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La natura giudiziaria di Eurojust e la sua attuazione nell’ordinamento interno.
di Gian Carlo CASELLI e Gaetano DE AMICIS

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Con la Decisione del 28 febbraio 2002 (n.2002/187/GAI) il Consiglio dell’Unione Europea ha istituito Eurojust, un organismo sovranazionale dotato di autonoma personalita’ giuridica e finanziato a carico del bilancio dell’Unione Europea che ha preso il posto dell’Unita’ provvisoria di cooperazione giudiziaria, istituita dal Consiglio dell’U.E. con la precedente decisione consiliare del 14 dicembre 2000 (n.2000/799/GAI), concludendo in tal modo un complesso percorso procedurale finalizzato alla piena attuazione della conclusione n. 46 del Consiglio Europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 (che ne prefigurava l’avvento, delineandone sommariamente obiettivi ed attribuzioni).L’istituzione del nuovo organismo, peraltro gia’ “costituzionalizzato” quale pendant giudiziario dell’Ufficio Europeo di Polizia (Europol) a seguito delle modifiche introdotte dal Consiglio Europeo di Nizza del 7-9 dicembre 2000 che lo hanno espressamente inserito nel quadro normativo delineato dagli artt. 29 e 31 del Trattato dell’Unione Europea, lascia impregiudicate le competenze della Comunita’ in materia di protezione degli interessi finanziari, senza sovrapporsi agli strumenti convenzionali bilaterali o multilaterali gia’ esistenti in materia di assistenza giudiziaria penale.Non a caso l’integrazione di Eurojust nel Trattato e’ avvenuta nell’ambito degli artt. 29 e 31: tali disposizioni normative enunciano proprio gli obiettivi e gli strumenti per rafforzare l’azione comune europea nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, al fine di “fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza, in uno spazio di liberta’, sicurezza e giustizia”.L’Unione Europea, infatti, ha deciso in tal modo di dotarsi di un’istituzione intesa a migliorare ulteriormente la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, in particolare nella lotta contro le forme gravi di criminalita’ transnazionale, attraverso la realizzazione di un “coordinamento ottimale” delle attivita’ di indagine e delle azioni penali degli Stati membri, nel pieno rispetto dei diritti e delle liberta’ fondamentali riconosciuti dall’art. 6, par. 2, del trattato e ripresi dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (come espressamente previsto,in particolare, nei punti 2 e 18 del preambolo della Decisione).Eurojust rappresenta, dunque, il consolidamento, ad un livello strutturale, organizzativo ed operativo estremamente piu’ elevato, delle precedenti, limitate, esperienze giudiziarie realizzate nell’ambito del “Terzo Pilastro” dell’Unione Europea, con la creazione del quadro di scambio dei magistrati di collegamento (nel 1996) e con l’istituzione della Rete Giudiziaria Europea (nel 1998), ancora concepita, secondo una visione policentrica, quale organismo diffuso sul territorio dei vari Stati membri ed articolato in piu’ punti di contatto con il compito di fungere da “intermediari attivi” a disposizione dei magistrati, al fine di migliorare gli standards qualitativi della cooperazione giudiziaria in materia penale.Le principali caratteristiche del nuovo organismo sopranazionale possono agevolmente individuarsi nelle seguenti:
a) la definizione di Eurojust quale organo collegiale di coordinamento e di cooperazione in materia di indagini ed azioni penali, il cui intervento e’ subordinato alla doppia condizione che il caso coinvolga piu’ Stati membri ed interessi forme gravi di criminalita’ organizzata e transnazionale, in linea di massima coincidenti con quelle attribuite alla competenza di Europol;b) l’attribuzione ai singoli magistrati ivi distaccati da ciascuno Stato membro (in conformita’ del proprio ordinamento giuridico) della titolarita’ di poteri individuali (veri e propri poteri giudiziari, secondo l’esplicita dizione utilizzata nell’art. 9, par.3, della Decisione), la cui natura ed estensione si definiscono secondo l’ordinamento interno dello Stato di origine;c) la possibilita’ offerta a ciascuno Stato membro di designare uno o piu’ corrispondenti nazionali con il compito di agevolare le comunicazioni tra l’Eurojust e le autorita’ degli Stati membri d’origine, con speciale e prioritario riferimento alla materia dei reati di terrorismo;d) la possibilita’ di scambiare, di propria iniziativa o su richiesta, con le autorita’ giudiziarie degli Stati membri qualsiasi informazione utile all’assolvimento dei compiti di cooperazione e coordinamento (artt. 6 e 13 della Decisione);e) la previsione di rapporti di stretta collaborazione con altri organismi giudiziari e di polizia, quali l’Europol, la Rete Giudiziaria europea, l’Olaf (Ufficio Europeo per la lotta antifrode) e i magistrati di collegamento;f) l’attribuzione della personalita’ giuridica, al fine di assicurare alla nuova struttura l’autonomia necessaria allo svolgimento del suo mandato, e la dotazione di una certa autonomia finanziaria ai sensi dell’art. 41, par. 3, del Trattato sull’Unione Europea (che copre tutte le spese operative, salvi gli stipendi ed emolumenti dei membri nazionali, che continuano ad essere a carico dello Stato membro di origine).Per quel che attiene alla composizione, presso il nuovo organismo possono essere distaccati da ciascuno Stato membro non solo giudici o magistrati del pubblico ministero, ma anche funzionari di polizia “con pari prerogative”, ossia assimilabili a quelle giudiziarie, e cio’ in considerazione delle differenti tradizioni costituzionali che connotano i sistemi continentali, da un lato, e quelli anglosassoni, dall’altro, in ordine alla collocazione, alla struttura ed alle funzioni dell’organo titolare dell’azione penale.I membri nazionali, uno per ogni Stato membro, vengono distaccati in conformita’ alle regole che governano i relativi ordinamenti di provenienza, cui rimangono soggetti sia per quel che riguarda il relativo status giuridico, sia per quel che attiene ai poteri giudiziari esercitabili sul proprio territorio e alla durata del mandato, che pur non essendo generalmente prefissata dall’art. 9, deve essere comunque stabilmente orientata, non regolabile ad libitum e “tale da permettere il buon funzionamento dell’Eurojust”.Gli obiettivi di Eurojust sono quelli di:
a) “stimolare e migliorare” il coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le competenti autorita’ nazionali degli stati membri, sulla base di qualsiasi richiesta dalle stesse formulata, ovvero di qualsiasi elemento informativo proveniente da un organo comunitario (ad es., Olaf o Europol);b) migliorare i diversi aspetti della cooperazione giudiziaria, con riferimento particolare all’agevolazione delle domande di assistenza giudiziaria e delle richieste estradizionali;c) prestare altrimenti assistenza alle autorita’ competenti degli Stati membri al fine di “migliorare l’efficacia” delle loro indagini ed azioni penali (quest’ultima formulazione, volutamente ampia e generica, sembra idonea a ricomprendere non soltanto forme di supporto logistico, ma anche forme di coinvolgimento in attivita’ di tipo operativo che solo la prassi permettera’ di individuare con certezza, ma che sin da ora e’ agevole ipotizzare ad es. nella raccolta delle prove, quando atti istruttori legati ad una stessa indagine debbano simultaneamente eseguirsi in piu’ Stati membri, ovvero nella partecipazione agli atti concordati nell’ambito di una squadra investigativa comune, o ancora nella trasmissione di rogatorie ed ordinanze a carattere preliminare, emesse in una fase anteriore alla pronuncia della sentenza, con particolare riferimento agli ordini di arresto europeo e alle decisioni di blocco di conti bancari).L’obiettivo del coordinamento – connotato peraltro dalla facoltativita’, non certo dall’obbligatorieta’, non essendo previste ipotesi di avocazione di procedimenti, ovvero la possibilita’ di impartire specifiche direttive - costituisce senz’altro la vera novita’ dello strumento normativo, poiche’ consente di realizzare un progressivo avvicinamento alla finalita’ della tendenziale verticalizzazione delle attivita’ investigative – attraverso la centralizzazione “leggera” di determinati poteri e funzioni in capo ad un organismo giudiziario di natura sovranazionale – ed un sensibile allontanamento dal modello “orizzontale” di cooperazione giudiziaria, fondato su intese ed accordi - bilaterali o multilaterali – disciplinati nell’ambito di relazioni esclusivamente intergovernative .L’ambito di competenza generale della nuova struttura e’ stato delineato non solo in relazione alla corrispondente competenza di Europol (ossia, traffico di stupefacenti e di materiali nucleari e radioattivi, tratta di esseri umani, terrorismo ed immigrazioni clandestine, omicidio volontario, sequestro, razzismo e xenofobia ecc.), ma anche con riguardo a specifiche forme di criminalita’, quali ad es. la criminalita’ ambientale ed informatica, la corruzione ed il riciclaggio, le frodi comunitarie e, soprattutto, la partecipazione ad un’organizzazione criminale: si tratta, dunque, di una competenza assai vasta, non limitata solo alla “criminalita’ organizzata”, ma estesa anche a forme gravi di criminalita’ “ordinaria”, purche’ nell’ambito di indagini e azioni penali concernenti almeno due Stati membri, ovvero, su richiesta dell’autorita’ competente di uno Stato membro, quest’ultimo ed uno Stato terzo con cui e’ stato concluso un accordo di cooperazione ai sensi dell’art. 27, par. 3, della Decisione.Per quanto riguarda il profilo delle attribuzioni funzionali, l’Eurojust, sia quando operi collegialmente, sia quando operi attraverso i membri nazionali interessati, quindi sia in composizione “collegiale” che “monocratica”, puo’ rivolgersi alle competenti autorita’ degli Stati membri per formulare le seguenti richieste:1) avviare un’indagine o azioni penali per fatti precisi;2) accettare che una delle autorita’ interessate sia “piu’ indicata” per avviare un’indagine o azioni penali per fatti precisi;3) porre in essere un’attivita’ di coordinamento tra le autorita’ interessate;4) istituire una squadra investigativa comune, in conformita’ ai pertinenti strumenti di cooperazione;5) comunicare le informazioni necessarie per lo svolgimento delle sue funzioni.
L’art. 9, par. 3, della Decisione stabilisce che ciascuno Stato membro definisce la natura e la portata dei “poteri giudiziari” che conferisce al proprio membro nazionale sul suo territorio, nonche’ il suo diritto di agire nei confronti delle autorita’ giudiziarie straniere. Rimane da chiarire, pertanto, a livello nazionale, quale sara’ l’estensione dei poteri attribuiti al magistrato italiano distaccato presso la nuova struttura, anche se un quadro comune, sia pure minimo, di prerogative e’ gia’ delineato nel su citato art. 9, che fa riferimento alla possibilita’ di accedere alle informazioni contenute nel casellario giudiziale nazionale ed in qualsiasi registro del proprio Stato di appartenenza, nonche’ alla possibilita’ di instaurare contatti diretti con le competenti autorità del proprio Stato.Per raggiungere i suoi obiettivi l’Eurojust costituisce ed alimenta una banca dati, vale a dire che puo’ trattare i dati personali avvalendosi di procedimenti automatizzati o di casellari manuali strutturati: per la protezione dei dati sono stabilite norme estremamente rigorose di sicurezza e per garantire che il relativo trattamento avvenga correttamente e’ stata istituita, con la stessa Decisione consiliare, un’Autorita’ di controllo comune – costituita, vista la composizione di Eurojust, da giudici (non membri di Eurojust) o, se lo richiede il sistema costituzionale, da persone che esercitano una “funzione equivalente” che conferisca loro un’indipendenza adeguata, secondo il considerando n.10 della Decisione – i cui poteri non possono comunque pregiudicare le competenze dei giudici nazionali e le cui decisioni sono definitive e vincolanti per l’organo controllato (art.23, par. 8).Il Collegio elegge tra i membri nazionali un presidente – il cui mandato di tre anni e’ rinnovabile una volta – e non piu’ di due vicepresidenti. E’ previsto un segretariato diretto da un direttore amministrativo.L’Eurojust puo’ concludere accordi di collaborazione con organizzazioni ed organismi internazionali e con Paesi terzi, con la possibilita’ di distaccare presso la sua struttura magistrati o ufficiali di collegamento.Entro il termine del 6 settembre 2003 gli Stati membri, se necessario, dovranno conformare la loro legislazione nazionale alla Decisione istitutiva di Eurojust: lo strumento della decisione, infatti, secondo l’art. 34 del T.U.E., pur essendo dotato di forza vincolante, non ha un’efficacia diretta, dovendo essere adottato dai vari Stati membri con le opportune misure di recepimento nei rispettivi ordinamenti interni, al fine di evitare eventuali incompatibilita’ tra il suo contenuto normativo e le diverse legislazioni nazionali.Entro tale prospettiva e’ opportuno rilevare che nel corso dei negoziati che hanno preceduto il varo del nuovo organismo la posizione assunta dall’Italia ha sempre mirato ad evidenziare la specifica dimensione giudiziaria del ruolo di Eurojust nell’ambito del III Pilastro dell’U.E., differenziandola nettamente sia dalla dimensione operativa delle funzioni di indagine amministrativa (con eventuale rilevanza sul piano giudiziario) o di mera intelligence attribuite all’Olaf ed all’Europol nei rispettivi atti istitutivi, sia dal contributo meramente consultivo che puo’ fornire un organo amministrativo, quale e’ la Commissione, sui terreni di potenziale interesse comune con Eurojust, ai sensi dell’art. 36, par.2, del Trattato.La nuova struttura, pur frutto di una Decisione elaborata ed assunta a livello intergovernativo, nasce infatti autonoma ed indipendente nell’esercizio dei suoi poteri collegiali o individuali, senza che nessun’altra istituzione comunitaria - sia essa di livello politico o amministrativo – possa interferire nelle sue funzioni o accedere ai dossiers giudiziari inviati dalle competenti autorita’ degli Stati membri, e dall’Eurojust trattati nell’esercizio delle sue competenze istituzionali. L’unico organismo esterno cui e’ attribuita una possibilita’ di controllo degli atti adottati dall’ Eurojust e’ l’Autorita’ di controllo comune indipendente (ex art. 23 della Decisione), non a caso composta da altri giudici, le cui decisioni, pur definitive e vincolanti per l’Eurojust, giammai potrebbero sovrapporsi alle competenze dei giudici nazionali ed ai ricorsi che eventualmente possono essere proposti dinanzi a questi ultimi (considerando n.10).Nel considerando n. 5 si e’ addirittura ritenuto opportuno precisare un espresso divieto di accesso dell’Olaf (che fa capo alla Commissione europea) a documenti, relazioni, note o informazioni attinenti alle “attivita’ sensibili” dell’Eurojust in materia di indagini ed azioni penali (siano esse in corso o concluse).Non e’ solo la personalita’ giuridica del nuovo organismo (che ne sottolinea con evidenza i profili di totale autonomia organizzativa e funzionale) e l’oggetto delle sue competenze, ovvero l’assenza di forme di controllo esterno e la natura intrinsecamente giudiziaria dei poteri e delle attribuzioni funzionali, a declinarne la specificita’ giudiziaria, ma sono soprattutto l’oggetto della sua attivita’ di coordinamento (le indagini e le azioni penali) ed i soggetti (le autorita’ giudiziarie) cui la nuova struttura inevitabilmente deve relazionarsi ai fini dell’esercizio delle funzioni di coordinamento, a rivestire un ruolo decisivo in tal senso: sarebbe inconcepibile, infatti, che il potere di coordinamento delle indagini penali condotte dalle autorita’ giudiziarie venisse svolto da un organo di mera rilevanza amministrativa.Peraltro, gia’ in occasione dell’istituzione dell’Unita’ provvisoria di cooperazione giudiziaria (ossia Pro Eurojust, l’antecedente storico dell’attuale, definitiva, struttura) si e’ avvertito il bisogno – con un’apposita Circolare del Ministero della Giustizia del 1° giugno 2001 - di invitare tutte le autorita’ giudiziarie italiane ad avvalersi da subito della collaborazione che poteva essere offerta dal membro nazionale di quell’organismo provvisorio sul piano del coordinamento delle indagini, affermando, significativamente, che “l’attivita’ di coordinamento del nuovo organismo e’ finalizzata a facilitare le indagini relative alle azioni delittuose transnazionali, mettendo in comune conoscenze e capacita’ investigative, e ad evitare inutili e dannose duplicazioni di attivita’, senza sottrarre poteri alle diverse autorita’ nazionali titolari delle inchieste, ne’ sovrapporsi ad esse all’interno di un rapporto di supremazia gerarchica”. Nella stessa Circolare ministeriale, infine, e proprio nella prospettiva di stimolare un appropriato coordinamento tra le varie autorita’ giudiziarie competenti nell’ambito dei rispettivi ordinamenti per le attivita’ di indagine riguardanti le forme gravi di criminalita’ transnazionale, si sottolineava il carattere servente dell’organismo provvisorio nei confronti delle autorita’ giudiziarie, laddove espressamente si faceva riferimento alla possibilita’ del membro nazionale di “porre a disposizione degli uffici giudiziari inquirenti elementi e dati che si rivelino utili per avviare un’indagine o per completarne una gia’ instaurata”. La composizione dell’Eurojust e dell’Autorita’ di controllo comune indipendente che ne dovra’ controllare in forma collegiale le attivita’ in tema di protezione dei dati personali e’ stata riservata, dagli artt. 2 e 23 della Decisione istitutiva, a giudici o magistrati del pubblico ministero, che dovranno esservi nominati e distaccati da ciascuno Stato membro “in conformita’ del proprio ordinamento giuridico”.Non e’ un caso, del resto, che il Parlamento europeo, nella sua ultima risoluzione, adottata il 27 marzo 2003 a Bruxelles sul Libro verde della Commissione (COM (2001) 715-C5-0157/2002) sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una Procura europea, inviti espressamente la Commissione e la stessa Convenzione sul futuro dell’Europa a definire meglio nelle rispettive proposte l’arco delle relazioni tra il Procuratore europeo e la gia’ esistente struttura di Eurojust, ritenendo che in futuro, nell’interesse di un’azione penale efficace, debbano essere evitate duplicazioni e che non sia opportuno creare una struttura parallela ad Eurojust, ovvero una Procura europea con compiti ed attribuzioni che in parte si sovrappongono (nel documento, addirittura, si prefigura la possibilita’ che i compiti della Procura europea vengano svolti proprio da un’istituzione Eurojust rafforzata, a condizione che la stessa venga trasferita nell’ambito del Primo Pilastro dell’U.E., venga cioe’ comunitarizzata).Sul piano dell’attuazione della decisione consiliare nell’ordinamento interno, la dimensione ontologicamente giudiziaria del nuovo organismo impone pertanto di attribuire la procedura di nomina del membro nazionale, del suo sostituto e del membro permanente dell’Autorita’ di controllo comune – secondo le previsioni di cui agli artt. 2, 9 e 23 della Decisione – alla deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura, che dovrebbe provvedervi di concerto con il Ministro della Giustizia, tenuto conto, da un lato, della natura indiscutibilmente giudiziaria del quadro dei relativi poteri e dell’assimilabilita’ dell’incarico a quello di un ufficio direttivo o semidirettivo, e, dall’altro, della rilevanza internazionale delle funzioni in tal modo conferite e del carattere di collaborazione interstatuale che ha portato a conclusione la complessa attivita’ di costruzione dell’Eurojust.Appare, inoltre, necessaria la predisposizione di norme di adattamento in ordine alla garanzia della previsione di una congrua e predeterminata durata degli incarichi – cosi’ da evitare il pericolo di eventuali ingerenze o atti arbitrari del potere politico a fronte di decisioni giudiziarie che risultino “sgradite” – nonche’ in relazione alla piena estensione dell’esercizio dei poteri giudiziari del membro nazionale – cosi’ come regolati dal combinato disposto di cui agli artt. 6 e 9 del sopra citato strumento normativo comunitario – nei confronti delle autorita’ giudiziarie nazionali e straniere, nel pieno rispetto degli impegni gia’ assunti dallo Stato sul piano internazionale, sia a livello bilaterale che multilaterale.Potrebbero, ad esempio, rivelarsi utili ed opportune, in tale prospettiva, specifiche disposizioni di adattamento volte a consentire al membro nazionale la facolta’ di scambiare atti ed informazioni, trasmettere rogatorie internazionali, agevolare e snellire la trattazione delle procedure estradizionali, organizzare riunioni di coordinamento con le competenti autorita’ nazionali e tra queste e le omologhe autorità estere, accedere direttamente agli uffici del casellario giudiziale ed alle informazioni del S.I.S. (ossia, il Sistema informativo Shengen), nonche’ alla banca dati della D.N.A., per migliorare e rendere piu’ rapidi i meccanismi della cooperazione giudiziaria.Al fine di evitare inutili sovrapposizioni, o, peggio, duplicazioni di competenze ed attivita’, le funzioni dei corrispondenti nazionali di Eurojust, ai sensi dell’art. 12 della decisione consiliare, dovrebbero essere svolte dai gia’ istituiti ed operanti punti di contatto della Rete Giudiziaria Europea - quindi, il Ministero della Giustizia, le Procure Generali presso i vari distretti di Corte d’Appello e, soprattutto, la Direzione Nazionale Antimafia - in considerazione, da un lato, del carattere prioritario che in piu’ occasioni il Consiglio dell’U.E. ha inteso assegnare alla trattazione in forma efficace e coordinata dei procedimenti avviati per i reati in materia di terrorismo (basti ricordare, da ultimo, la Decisione consiliare n. 2003/48/G.A.I. del 19 dicembre 2002, relativa all’applicazione di misure specifiche di cooperazione di polizia e giudiziaria per la lotta al terrorismo a norma dell’art. 4 della Posizione comune 2001/931/P.E.S.C.), e, dall’altro, dell’ampio potere conoscitivo che il Procuratore Nazionale Antimafia puo’ esercitare ai sensi dell’art. 371, comma 3, lett. c), c.p.p., e della forte valorizzazione del ruolo che a tale riguardo il nostro sistema processuale ha di recente attribuito all’azione delle Direzioni Distrettuali Antimafia con la previsione di cui all’art. 328, comma 1-ter, c.p.p., introdotto dall’art. 10-bis, comma 2, della l. 15 dicembre 2001, n. 438 (recante la conversione in legge del d.l. 18 ottobre 2001, n. 374, contenente disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale), in relazione al catalogo di fattispecie incriminatrici indicate nella nuova disposizione di cui all’art. 51, comma 3-quater, c.p.p (ossia, i delitti consumati o tentati con finalita’ di terrorismo).

GIAN CARLO CASELLI – GAETANO DE AMICIS