Relazione introduttiva del Segretario Generale

XXV CONGRESSO DELL'ASSOCIAZIONE NAZIONALE MAGISTRATI

RELAZIONE INTRODUTTIVA DI

CIRO RIVIEZZO
SEGRETARIO GENERALE DI
MOVIMENTO PER LA GIUSTIZIA-PROPOSTA 88'


Il Congresso dell'A.N.M. si svolge in un momento particolarmente difficile per la giurisdizione.
La nozione stessa ed il ruolo della giurisdizione sono messi in discussione, come pare in crisi la capacità di rispondere alle sfide che provengono dalle mutate condizioni sociali, dai nuovi bisogni, dalla continua evoluzione tecnologica, che ci pone davanti ogni giorno frontiere più avanzate.
Nel nostro Paese, in particolare, il riassetto del potere politico, che ha attraversato un lungo periodo di sbandamento, tarda a consolidarsi in moduli istituzionali definitivi, e la giustizia continua ad essere campo di battaglia tra gli schieramenti contrapposti. In particolare, si ha la sensazione che il potere politico intenda riappropriarsi di fatto del ruolo di controllo della legalità, lasciando però alla magistratura, svuotata di poteri reali di verifica, la relativa responsabilità formale. Così si spiegano innovazioni legislative che paiono monche, contraddittorie e irrazionali, in un pendolarismo che lascia gli interpreti privi di sicuri punti di riferimento.
In questa situazione di confusione, la magistratura deve riaffermare la sua fedeltà ai valori costituzionali fondamentali, come la soggezione del giudice solo alla legge, l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale, l'indipendenza e l'autonomia dell'ordine giudiziario, il buon andamento e l'imparzialità della Pubblica Amministrazione, ed ad essi deve ispirare la sua azione.
A questo stato di cose si somma, forse inevitabilmente, anche una crisi profonda di efficienza dell'apparato giudiziario. Crisi ormai endemica, e che pare aggravarsi, anziché avviare a risolversi, a seguito dell'entrata in vigore di una serie di riforme strutturali, pensate, invece, proprio nella prospettiva di migliorare l'efficienza del sistema. Le cause di questa situazione vanno certo ricercate, principalmente, in errori legislativi (cui la magistratura associata non ha saputo in questi anni contrapporre un disegno innovatore, alternativo e praticabile), nella carenza di strutture e di risorse, ma anche nell'incapacità della organizzazione giudiziaria nel suo complesso di utilizzare adeguatamente i mezzi, materiali e di personale, esistenti.
La giurisprudenza, inoltre, sottoposta a spinte sociali diverse e spesso contrapposte, sembra aver smarrito il senso della sua funzione, e sempre più spesso ci si trova di fronte a decisioni eccentriche e stravaganti, che tendono a colmare vuoti o superare contraddizioni legislative, quando non solamente a riaffermare un malinteso senso di indipendenza della giurisdizione, che dimentica il valore fondamentale della soggezione alla legge. Troppo spesso l'Associazione pare fuggire dalla responsabilità di affrontare il problema dell'anarchismo della giurisprudenza e dell'arbitrio del giudice, rifugiandosi in una acritica difesa dal sapore corporativo. Nel contempo, spesso si lascia il magistrato solo di fronte ad attacchi strumentali, stretto tra la necessità di non rispondere personalmente alle provocazioni diffamatorie, e la constatazione dell'inesistenza di un tutela associativa.
In generale, la stessa Associazione pare aver perso il senso della propria identità. Le continue fratture di questi ultimi anni, l'incapacità a misurarsi sui problemi reali della giurisdizione, il continuo perdersi in beghe interne, danno il senso di uno smarrimento che ormai non può più considerarsi occasionale. Sembra che la dirigenza dell'Associazione sia ormai entrata in un circuito autoreferenziale, che vede nella risoluzione dei problemi del microcosmo associativo il motivo stesso della sua esistenza. Occorre, quindi, affrontare alla base le ragioni di una crisi che investe il modo stesso in cui in questi anni l'Associazione si è organizzata. Ed i metodi della sua azione. Il Congresso non può sfuggire a questo suo compito fondamentale.
In un momento di difficoltà strutturale così profonda, interviene la scadenza referendaria. E' chiaro che il messaggio referendario, nel suo complesso, tende ad una azione di delegittimazione della magistratura, che può avere effetti deleteri molto più gravi che non innovazioni legislative anche radicali. Inoltre, nel merito, le risposte che uscirebbero dall'eventuale accoglimento dei referendum sarebbero sbagliate, ed andrebbero in senso esattamente opposto rispetto alle intenzioni proclamate. Questa considerazione, però, non esime dalla considerazione che i referendum toccano problemi esistenti nella giurisdizione, e che questa volta non è possibile dare una risposta meramente negativa, che lascerebbe le cose allo stato esistente, che non è difendibile. Occorre, quindi, che l'Associazione contrapponga al progetto referendario, un suo programma innovatore, che affronti e risolva in modo corretto i problemi posti, a prescindere dai risultati referendari ed anche se non fosse raggiunto il quorum partecipativo.

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Posti, per grandi linee, i problemi, è compito del Congresso indicare soluzioni e impostare linee di azione innovative rispetto al passato.
Non basta più denunciare le colpe esterne alla magistratura, sottolineare le inadempienze del Governo a fornire le strutture materiali e di personale necessarie, gli ondeggiamenti di una legislazione caotica e contraddittoria, che scarica sulla giurisdizione problemi irrisolti di coerenza di indirizzo politico. Il ruolo culturale dell'A.N.M. è anche quello di proporre un progetto alternativo, e di capire cosa si può fare nella situazione data per contribuire a migliorare l'efficienza del sistema. In primo luogo, e come metodo di azione generale, è necessario un serio impegno delle strutture centrali e, forse soprattutto, locali dell'Associazione, nel ruolo di controllo della efficienza dell'organizzazione giudiziaria, e del corretto esercizio dell'azione di autogoverno. In questo, non sono più possibili prudenze eccessive, che fungono da alibi a difese corporative. Occorre, quindi, monitorare la funzionalità degli uffici, aprire tavoli di confronto con gli altri operatori della giustizia (magistrati onorari, avvocati, organizzazioni del personale) per capire cosa si può fare per migliorare l'efficienza del sistema e contribuire ad aumentare la sua produttività, con un metodo di lavoro che non veda la magistratura arroccata su posizioni di chiusura alle esigenze di trasparenza che ci vengono rappresentate.
Ma forse si può fare qualcosa di più, ed interrogarsi se esistono metodi per migliorare da subito l'efficienza del sistema, e comunque renderlo meno schizofrenico e casuale. Possono essere portati due esempi.
L'utilizzazione dei criteri di priorità nella trattazione degli affari. E', in primo luogo, necessario chiarire, a scanso di equivoci, che non è qui in discussione il principio di obbligatorietà dell'azione penale, che alcuni temono di vedere leso dall'adozione di tali criteri. Si tratta, molto più semplicemente, di partire dalla constatazione che ogni organizzazione, per poter funzionare in modo efficiente, deve darsi dei metodi di lavoro, e, soprattutto, che questi metodi devono essere esternati, in modo tale che la comunità possa controllare che il potere di gestione sia esercitato correttamente. Infatti, da sempre i dirigenti degli uffici, o i singoli magistrati, di fatto selezionano i procedimenti da trattare, quanto meno seguendo il mero ordine cronologico. Ma anche questa è una scelta. La selezione, però, il più delle volte avviene sulla base di criteri nella migliore delle ipotesi casuali, e comunque non conosciuti e non verificabili. Occorre, invece, dare conto delle scelte che inevitabilmente si fanno, almeno nello stabilire cosa fare prima e cosa fare dopo, se non cosa fare e cosa non fare. Ciò del resto, è ormai riconosciuto dallo stesso ordinamento, che ha previsto l'indicazione dei criteri di priorità nella trattazione dei procedimenti penali, quanto meno in via transitoria. Proprio l'applicazione irrazionale e selvaggia che di questa possibilità si è fatta in vari uffici, impone all'Associazione la necessità di una riflessione compiuta sull'argomento, senza sfuggire ai problemi che essa pone. Ed allora, va detto con forza che sono inaccettabili tutti quei criteri che, di fatto, produrrebbero l'effetto di condannare all'estinzione, in virtù della loro astratta configurazione, intere tipologie di reati che spesso sono proprio quelli la cui necessità di repressione è più sentita dall'opinione pubblica e dalla massa degli utenti della giustizia. Vanno, invece, adottati criteri che tengano conto della concreta possibilità che il procedimento possa giungere ad una risposta di giustizia efficace nel singolo caso. Così, ad esempio, nella trattazione dei procedimenti e nella formazione dei ruoli di udienza non si deve tenere conto del rischio di imminente prescrizione quando è facilmente prevedibile che l’evento estintivo non può comunque essere evitato nella successiva fase del giudizio; si deve tener conto del concreto interesse della parte offesa nella trattazione del procedimento, manifestata o positivamente attraverso la costituzione di parte vivile, o negativamente con il palese disinteresse allo stesso, sempre che non si tratti di fatti di particolare gravità; individuare parametri oggettivi che, per ciascun tipo di reato, segnalino la concreta gravità del singolo fatto; privilegiare la trattazione di quei procedimenti nei quali dal trascorrere del tempo può derivare un pregiudizio dal ritardo per la formazione della prova; tener conto dell'effettiva influenza della decisione riguardo alla eventuale esecuzione della pena da irrogarsi nel caso di condanna. In un frase, occorre porsi il problema della resa effettiva di giustizia, senza ipocrisie e falsi pudori, ed assumersi la responsabilità di operare scelte che siano razionali e trasparenti.
Altro tema essenziale di riflessione è costituito dalla certezza del diritto e della connessa prevedibilità delle decisioni, che incide anche sull'eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge. Criterio anche questo che trova oggi richiamo esplicito nell'ordinamento, non solo in relazione alla funzione nomofilattica della Suprema Corte, ma anche nell'art. 47 quater Ord. Giud., che attribuisce al presidente di sezione il compito di curare lo scambio di esperienze giurisprudenziali all'interno della sezione, all'evidente scopo di contribuire all'uniformità degli indirizzi. Vi sono, invece, stravaganze e manifestazioni di mancanza di autocontrollo, che inducono la parte viva della società a considerare la magistratura inaffidabile. Queste stravaganze sono dovute a mancanza di soggezione alla legge, che, invece, costituisce un principio cardine del nostro ordinamento costituzionale. Ma irrazionale può essere anche la scelta di una soluzione, pure astrattamente consentita in alternativa ad un'altra, ma in concreto non comprensibile quanto al risultato di resa di giustizia che ne deriva. La magistratura deve porsi il problema della tollerabilità di tali decisioni, frutto di un malinteso senso di indipendenza che non tiene conto dell'effettività della funzione giudiziaria. In questo quadro generale, appare quanto mai opportuno il richiamo a tenere presente l'esigenza di stabilità del sistema, che costituisce ad un tempo garanzia di eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, e strumento di deflazione del contenzioso giudiziario, naturalmente implementato dalle incertezze nelle interpretazioni.
Questi principi, però, vanno coordinati con quello della irrinunciabile indipendenza del singolo giudice nell'interpretazione della norma. In un sistema come il nostro, com'è noto, il valore del precedente è strettamente proporzionato solo alla correttezza logico-giuridica e alla capacità di persuasione delle motivazioni che ne sono alla base.
Il conflitto tra queste due esigenze va risolto attraverso la mediazione della professionalità dell'interprete. Il discostarsi da un orientamento consolidato, infatti, non può essere il frutto di una errata e superficiale sopravvalutazione della propria autonomia, ma il sofferto risultato di una riflessione approfondita, che offra nuovi spunti ermeneutici e sia intriso della consapevolezza dei valori in gioco. La professionalità del magistrato, infatti, non si esaurisce nella conoscenza tecnica delle norme, ma impone anche comportamenti deontologici corretti, fuori e dentro l'esercizio delle funzioni, e, in una parola, la coscienza del proprio ruolo. Su questi temi è necessario che la magistratura non solo si interroghi, ma assuma comportamenti coerenti, anche nella difficile funzione dell'autogoverno.
Affrontare questi problemi, significa porre concretamente la questione della professionalità del magistrato, e del relativo controllo. Ad esempio, è ormai tempo di affrontare approfonditamente il tema della necessaria specializzazione nelle funzioni, e del modo come renderla compatibile con la pur auspicabile rotazione negli incarichi, che costituisce comunque un fattore di arricchimento culturale del singolo magistrato. In altri termini, occorre verificare se è possibile costruire percorsi professionali, che tengano conto delle diverse esigenze, e modulare il sistema di gestione del personale in funzione di essi. Anche in questo caso, si tratta di modificare il modo con cui si affrontano i problemi, privilegiando un approccio che tenga conto della effettiva resa di giustizia, piuttosto che l'interesse del singolo. La riflessione su questo argomento, ad esempio, potrebbe portare a mutare il sistema dei trasferimenti, del conferimento delle funzioni, delle tabelle. Ma, ancora più a monte di tutto ciò, la magistratura deve risolvere il problema di rendere efficaci i controlli di professionalità, senza i quali ogni discorso è destinato a naufragare in mere declamazioni di principio. C'è da chiedersi quale senso abbia parlare di percorsi professionali, se l'attuale sistema non è in grado di enucleare le caratteristiche essenziali e le attitudini del singolo magistrato. Anche su questo, l'Associazione deve interrogarsi con coraggio, per cercare soluzioni convincenti. Ogni volta che questo problema viene affrontato, prevalgono soluzioni mediocri, e anche quando siamo riusciti a costringere l'Associazione a cercare di riflettere, come nel Convegno di Abano, i risultati sono stati scadenti, e anche quei pochi che sono venuti sono stati lasciati cadere nel nulla. La recente circolare sulle valutazioni di professionalità adottata dal C.S.M., è, in questo senso, deludente, e costituisce il frutto inevitabile di un mancato impegno della magistratura associata. Il potenziamento dei Consigli Giudiziari, l'aumento degli strumenti di conoscenza a sua disposizione, acquisibili anche d'ufficio, sono argomenti che vanno adeguatamente approfonditi, e rispetto ai quali si può fare di più, anche con la normativa esistente. Presupposto di un miglioramento della situazione è l'assunzione di consapevolezza del fatto che l’autogoverno è compito che l’ordinamento affida non solo agli organi che hanno precise funzioni istituzionali al riguardo, ma a tutti i magistrati singolarmente intesi, ed in questo la funzione di orientamento culturale che deve svolgere l'Associazione è essenziale.

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Per raggiungere gli obiettivi che si pone, l'Associazione deve anche interrogarsi sulla efficienza degli strumenti che finora ha adoperato e sui metodi di lavoro seguiti.
Un'Associazione che sceglie come tema congressuale l'efficienza della giustizia e l'efficacia delle decisioni, non può non aprirsi al confronto con la società civile, ed in primo luogo con le altre componenti del mondo giudiziario. Non si tratta, come a volte è stato inteso, solo di costruire un rapporto dialettico con le organizzazioni rappresentative degli avvocati, ma soprattutto capire se dal mondo forense provengano istanze che vanno valutate, e se esse segnalano problemi reali. Se questo sarà l'approccio alle questioni, ne risulterà naturale la convergenza nei contenuti con quelle parti della società civile e dell'avvocatura che hanno sinceramente a cuore la funzionalità del sistema. Non solo l'efficienza e le garanzie, ma anche i diritti dei cittadini coinvolti a vario titolo nel processo, la trasparenza della gestione degli uffici, sono temi che devono impegnare, sul territorio, le strutture associative. Su questo piano, bisogna chiarire che il disegno che si cela dietro al quesito referendario sulla separazione delle carriere, è foriero di pericoli enormi per tutte le parti del processo, e, soprattutto, per i cittadini.
Occorre che con coraggio la magistratura associata ad una visione conflittuale e rissosa del processo, basata sulla separazione dei ruoli, opponga una prospettiva di comune cultura di magistrati, giudici e pubblici ministeri, ed avvocati, con tutte le ricadute che essa ha in tema di formazione comune, di possibilità di osmosi delle esperienze, di contributo di tutti all'organizzazione del sistema giudiziario, di deontologia nell'esercizio ciascuno della propria funzione. In questo senso, la recente introduzione del principio del contraddittorio nel nostro modello costituzionale impone anche una assunzione di responsabilità da parte dell'avvocatura nella corretta gestione del processo, e va in senso diametralmente opposto a quello indicato dalla strategia referendaria. Quindi, la prospettiva non deve essere quella di allontanare i pubblici ministeri dai giudici, ma di avvicinare avvocati, pubblici ministeri e giudici, avviluppati nell'unica comune cultura della giurisdizione.
E' certo operazione difficile, soprattutto in un momento in cui all'interno dell'avvocatura associata paiono prevalere le posizioni più estremiste, ed il dialogo sembra impossibile. Eppure è nostra convinzione che, nonostante tutto, occorra ribadire con forza le idee che ci sono proprie, e che il Movimento propugna da tempo, ed operare di conseguenza, nella convinzione che proprio le contrapposizioni frontali esaltano, in entrambi i campi, le posizioni più intransigenti e corporative.
Ad esempio, occorre affrontare con franchezza il tema dei sistemi per impedire l'abuso del processo, e cioè l'utilizzazione degli strumenti procedurali non al fine di garantire la posizione e l'interesse della singola parte nel processo, ma di evitare la celebrazione stessa del processo o di allungarne irragionevolmente la durata. Fra i tanti, un tavolo di confronto può riguardare la possibilità di prevedere la sospensione dei termini di prescrizione dei reati durante il dibattimento, per fatti, anche incolpevoli, imputabili all'imputato ed al suo difensore, e limitazioni in caso di impugnazioni manifestamente infondate o inammissibili; nel processo civile, individuare sistemi più idonei a scoraggiare le liti temerarie, e cioè le cause promosse o resistite in mala fede; il tutto al fine di scoraggiare atteggiamenti puramente dilatori.
Il confronto deve riguardare anche la possibilità di recuperare coerenza ed efficienza nel processo, anche con meccanismi semplici: a solo scopo di esempio, si può ragionare, nel processo penale, del modo di potenziare le garanzie reali, ed eliminare gli inutili orpelli che impediscono il fluido svolgersi del processo; sulla possibilità di un recupero ragionato degli atti delle indagini preliminari sull'accordo delle parti, prevedendo meccanismi per la raccolta del consenso più semplificati rispetto a quelli già introdotti; nel processo civile, riflettere su sistemi di definizione anticipata del processo per i casi meno complessi. E' evidente che non si tratta di soluzioni esaustive, ma solo di esemplificazioni utili per far comprendere lo spirito di collaborazione all'interno del quale si può muovere un confronto con le altre componenti del mondo forense.

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Ma tutte le buone intenzioni si devono misurare con la volontà reale dell'Associazione di assumere consapevolezza della insostenibilità della situazione interna, quale si è andata cristallizzando in questi anni. Ormai da tempo è in atto tra i magistrati un vivace dibattito sulle forme di organizzazione interna, quali si sono andate consolidando negli ultimi decenni. Tutti sono d'accordo nel riconoscere il ruolo storico che hanno avuto le correnti nella crescita culturale della magistratura e nell'assunzione di consapevolezza del ruolo del magistrato; ed anche sulla necessità che esistano all'interno della magistratura aggregazioni culturali nelle quali ciascuno si possa riconoscere. Va, perciò, respinto il disegno strategico che sta dietro il quesito referendario sulla legge elettorale del C.S.M., e che, con il dichiarato scopo di azzerare le diversità esistenti all'interno della magistratura, avrebbe l'effetto di rafforzare la posizione dei gruppi più compatti e strutturati. Ma non si può non riconoscere che le attuali correnti, persi certi connotati originari, si siano progressivamente trasformate in entità autoreferenziali. E' constatazione diffusa che anche su temi essenziali vi siano diversità di opinione che attraversano trasversalmente i gruppi esistenti, con la conseguenza che il cemento all'interno del singolo gruppo spesso non è il riconoscersi in un progetto comune, ma il mero senso dell'appartenenza. Col duplice nefasto risultato di ingabbiare, anziché ravvivare, il dibattito culturale all'interno della categoria, e di incidere in modo pesantemente negativo sulla gestione dell'autogoverno, nella quale troppo spesso prevalgono criteri corporativi, quando non clientelari. Ed il dibattito associativo si perde sempre più in sterili polemiche tra correnti, quando non tra singoli esponenti di esse, spesso interessati solo alle posizioni personali ed alla costruzione di carriere associative. I colleghi, già frastornati dalla necessità di lavorare in condizioni spesso impossibili e scoraggiati dal senso di inutilità del loro lavoro, si allontanano progressivamente dalle attività associative, e tendono a rilasciare deleghe in bianco ai maggiorenti delle correnti, spesso al solo scopo di veder tutelate posizioni personali dal pericolo di subire ingiustizie a causa della mancata appartenenza ad un gruppo. Non pare, in quest'ottica, indice rassicurante la massiccia partecipazione alle elezioni degli organi rappresentativi della magistratura associata. La nascita di gruppi di colleghi che non si riconoscono nelle correnti tradizionali, e che a volte sono legati tra loro da interessi professionali particolari, da una parte è indice della vivacità delle posizioni esistenti nella magistratura, ma dall'altra segnala il rischio della perdita progressiva di unità culturale della categoria.
Ma se queste analisi, che i colleghi nella loro quotidianità fanno proprie nella stragrande maggioranza, sono corrette, l'Associazione ha il dovere di comportarsi di conseguenza, con coraggio. Occorre, perciò, agire con atteggiamenti concreti perché gli attuali gruppi si destrutturino e si ricompongano intorno a progetti chiari ed a opzioni di fondo riconoscibili. Bisogna diminuire il peso degli apparati correntizi nell'elezione dei rappresentanti negli organi istituzionali e associativi e restituire concretezza al dibattito culturale tra i magistrati. In una frase, mettersi in discussione. L'appuntamento che ci viene imposto dal quesito referendario sulla legge elettorale del C.S.M., può trasformarsi in una straordinaria occasione di crescita della magistratura associata, se i gruppi sapranno cogliere questa possibilità. Un primo passo può essere quello di cominciare a discutere delle modifiche alla legge elettorale del C.D.C. dell'A.N.M.. Su questo, il Movimento ha presentato, unico gruppo, delle proposte di modifiche statutarie. Non siamo affezionati a queste proposte, anche se ci sembrano comunque positive, e siamo disposti a discutere con tutti altre ipotesi alternative. Ma ciò che ci sembrerebbe insopportabile sarebbe l'indifferenza a questo tema, che segnalerebbe la precisa volontà di conservare l'assetto esistente. Dal Congresso, e dalla successiva Assemblea Straordinaria, deve venire un segnale inequivocabile di una raggiunta e matura consapevolezza della centralità del tema del rinnovamento dell'Associazione Nazionale Magistrati. La rappresentanza unitaria è stata uno strumento che nel passato ha consentito alla magistratura di dare un contributo straordinario al dibattito sulla giustizia che si è svolto in questo Paese. Se vuole continuare a svolgere questo compito positivo, l'Associazione deve rinnovarsi profondamente. Altrimenti, tutto il resto rischia di essere solo un vano eloquio.