco giudiziario in materia penale [1] , la decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, la decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa all'esecuzione nell'Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni e di sequestro probatorio, la proposta di decisione quadro del Consiglio relativa al mandato europeo di ricerca delle prove [2] e la proposta di decisione quadro del Consiglio in materia di deerminati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea (COM(2004)0328),

- visti gli articoli relativi del Trattato di adesione che prevedono la possibilità di sospendere l'applicazione di talune disposizioni dello spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia (SLSG) nel caso in cui alcune norme non fossero rispetate (cosa che esige che tali norme siano precedentemente definite),

- vista la raccomandazione sul futuro dello Spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia, nonché le condizioni per rinforzarne la legittimità e l'efficacia, adottata dal Parlamento europeo il 14 ottobre 2004,

- visto il Programma de L'Aia adottato dal Consiglio europeo in data 4-5 novembre 2004,

- visto l'articolo 114, paragrafo 3, e l'articolo 83, paragrafo 5, del regolamento,

- vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A6-0036/2005);


A. considerando che gli articoli II-107 a II-110 del Trattato istitutivo di una Costituzione europea e gli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo definiscono la portata del "diritto al giudice" che, secondo le loro rispetive compeenze, l'Unione e gli Stati membri sono tenuti a garantire ai cittadini europei,

B. considerando che questo diritto al giudice include specialmente il diritto a un ricorso reale, il diritto di accedere ad un tribunale imparziale, il diritto a un processo equo, il diritto di essere giudicato entro un termine ragionevole, il diritto di accedere all'assistenza legale e che include anche il rispeto integrale dei diritti fondamentali delle persone sospetate, prima dell'inizio del processo penale, nonché il diritto a un trattamento degno ed umano nel rispeto delle norme internazionali dell'ONU e della Convenzione europea per la prevenzione della tortura delle persone condannate, alla fine di tale processo,

C. considerando che la protezione di questi diritti è tanto più essenziale nei processi penali, in cui sono in causa le libertà fondamentali,

D. considerando che una tale protezione è di compeenza in primo luogo di ciascuno Stato membro, che la garantisce nel rispeto del proprio ordine costituzionale e delle proprie tradizioni giuridiche, che risulta necessario che gli Stati membri affrontino i problemi presenti nei rispetivi sistemi giudiziari, segnatamente quelli individuati dalla Corte europea per i diritti dell'uomo, che un vero spazio europeo di libertà , di sicurezza e di giustizia rende necessario tuttavia, da una parte, garantire ai cittadini europei un trattamento conforme ovunque essi si trovino nell'Unione, e dall'altra, rinforzare la fiducia reciproca fra Stati membri per premetere il reciproco riconoscimento delle sentenze e, inoltre, ammetere persino la consegna dei propri cittadini ai giudici di un altro Stato membro,

E. considerando anche la necessità di tener conto della giurisprudenza della Corte europea di giustizia di Lussemburgo e della Corte europea per i diritti dell'uomo di Strasburgo e la circostanza che la giurisprudenza di dete due corti dovrebbe essere omogenea,

F. considerando che, dopo l'adozione del programma di Tampere (paragrafo 33), il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie è divenuto la piera miliare della cooperazione giudiziaria in seno all'Unione,

G. considerando che il Trattato istitutivo di una Costituzione per l'Europa (articolo III-260) e il programma de L'Aia (in particolare il paragrafo 3.2) riconoscono l'importanza della valutazione reciproca tra Stati membri al fine di rinforzare la reciproca fiducia, condizione necessaria per il mutuo riconoscimento, così come l'adozione di regole minime sostanziali e procedurali e la fissazione di scadenze ragionevoli,

H. considerando che la valutazione della qualità della giustizia nell'Unione europea deve riguardare anche i meodi di lavoro dei magistrati e dei diversi sistemi per l'amministrazione della giustizia negli Stati membri, e che ciò non contrasta con il pieno rispeto del principio di indipendenza del potere giudiziario,

I. considerando che deta valutazione deve basarsi su un quadro comune di riferimento tale da garantirne la coerenza e l'oggetività ,

J. considerando che è importante definire i mezzi e le procedure più idonei in vista di tale valutazione, di rinforzare lo scambio di informazioni e di accrescere le possibilità di formazione professionale, al servizio della qualità della giustizia penale in Europa,

K. considerando che negli ultimi anni la creazione all'interno dell'Unione europea di rei europee, per esempio l'Associazione dei consigli di Stato e delle giurisdizioni amministrative supreme, la Ree dei Presidenti di Corti supreme, la Ree delle corti supreme e la Ree europea dei consigli del potere giudiziario, comprova la crescente consapevolezza della necessità di operare congiuntamente per migliorare la qualità della giustizia, al servizio dei cittadini dell'Unione,

L. considerando il ruolo centrale della formazione nello sviluppo di una cultura giudiziaria comune, nonché di una cultura dei diritti fondamentali, all'interno della Unione, segnatamente tramite l'azione della Ree europea di formazione giudiziaria,

M. considerando che il miglioramento degli standard di qualità della giustizia e la sua efficienza sulla base della valutazione devono condurre al rafforzamento, da una parte, della qualità delle norme penali sostanziali e procedurali e, dall'altra, della qualità della loro applicazione e che ciò non è in contrasto con il rispeto del principio di indipendenza della giustizia,

N. considerando che il processo di valutazione reciproca richiede una meodologia specifica, che tenga conto della sua complessità ,

O. considerando che il programma de L'Aia riconosce la necessità di adottare il Trattato istitutivo di una Costituzione per l'Europa come quadro di riferimento e di dare inizio ai lavori preparatori, affinché le misure previste nel Trattato costituzionale possono essere attuate dal momento della sua entrata in vigore,

P. considerando il seminario pubblico organizzato dalla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni il 18 febbraio 2005 sul tema: "Promuovere una migliore qualità della giustizia in Europa",

Q. approvando gli orientamenti del programma de L'Aia relativi al rafforzamento della fiducia reciproca (paragrafo 3.2), che si ottiene con il miglioramento della qualità della giustizia, lo sviluppo della valutazione e con l'indispensabile contributo delle rei di istituzioni e di organizzazioni giudiziarie,

R. ricordando il paragrafo 3.2 del programma de L'Aia che sottolinea l'esigenza di rispetare la diversità delle differenti strutture e specificità tradizionali dei sistemi giudiziari nazionali e l'indipendenza degli ordinamenti giudiziari in ogni Stato membro, promuovendo nel contempo il miglioramento della qualità della giustizia in Europa attraverso la reciproca fiducia;

1. rivolge al Consiglio europeo e al Consiglio le seguenti raccomandazioni:

a) l'avvio immediato di un'azione dell'Unione europea perché i cittadini europei, ovunque essi si trovino nell'Unione e qualunque sia il quadro giuridico e costituzionale del paese in cui risiedono, possano godere del diritto al giudice in condizioni che, al tempo stesso, siano comparabili fra loro e rispondano a regole di qualità sempre più elevate, e di conseguenza abbiano una maggiore fiducia nell'amministrazione della giustizia;

b) l'elaborazione con gli Stati membri di una "Carta di qualità della giustizia penale in Europa" che costituisca un quadro di riferimento comune per tutti gli Stati membri e garantisca una valutazione coerente e obietiva; deta Carta deve essere elaborata tenendo conto delle esperienze e dei lavori già condotti a livello nazionale, nonché a livello internazionale dal Consiglio d'Europa e dalle Nazioni Unite;

c) al fine di rafforzare la fiducia reciproca tra i sistemi giudiziari nazionali, nel rispeto della loro diversità , la creazione di un meccanismo di valutazione reciproca permanente, attenendosi alla Carta di qualità in quanto quadro di riferimento oggetivo che tenga conto delle esperienze condotte in altri campi in cui la valutazione reciproca è già operativa (Schengen, terrorismo, allargamento, ...), che anticipi, nella misura del possibile, il meccanismo previsto all'articolo III-260 del Trattato costituzionale, e che risponda ai seguenti obiettivi:

- messa in opera di una base dati comparati e statistici,

- organizzazione di esercizi di "benchmarking" (analisi comparativa),

- diffusione delle pratiche migliori,

- informazione sulla natura e il funzionamento dei sistemi giudiziari degli altri Stati membri,

- pubblicazione annuale di una relazione di valutazione della qualità della giustizia in Europa, corredata da una serie di raccomandazioni al Consiglio e agli Stati membri allo scopo di proporre miglioramenti per porre rimedio ai problemi riscontrati;

d) la formalizzazione di tale meccanismo di reciproca valutazione (procedure, strutture, indicatori, relazioni, ...) prendendo una o più decisioni, sulla base dell'articolo 31 del Trattato sull'Unione europea, che attuino i principi della giurisprudenza delle corti di Strasburgo e di Lussemburgo, nonché gli orientamenti sviluppati dalla Commissione per l'efficacia della Giustizia (CEPEJ) del Consiglio d'Europa;

e) il coinvolgimento in tale valutazione delle associazioni di magistrati e gli operatori del diritto, gli esperti e gli utenti della giustizia, nonché i parlamenti nazionali, per esempio istituendo un comitato di accompagnamento sulla qualità della giustizia, nello spirito dell'articolo I-42, paragrafo 2 del Trattato costituzionale e in ottemperanza al principio di sussidiarieà ; questa valutazione potrebbe essere condotta in accordo tra il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali;

f) l'attenzione al fatto che la costruzione dello Spazio di Libertà , di Sicurezza e di Giustizia, basato sulla fiducia reciproca, non può prescindere da un'approssimazione minima delle legislazioni nazionali; per quanto riguarda il diritto penale materiale il Parlamento europeo si associa al Consiglio nell'orientamento che la priorità va data ai reati espressamente previsti nel Trattato costituzionale; mentre per quanto riguarda il diritto processuale considera prioritario l'esame dei temi seguenti:

- la trasparenza nell'amministrazione della giustizia, così come il rispeto integrale dei diritti fondamentali degli indagati, prima dell'inizio di un processo penale, nonché il diritto a un trattamento degno e umano dei rei condannati al termine di deto procedimento,

- l'amministrazione e la valutazione della prova,

- il trasferimento di prigionieri per l'esecuzione di pene nello Stato membro di residenza,

- l'esecuzione di pene non privative della libertà nello Stato membro di residenza,

- l'esecuzione di misure costrittive nello Stato membro di residenza,

- i diritti minimi dei prigionieri in ogni Stato membro,

- la recidiva per atti che sono già stati oggeto di misure di armonizzazione,

- il regime di protezione delle deposizioni dei testimoni e delle vittime;

- il riconoscimento del fatto che la valutazione dovrebbe avvenire anche sulla base di deti elementi, per avviare o proseguire iniziative a livello dell'Unione europea in questi settori;

g) l'evidenziazione che il corollario del principio della valutazione reciproca dovrà essere la promozione di azioni di formazione destinate a tutti gli operatori del diritto, avvalendosi delle rei europee di organizzazioni e istituzioni giudiziarie; pertanto, nel quadro dell'adozione delle prospetive finanziarie 2007-2013 e in conformità a quanto previsto nel programma de L'Aia (paragrafo 3.2, comma 2) la realizzazione del finanziamento sia delle rei europee di organizzazioni e istituzioni giudiziarie, sia di programmi di interscambio tra le autorità giudiziarie avviati dal Parlamento europeo (segnatamente alla rubrica 18 05 01 03), nonché nuove azioni pilota che consentano la collaborazione tra operatori o organizzazioni di diversi Stati membri, con l'obietivo di rafforzare la qualità della giustizia;

h) l'invito alla Commissione a integrare già da oggi la "Carta di qualità della giustizia penale in Europa", il meccanismo di valutazione reciproca e le misure complementari di armonizzazione di alcune norme penali nel piano di azione che deve presentare nel 2005 in conformità alle conclusioni del Consiglio europeo de L'Aia; a questo proposito, il Parlamento si associa al Consiglio europeo nel raccomandare alla Commissione che il piano d'azione adotti quale quadro di riferimento le disposizioni previste nel Trattato costitutivo di una Costituzione per l'Europa;

i) incarica il Presidente di trasmettere la presente raccomandazione al Consiglio e, per informazione, alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri e al Consiglio d'Europa.

MOTIVAZIONE

Tenendo conto della ripartizione di competenze tra Stati membri e Unione europea, la pietra miliare della costruzione dello spazio di libertà , sicurezza e giustizia ed il mutuo riconoscimento, nel rispetto della diversità dei sistemi giuridici dei diversi Stati membri.
A partire dal programma di Tampere nel 1999, risulta chiaro che il ravvicinamento della normativa materiale e processuale è da limitare al minimo indispensabile, mentre l'attività dell'Unione europea e degli Stati membri deve concentrarsi nel rinforzare la reciproca fiducia, condizione essenziale per il riconoscimento reciproco. L'obietivo di questa relazione è, da una parte, proporre metodi pratici di rafforzamento della fiducia reciproca al servizio del riconoscimento reciproco (grazie a una Carta di qualità della giustizia penale ed a un sistema di valutazione), e, dall'altra, esaminare quali misure di armonizzazione minime siano ancora da adottare per sostenere il riconoscimento reciproco.
Al fine di completare l'informazione dei membri e di sviluppare orientamenti utili all'elaborazione di questa relazione, raccogliendo il parere delle differenti parti interessate, la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni organizza il 18 gennaio 2005 un seminario pubblico sul tema: "Promuovere una migliore qualità della giustizia in Europa".
Sono invitate a parteciparvi i rappresentanti delle istituzioni nazionali ed europee, gli operatori del diritto e le ONG più interessate alla questione.

1. Introduzione

Il Parlamento è particolarmente interessato alla attuazione integrale dell'articolo 29 del Trattato sull'Unione europea secondo cui "l'obiettivo dell'Unione è offrire ai cittadini un elevato livello di protezione in uno spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia". Nella risoluzione sul futuro dello spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia adottata il 14 ottobre 2004, il Parlamento europeo ha difeso lo sviluppo di una cultura dei diritti fondamentali in seno all'Unione favorendo il dialogo permanente delle più alte giurisdizioni, delle amministrazioni pubbliche e degli operatori del diritto, nonché lo sviluppo di reti di scambi di informazioni e di consultazione fra giudici, amministrazioni e ricercatori (...), con lo scopo di facilitare la reciproca fiducia". Questa cultura e questo dialogo sono infatti essenziali se si vuole poter rispondere all'esigenza di qualità che i vari utilizzatori rivolgono alla giustizia, in modo crescente negli ultimi anni. Questa esigenza corrisponde:

- prima di tutto a un'esigenza democratica di base, riconosciuta da molti testi internazionali, specialmente l'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo del Consiglio d'Europa sul diritto a un processo equo e la giurisprudenza che ne deriva;

- in seguito a un'esigenza funzionale di buona amministrazione e di buona gestione finanziaria divenuto uno dei temi del pubblico dibattito,

- infine a un'esigenza di efficacia, sia al servizio delle persone sottoposte a giudizio, che a livello economico, in quanto una giustizia efficace è un fattore di compeitività da considerare nel quadro degli obietivi della strategia di Lisbona.

A queste esigenze, valide in ciascuno Stato membro, la costruzione dello spazio europeo di libertà , di sicurezza e di giustizia affianca le seguenti dimensioni:

- con l'allargamento, la ricostruzione di sistemi democratici dopo la caduta delle dittature del centro e dell'est del continente come il Documento di seduta finale A6-0036/2005 9.2.2005 porta, tra i fattori più importanti, l'attuazione di una giustizia indipendente ed efficace al servizio dello stato di diritto. È stato uno degli aspeti presi in considerazione al momento della valutazione dei criteri di Copenaghen per l'adesione di questi paesi all'Unione.

- con il reciproco riconoscimento delle sentenze, l'Europa dei 25 è entrata in una nuova fase che esige un rafforzamento della fiducia reciproca e a questo scopo l'attuazione di un dispositivo di valutazione, di informazione e di formazione.

2. Il diritto al giudice dappertutto in Europa

Gli articoli II-107 a II-110 del Trattato istitutivo di una Costituzione per l'Europa (articoli 47-50 della Carta dei diritti fondamentali) e gli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo definiscono la portata del "diritto al giudice" che, secondo le rispettive competenze, l'Unione e i suoi Stati membri devono garantire ai cittadini europei.
Tale diritto al giudice comprende soprattutto il diritto a un ricorso reale, il diritto di accedere a un tribunale imparziale, il diritto ad un processo equo, il diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole, e il diritto di accedere all'assistenza legale.
Include anche il rispetto integrale dei diritti fondamentali delle persone sospettate, prima dell'inizio del processo penale, nonché il diritto a un trattamento degno ed umano delle persone condannate, alla fine di tale processo. Ne risulta che la protezione di questi diritti è tanto più essenziale in materia di processo penale, in cui sono in causa le libertà fondamentali.

Tale protezione è prima di tutto competenza di ciascun paese membro, che la garantisce in conformità con il proprio ordine costituzionale e le proprie tradizioni giuridiche.
Ciò premesso, la costruzione di un vero spazio europeo di libertà , di sicurezza e di giustizia esige:

- da una parte, di garantire ai cittadini europei un trattamento comparabile, ovunque essi si trovino nell'Unione,

- d'altra parte, di rinforzare la fiducia reciproca tra gli Stati membri al fine di permetere il reciproco riconoscimento delle sentenze, fino ad ammetere persino la consegna dei propri cittadini ai giudici di un altro Stato membro.

Il progeto di Trattato costituzionale (articolo III-260) e il programma de L'Aia (paragrafo 3.2.) riconoscono precisamente l'importanza della valutazione al servizio della fiducia reciproca e del reciproco riconoscimento.
La questione della valutazione della qualità della giustizia induce anche a una crescente riflessione nei diversi ambiti internazionali (Consiglio d'Europa, Banca Mondiale ...). È importante già da ora preparare i mezzi pratici per questa valutazione in seno all'Unione europea e rinforzare lo scambio di informazioni e le possibilità di formazione, al servizio della qualità della giustizia penale in Europa.
Con il programma de L'Aia, il Consiglio europeo ha fissato gli orientamenti strategici per i prossimi cinque anni e ha invitato la Commissione a presentare nel 2005 un piano d'azione, che preciserà le misure necessarie all'attuazione effettiva di questo programma. La giurisprudenza delle Corti di Strasburgo e di Lussemburgo fornisce già un sistema di riferimento comune agli Stati membri, ma la fiducia reciproca sarebbe sicuramente rinforzata se questi ultimi potessero, una volta definiti gli indicatori comuni, esercitare una valutazione reciproca, come già avviene in altri campi dello spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia.
Se tale operazione dovesse rivelarsi positiva, una decisione quadro dell'Unione fondata per esempio sull'articolo 31.1. paragrafo c del Trattato sull'Unione europea potrebbe costituirne un fondamento giuridico adeguato.

3. Rafforzamento della fiducia reciproca

La concretizzazione di un vero spazio di Libertà , di Sicurezza e di Giustizia, fondato su una cultura giudiziaria basata sulla diversità dei sistemi legali dotati di norme di qualità elevata, presuppone la creazione di un quadro di riferimento comune e l'adozione di un meccanismo di valutazione comune. Questo è necessario al fine di accrescere la fiducia reciproca e quindi l'attuazione del principio del mutuo riconoscimento.


3.1. Carta di qualità della giustizia penale

L’applicazione uniforme del diritto dell'Unione e la garanzia che tutti i cittadini possano beneficiare integralmente dello spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia (indipendentemente dallo Stato membro in cui si trovino) dipendono dall'effettivo accesso a un sistema giudiziario che presenti norme di qualità elevata (vedi paragrafo 3.2 del programma de L'Aia). D'altronde gli Stati membri sono già tenuti a livello internazionale a garantire una giustizia penale di qualità , in virtù soprattutto dell'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Il relatore propone che sia adottata una dichiarazione di principio – "Carta di qualità della giustizia penale in Europa" - che debba presiedere alla valutazione del funzionamento dei sistemi giudiziari nell'Unione europea. Su questa base, si tratterà di mettere insieme tutti gli elementi utili sui differenti sistemi giudiziari, in merito soprattutto al rispetto del principio di indipendenza della giustizia, l'applicazione delle norme in materia di processo equo o ancora sullo svolgimento della procedura penale, incluse le condizioni di esecuzione delle pene.
L'obiettivo dovrebbe essere quello di garantire la produzione di effetti equivalenti nei differenti Stati membri, fissando obbligazioni di risultato, ad esempio in materia di termini delle procedure giudiziarie.
Il seminario pubblico organizzato il 18 gennaio 2005 dalla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni sarà un primo passo in questa direzione. Una volta che l'obiettivo di qualità della giustizia sarà iscritto nell'ambito del piano di azione, la Commissione dovrà prendere le iniziative necessarie per associare tutte le parti interessate alla preparazione della Carta e alla messa in opera del sistema di valutazione. A questo fine dovrà sviluppare un sistema di criteri adeguati alla valutazione della qualità della giustizia penale nei diversi Stati membri, tenendo conto dei lavori condotti in seno al Consiglio d'Europa e delle norme internazionali come quelle della convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti e della Convenzione europea per la prevenzione della tortura.

La Carta di qualità non costituisce un nuovo elemento normativo. Deve essere un quadro di riferimento comune che garantisca una valutazione coerente e obiettiva.

3.2. Meccanismi di valutazione reciproca

3.2.1. Antecedenti

Nel corso degli ultimi anni, sono stati messi in opera diversi meccanismi di valutazione reciproca nei seguenti campi:

i. accordi relativi alla soppressione delle frontiere (Schengen);

ii. lotta alla criminalità organizzata (azione comune del 5.12.1997);

iii. lotta al terrorismo (decisione del 28.11.2002);

iv. aiuto reciproco giudiziario in materia penale.

È opportuno notare inoltre che il Consiglio, con un'azione comune approvata il 29 giugno del 1998, ha istituito un meccanismo di valutazione del rispetto dell'"acquis comunitario" in materia di giustizia e di affari interni da parte degli stati allora candidati all'adesione.

3.2.2. Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa

La presente raccomandazione, che tende alla creazione di un meccanismo di valutazione della qualità della giustizia, anticipa, in certa misura, un meccanismo di questo tipo previsto dall'articolo III-260 della Costituzione europea. Secondo questo articolo, il Consiglio, su proposta della Commissione, potrà adottare regolamenti e decisioni europee che stabiliscano le modalità di una valutazione oggettiva dell'attuazione, da parte degli Stati membri, delle politiche relative allo spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia, "in particolare con il fine di favorire la piena applicazione del principio del reciproco riconoscimento". Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali saranno semplicemente informati del contenuto e dei risultati della valutazione, i parlamenti nazionali possono tuttavia partecipare a questo meccanismo di valutazione in base all'articolo I-42 paragrafo 2 del progeto di trattato. Il relatore suggerisce di lanciare senza indugio una valutazione della qualità della giustizia, implicandovi i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo.

3.2.3. Programma de L'Aia

Il programma de L'Aia, approvato dal Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004, riafferma al paragrafo 3.2 l'importanza della fiducia reciproca tra gli Stati membri e la necessità di garantire che tutti i cittadini possano accedere a sistemi giudiziari di alta qualità . Precisa che l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento dipende, in gran parte, dalla creazione di un sistema di valutazione reciproca in materia di esecuzione delle politiche dello spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia.

3.2.4. Funzionamento del meccanismo

Il meccanismo di valutazione reciproca proposto è compleamente compatibile con il rispeto dell'indipendenza del potere giudiziario; tende esclusivamente alla promozione delle migliori pratiche giudiziarie su tutto il territorio dell'Unione europea. Questa cultura di valutazione reciproca contribuirà a rafforzare la solidarieà fra gli Stati membri e permeterà di mettere in evidenza divergenze tra i sistemi giudiziari nazionali, in modo da garantire che tutti i cittadini beneficino di norme comparabili dal punto di vista qualitativo. Il Parlamento europeo aspetta dalla Commissione che essa presenti al più presto al Consiglio una proposta di sistema di valutazione che definisca le norme secondo cui gli Stati membri, in collaborazione con la Commissione, procederanno a una valutazione obietiva e imparziale del livello di realizzazione dei criteri previsti nella Carta di qualità della giustizia penale in Europa.
Sarà utile poter utilizzare la collaborazione delle reti europee di organizzazioni e istituzioni giudiziarie, il che garantirà sia l'indipendenza dei sistemi giudiziari che un adeguato contatto tra operatori del diritto, nonché con Eurojust, osservatorio privilegiato del funzionamento della cooperazione giudiziaria, e con istituzioni rappresentative della socieà civile, come le ONG.

Il meccanismo dovrebbe avere i seguenti obiettivi:

i. creare una base di dati comparati e statistici;

ii. dare inizio a esercizi di "benchmarking";

iii. garantire la diffusione delle pratiche migliori;

iv. pubblicare una relazione di valutazione della realizzazione della Carta di qualità . Una relazione dovrà essere pubblicata annualmente. Come indicato sopra, i parlamenti nazionali dovranno essere associati alle procedure di valutazione e il Parlamento europeo essere destinatario di una relazione annuale. Considerando il ruolo della formazione nello sviluppo di una cultura giudiziaria comune, sarebbe importante implicare una ree europea di formazione giudiziaria nel trattamento e diffusione di questa relazione.

4. Ravvicinamento della legislazione penale

4.1. Norme sostanziali

La costruzione di un'Europa di libertà , di sicurezza e di giustizia, fondata sulla reciproca fiducia degli Stati membri, non può realizzarsi senza un ravvicinamento minimo delle legislazioni nazionali, come previsto al paragrafo e) del punto 1 dell'articolo 31 del Trattato sull'Unione europea (adozione di "regole minimali relative agli elementi costitutivi delle infrazioni penali e alle sanzioni applicabili nel campo della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di droga").
Altri crimini con connotazioni transfrontaliere meriterebbero di essere oggetto di una tale armonizzazione. In questo modo, la redazione attuale dell'articolo 31.1 e) del Trattato sull'Unione europea non è più sufficiente a proteggere in maniera efficace i cittadini europei né a garantire uno spazio di libertà , di sicurezza e di giustizia. I redattori del progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa hanno tenuto conto di questo fatto.
Ai termini dell'articolo III-271, l’adozione di tali norme minime si estenderà a tutti i campi della criminalità particolarmente grave che ha una connotazione transfrontaliera. Eccone la lista: il terrorismo, la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale delle donne e dei bambini, il traffico di droghe, il traffico di armi, il riciclaggio di denaro, la corruzione, la falsificazione dei mezzi di pagamento, la criminalità informatica e la criminalità organizzata. Dal canto suo il Programma de L'Aia stabilisce che la priorità deve essere data al ravvicinamento della legislazione penale per i crimini espressamente previsti nei trattati.
Secondo il Consiglio europeo: "il Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa (qui di seguito denominato "Trattato costituzionale") è servito di referenza in merito all'ambizione del progetto ma, fino all'entrata in vigore di questo Trattato, è nei trattati esistenti che l'azione del Consiglio deve trovare la sua base giuridica.
Di conseguenza, i differenti campi di azione sono stati esaminati al fine di determinarne la suscettibilità a costituire oggetto di lavori preparatori o di studi, in modo che le misure previste nel Trattato costituzionale possano essere rese operative all'entrata in vigore di questo".
Il Parlamento affianca il Consiglio europeo nel raccomandare alla Commissione che il piano d'azione, che sarà presentato nel 2005, adotti come quadro di riferimento le disposizioni previste nel Trattato istitutivo di una Costituzione per l'Europa.
Si suggerisce che la Commissione europea inizi i lavori preparatori per un ravvicinamento delle legislazioni penali in relazione con i crimini previsti all'articolo III-271 del Trattato costituzionale, in modo che sia possibile adottare gli atti legislativi corrispondenti già all'entrata in vigore di quest'ultimo. Il Parlamento europeo si riserva il diritto di procedere a una valutazione intermedia del Programma de L'Aia e di definire eventualmente le nuove priorità in conformità con l'articolo III-271 paragrafo 1, punto 3.

4.2. Norme procedurali

Nonostante l'adozione della convenzione relativa all'aiuto reciproco giudiziario in materia penale, il Parlamento europeo considera che il ravvicinamento delle legislazioni penali è ancora chiaramente insufficiente in alcuni campi.
In particolare, considera che sarebbe necessario avanzare nei campi seguenti:

i. Amministrazione e valutazione della prova,

ii. Trasferimento dei prigionieri per l'esecuzione delle pene nello Stato membro di residenza,

iii. Esecuzione delle pene non privative della libertà personale nello Stato membro di residenza,

iv. Esecuzione delle misure di costrizione nello Stato membro di residenza,

v. Diritti minimi dei prigionieri in ogni Stato membro,

vi. Recidiva per atti che sono già stati oggeto di misure di armonizzazione.

È dunque auspicabile che la Commissione presenti al più presto al Consiglio una proposta legislativa sulle materie summenzionate, in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria penale. Di conseguenza, il relatore presenta per adozione alla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni il progetto di raccomandazione qui allegato, in conformità con l'articolo 114 paragrafo 3 del regolamento.


PROPOSTA DI RACCOMANDAZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO DESTINATA AL CONSIGLIO SULLA QUALITÀ DELLA GIUSTIZIA PENALE NELL'UNIONE EUROPEA B6-0234/2004

Il Parlamento europeo

– visto l'articolo 114, paragrafo 1 del proprio regolamento,

– ricordando che gli articoli 47-50 della Carta dei diritti fondamentali e gli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo definiscono la portata del "diritto al giudice" che, secondo le proprie rispetive compeenze, l'Unione e gli Stati membri sono tenuti a garantire ai cittadini europei,

– considerando che il "diritto al giudice" comprende soprattutto il diritto a un ricorso reale, il diritto di accedere a un tribunale imparziale, il diritto a un processo equo, il diritto a essere giudicato entro un termine ragionevole e il diritto di accedere all'assistenza legale, e che la protezione di questi diritti è tanto più essenziale in un processo penale,

– convinto che tale protezione è in primo luogo di compeenza di ciascuno Stato membro, che la garantisce in conformità con il proprio ordine costituzionale e le proprie tradizioni giuridiche, ma che l'adesione all'Unione europea implica la necessità , da una parte, di assicurare ai cittadini europei un trattamento comparabile, ovunque essi si trovino nell'Unione, e dall'altra, di rinforzare la fiducia reciproca tra Stati membri al fine di permetere il riconoscimento reciproco delle sentenze, fino ad ammetere persino la possibilità consegnare i propri cittadini ai giudici di un altro Stato membro

- ricordando che il progetto di Trattato costituzionale (articolo III-260) e il programma de L'Aia (paragrafo 3.2.) riconoscono l'importanza della valutazione reciproca tra Stati membri al fine di rinforzare la fiducia reciproca e che è opportuno definire i mezzi e le procedure più idonei per una tale valutazione e per rinforzare lo scambio di informazioni e le possibilità di formazione, al servizio della qualità della giustizia penale in Europa,

1. raccomanda al Consiglio :

– di definire, tenendo conto delle valutazioni reciproche già in atto nel quadro delle misure legate alla lotta contro il terrorismo e alla cooperazione Schengen, indicatori e procedure che permetano di istituire un sistema di valutazione reciproca sulla qualità della giustizia penale negli Stati membri.

– di trasporre tali procedure e indicatori in una o più decisioni, sulla base dell'articolo 31 del Trattato sull'Unione europea, che attuino i principi della giurisprudenza delle Corti di Strasburgo e di Lussemburgo, nonché gli orientamenti definiti dalla "Commissione per l'efficacia della giustizia in Europa";

2. incarica il proprio Presidente di trasmettere questa raccomandazione al Consiglio e, per informazione, alla Commissione.

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