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MOVIMENTO PER LA GIUSTIZIA-ARTICOLO 3
(DOCUMENTO PER IL CDC DEL 19 GENNAIO 2008)
Premessa
Nel documento presentato al CDC il 24 novembre 2007, il Movimento-Articolo 3 ha evidenziato tra l’altro che, partendo dai tanti problemi che affliggono il sistema-giustizia, appare chiaro a chiunque che la vera questione è, oggi, una sola: il pessimo funzionamento della giustizia (cioè l’insieme delle inefficienze, delle storture, delle carenze, delle vere e proprie iniquità meglio note come il “libro nero” della giustizia).
Ma, se il problema principale è sostanzialmente unico, le soluzioni, però, sono molteplici, tutte collegate, e solo se si riesce a fare questa difficile "quadratura" si può recuperare la necessaria
sintonia con la società civile.
Di questo, allora, deve occuparsi il nuovo vertice associativo, e da questo dovrà derivare la auspicata nuova stagione politica dell’ANM.
Tra le possibili soluzioni di questo intreccio di singoli “fattori di crisi”, il documento del 24 novembre indicava alcune riforme, assolutamente urgenti, da attuare nei “primi cento giorni” di questo nuovo CDC e che riguardano l'inefficienza del servizio-giustizia, vera grande madre di tutti i disservizi.
A tal fine, invitava la nuova GEC a confrontarsi – tra l’altro – su questo specifico punto:
• impegno sul tema della qualità delle condizioni di lavoro dei magistrati, con riferimento alle risorse investite ed alla riforma delle circoscrizioni giudiziarie, con formali richieste rivolte al ministero sostenute da uno stato di agitazione della categoria, previo collegamento con l'avvocatura e le associazioni del personale di categoria.
Ma lo spirito ed il senso profondo del documento era ed è l’invito a “cambiare passo”, a mutare la mentalità, nel senso di affrontare questa nuova stagione – apertasi dopo la modifica della legge di ordinamento giudiziario – con progetti concreti, finalizzati a “stanare” il Governo dalle ben conosciute nebbie che avvolgono i suoi obbiettivi in materia di giustizia.
Orbene, nulla di tutto questo, però, è dato leggere nel Programma approvato dalla nuova GEC il 13 dicembre 2007. E ciò, nonostante il Governo abbia rese pubbliche talune iniziative in proposito –riprese con risalto dalla stampa – come se si trattasse di questioni nuove su cui l’ANM non aveva mai preso posizione.
Tale circostanza non può essere fatta passare sotto silenzio, ma deve invece divenire un immediato tema di confronto, anche aspro, per inchiodare l’interlocutore politico alle proprie (risalenti) responsabilità.
Di conseguenza, in linea di coerente continuità con lo spirito del richiamato documento del 24 novembre ed al fine di dare concretezza all’impegno assunto di accompagnare sempre una sana critica con una adeguata proposta, il Movimento per la Giustizia-Articolo 3 vuole oggi offrire al dibattito un approfondimento ragionato sul tema delle circoscrizioni, prendendo spunto da un recente ed importante documento redatto dalla Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica (CTFP) – in collaborazione con rappresentanti del Ministero della giustizia – al quale si è dato ampia diffusione sulla stampa.
Di questo problema fondamentale non v’è traccia alcuna nel Programma della Giunta, che si è purtroppo limitata, sul punto, a riportare solo due righe di una vaghezza preoccupante (cfr. pag. 6).
E questo non può essere ammissibile, anche perché il tema della revisione delle circoscrizioni giudiziarie si lega immediatamente ad un problema posto dal nuovo O.G. – quello della cd. “mobilità obbligata” nelle posizioni funzionali – in ordine al quale il CSM sta tentando di dare una risposta, che pare però impossibile alla luce delle attuali dimensioni di gran parte degli uffici giudiziari.
Conforta tale giudizio critico la recentissima lettura della Relazione sullo stato della giustizia (presentata al Parlamento dal ministro Mastella il 16 gennaio contestualmente alle proprie dimissioni per i noti fatti), nella quale si ribadisce – in più passaggi – la centralità del problema e si afferma che obbiettivo fondamentale delle iniziative del Governo è:
• “il recupero di efficienza del sistema” (pag. 15);
• “la modificazione delle circoscrizioni giudiziarie, secondo criteri di economicità e di accorpamento, con la soppressione di sedi minori la cui esistenza è effettivamente difficile da giustificare” (pag. 30).
Il contenuto del documento della CTFP
Nell’analisi dell’intricato groviglio di problemi, la CTFP afferma che le inefficienze del sistema- giustizia determinano gravi costi sociali – in termini di mancato servizio della giustizia alla collettività – ed economici rispetto alla necessità di certezza giuridica del sistema economico nel suo complesso.
A questi si aggiungono i costi diretti per il bilancio dello Stato, che è tenuto a garantire un’equa riparazione in favore di chi ha dovuto subire i tempi “non ragionevoli” di un processo.
Per affrontare tali inefficienze, il documento prospetta – tra altri rimedi – alcune misure di carattere organizzativo e di sistema, che concernono proprio la revisione della dimensione, e quindi della geografia, degli uffici giudiziari, data l’esistenza di rilevanti economie di scala non sfruttate, ed attesa l’indispensabilità di una ri-allocazione delle risorse disponibili fra gli uffici giudiziari esistenti, dati gli osservati squilibri nella ripartizione dei carichi di lavoro.
Le criticità fondamentali rilevate
Dal lato dell’offerta, gli interventi più significativi, possono riguardare sia una migliore allocazione delle risorse disponibili fra gli uffici giudiziari esistenti sia, nel medio periodo, la revisione della geografia degli uffici stessi .
Circa il primo profilo, la variabilità che si osserva negli indici di carico di lavoro dei magistrati di Corte di appello, in materia penale e civile (tab. 9), rappresenta un esempio di come, in alcuni casi, l’allocazione delle risorse effettivamente impiegate possa essere ripensata in funzione di una più immediata corrispondenza alla effettiva ripartizione della domanda di giustizia.
Riguardo agli aspetti di geografia giudiziaria, il principale profilo riguarda la dimensione degli uffici giudiziari.
Elaborazioni approfondite sul tema, svolte qualche anno fa dalla Commissione tecnica per la spesa pubblica del Ministero del tesoro su dati disaggregati per singolo ufficio giudiziario e per tipo di materia del contendere, evidenziavano l’esistenza nell’organizzazione giudiziaria di rilevanti economie di scala non sfruttate.
I risultati di tale analisi, e di successivi approfondimenti svolti in letteratura , portano a ritenere che un importante elemento di inefficienza dell’offerta di giustizia in Italia risieda nella dimensione troppo limitata degli uffici giudiziari.
La produttività del magistrato risulta, infatti, crescente all’aumento delle dimensioni del tribunale in cui opera e questo effetto è da attribuire, oltre a diversi fattori organizzativi (migliore gestione del personale e delle attrezzature), a rilevanti economie di specializzazione.
In un tribunale di grandi dimensioni, il singolo giudice si occupa di un campo del diritto circoscritto.
E’ noto che la ripetuta attività su una materia specifica – ad esempio controversie in materia societaria – consente uno sviluppo della formazione professionale del magistrato – attraverso un processo di crescita professionale per apprendimento sul campo (learning by doing) – che permette nel tempo di risolvere i casi con un impegno di lavoro via via decrescente.
Il che equivale a dire che a parità di ore di lavoro impiegate il giudice diviene più produttivo.
Tali “economie di specializzazione” non sono possibili nei piccoli tribunali, dove il giudice si occupa delle questioni più disparate.
In queste sedi, infatti, lo stesso giudice decide in materia sia civile che penale. La rilevanza delle economie di specializzazione è nel nostro ordinamento amplificata dal fatto che, la crescita professionale dei magistrati fino ad oggi è stata affidata quasi esclusivamente alle esperienze maturate nel corso della carriera.
Le analisi sopra citate evidenziano anche un segnale importante.
Quando le dimensioni degli uffici giudiziari divengono troppo elevate (impiegando un numero di magistrati superiore a 80) si riscontra una perdita di efficienza legata al sovradimensionamento, ma essa appare di gran lunga inferiore a quella che si ha nel caso di sottodimensionamento (numero di magistrati impiegati inferiore a 20).
Il che non deve distogliere dalla ricerca delle dimensione ottimale, ma induce a temere più l’errore per difetto che non quello per eccesso.
Nel 1996 oltre l’85% dei tribunali era sottodimensionato. L’introduzione del giudice unico di primo grado, prevedendo la fusione di tribunali e preture, ha comportato un recupero di efficienza – i tribunali sottodimensionati sono ora circa il 72% – si tratta di un risultato importante, ma ancora troppo modesto.
Un maggiore recupero di efficienza sarebbe sicuramente possibile introducendo una più ampia e razionale revisione della geografia giudiziaria, che comporti in ogni caso l’accorpamento degli uffici di minori dimensioni, sulla base di parametri commisurati ad una dimensione ottimale individuata sulla base dei dati disponibili e dell’esperienza maturata dagli operatori del settore.
L’aspetto da approfondire nelle prossime analisi è, pertanto, la valutazione dei margini di attuabilità di tale revisione, affinché esigenze di efficienza e di equità di trattamento dei cittadini insediati nelle diverse aree geografiche possano essere opportunamente conciliate.
Non può peraltro non rilevarsi come una serie di iniziative vadano in controtendenza rispetto alle esigenze di razionalizzazione di cui sopra.
Sono pendenti infatti in Parlamento vari disegni di legge miranti all’istituzione di nuove Corti di appello o di sezioni distaccate di corte d’appello, ovvero di nuovi tribunali, al di fuori di una analisi di coerenza con il sistema nel suo complesso e sulla base, spesso, di una sottovalutazione ovvero di una non corretta applicazione del criterio di invarianza della spesa .
Possibili linee di intervento individuate dalla CTFP
Lo sforzo di migliorare la qualità della spesa per la giustizia e di rendere il sistema più efficiente non può prescindere dalla consapevolezza che il problema presenta una molteplicità di aspetti e richiede un’ampiezza di interventi, che investono un ambito di responsabilità variegato e, nel loro insieme, individuano un’agenda di misure la cui attuazione non può che essere cadenzata sul medio periodo.
In tale direzione ha operato il gruppo di lavoro sul Ministero della giustizia.
La CTFP, sulla base degli incontri e degli approfondimenti attuati nella serie di incontri avuti con i dirigenti responsabili delle varie strutture del Ministero, ha identificato un insieme di azioni miranti, nel loro complesso, a migliorare sia l’efficiente uso del personale, con conseguenti risparmi per il bilancio dello Stato, sia i tempi di durata media dei processi.
Tali interventi possono essere, in prima approssimazione, individuati come segue:
- la revisione della geografia degli uffici giudiziari, già indicata come uno degli interventi in grado di recare un decisivo contributo alla razionalizzazione e all’efficienza del sistema giudiziario italiano, comporta una serie di misure di revisione dell’assetto dei tribunali minori;
- in proposito, si potrebbe procedere alla definizione di un piano organico distribuito in un congruo periodo di tempo, che si ponga obiettivi puntuali di razionalizzazione.
Le proposte del Movimento per la Giustizia –Articolo 3
Queste conclusioni della CTFP, che – si badi bene – sono state assunte d’intesa con il Ministero della giustizia, inducono a sostenere che la GEC dovrebbe allora proporre al Ministro della giustizia – suo naturale interlocutore – di essere coerente con le proprie valutazioni e di avviare – immediatamente – tutte le iniziative di propria competenza per procedere alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie.
In tale quadro, consapevole del fatto che il progetto ha dimensioni notevoli e la tempistica è importante tanto quanto i contenuti , questo Gruppo ritiene di suggerire un percorso “a tratti successivi”, nel senso di avviare – da subito – l’accorpamento degli uffici di più modeste dimensioni, cioè di quelle unità che sono dis-funzionali sia sotto il profilo della resa del servizio sia sotto il profilo delle dis-economie (o meglio sprechi) di risorse pubbliche.
A tal fine, perciò, avendo la CTFP individuato nella “dimensione 20” il limite al di sotto del quale tali aspetti sono assolutamente ingiustificabili, ha preparato uno studio-ricognizione sulla consistenza degli uffici giudiziari (tribunale+procura della repubblica) che non superano tale limite.
Da tale analisi, si evince che ben 67 dei 98 uffici cd. piccoli hanno organici inferiori alle 20 unità (68%), e tra loro vi sono addirittura due uffici che coincidono con capoluoghi di corte di appello (L’Aquila e Campobasso).
Questo, allora, potrebbe essere il “primo livello di intervento”, ovvero l’unificazione degli uffici di minime dimensioni (6-10 unità) a quelli siti nei capoluoghi di provincia (25) ed agli altri (non capoluoghi) che abbiano consistenza maggiore, ferma restando – in ogni caso – l’assoluta ed ovvia libertà del potere esecutivo di scegliere il migliore criterio di accorpamento. Il risultato cui tendere, infatti, è intanto quello di razionalizzare la dimensione degli uffici, eliminando quelli di consistenza minore.
Questa esigenza, come si è accennato in premessa, è oggi indispensabile anche sotto il profilo ordinamentale.
E’ noto, infatti, che i limiti di permanenza nell’incarico presso lo stesso ufficio (art. 19 d. lgs. n° 160/2006, come mod. dalla L. 111/2007) impongono oggi al CSM – che vi sta appunto lavorando in queste settimane – di avere dei tribunali multi-sezionali e delle procure con numero di magistrati adeguato (che consenta la creazione di gruppi di lavoro), se non si vuole giungere a due conseguenze perverse in esisto a questa “mobilità funzionale”:
• rendere di fatto non applicabile la disposizione normativa;
• costringere il magistrato al trasferimento di sede, laddove l’applicazione dell’art. 19 cit. dovesse ritenersi cogente e non eludibile per impossibilità di esecuzione nell’ufficio “de quo”.
Inoltre, la riduzione delle differenze nelle dimensioni degli uffici giudiziari avrebbe il pregio di rendere più omogenee, almeno in parte, le condizioni di lavoro dei magistrati che operano oggi nelle diverse realtà territoriali, in situazioni difficilmente confrontabili tra loro, consentendo un migliore controllo comparativo dei carichi di lavoro e – in generale – dei dati statistici e favorendo quindi, ancora una volta, una migliore distribuzione delle risorse.
Come si vede, dunque, l’improcrastinabile urgenza di un intervento sulla geografia giudiziaria è reclamata da vari fattori.
Si allega la tabella di approfondimento concernente tale ricognizione.
Roma, 19 gennaio 2008
MOVIMENTO PER LA GIUSTIZIA-ARTICOLO 3
UFFICI GIUDIZIARI con organico fino a 20 magistrati (giudici+pm)
(quelli con <*> sono capoluoghi di provincia)
Distretto di TORINO
Aosta * - 13
Acqui Terme - 9
Alba - 17
Asti * - 20
Biella * - 16
Casale M. - 9
Cuneo * - 14
Ivrea - 15
Mondovì – 10
Pinerolo – 14
Saluzzo - 11
Tortona - 12
Verbania * - 20
Vercelli * - 18 sub-tot. 14
Distretto di MILANO
Lecco * - 20
Pavia * - 18
Sondrio * - 18
Vigevano - 17
Voghera - 14 sub-tot. 5
Distretto di BRESCIA
Crema - 9
Cremona * - 17 sub-tot. 2
Distretto di TRENTO
Rovereto - 12 sub-tot. 1
DISTRETTO DI VENEZIA
Bassano G. - 14
Belluno* - 17 sub-tot. 2
DISTRETTO DI TRIESTE
Gorizia* - 17
Tolmezzo - 10 sub-tot. 2
DISTRETTO DI BOLOGNA
Piacenza* - 20 sub-tot. 1
DISTRETTO DI GENOVA
Chiavari -16
Imperia* - 12
Sanremo - 20 sub-tot. 3
DISTRETTO DI FIRENZE
Montepulciano - 10
Siena* - 17 sub-tot. 2
DISTRETTO DI PERUGIA
Orvieto - 9
Spoleto - 9
Terni* - 19 sub-tot. 3
DISTRETTO DE L’AQUILA
Avezzano - 16
Chieti * - 20
Lanciano - 10
L’Aquila * - 17 (capol. distretto)
Sulmona - 9
Vasto - 9 sub-tot. 6
DISTRETTO DI ANCONA
Ascoli Piceno* - 19
Camerino - 9
Fermo * - 19
Urbino - 9 sub-tot. 4
DISTRETTO DI ROMA
Rieti* - 19 sub-tot. 1
DISTRETTO DI CAGLIARI
Lanusei * - 9
Tempio P. - 16 sub-tot. 2
DISTRETTO DI NAPOLI
Ariano Irpino - 12
Sant’Angelo L. -12 sub-tot. 2
DISTRETTO DI SALERNO
Vallo della Lucania - 16
Sala Consilina - 14 sub-tot. 2
DISTRETTO DI CAMPOBASSO
Campobasso* - 17 (capol. distretto)
Isernia* - 13
Larino - 12 sub-tot. 3
DISTRETTO DI POTENZA
Lagonegro - 11
Melfi - 14 sub-tot. 2
DISTRETTO DI CATANZARO
Castrovillari - 20
Rossano - 18 sub-tot. 2
DISTRETTO DI CATANIA
Caltagirone - 18
Modica - 13 sub-tot. 2
DISTRETTO DI MESSINA
Mistretta - 8
Patti - 18 sub-tot. 2
DISTRETTO DI CALTANISSETTA
Enna* - 16
Gela - 20
Nicosia - 12 sub-tot. 3
DISTRETTO DI PALERMO
Sciacca - 15 sub-tot. 1
Totale generale - 67
di cui : capoluoghi di provincia - 25 (tra i quali 2 capoluoghi di distretto: AQ e CB)
Nota di commento e di proposta:
Si potrebbe pensare, in un’ottica di riforma progressiva, a mantenere i 25 tribunali capoluogo di provincia (in quanto hanno competenze particolari: ad es., misure di prevenzione, riesame etc.), ai quali accorpare, intanto, uno o due tribunali limitrofi o viciniori .
Per i restanti uffici sui 67 oggetto di ricognizione (circa 20), l’accorpamento potrebbe avvenire tra il tribunale (non capoluogo) con organico più grande ed il più vicino tribunale più piccolo, tenendo presente la situazione geografica del distretto e lasciando, comunque, la scelta del criterio all’autorità politica.
Si tratta, comunque, di creare unità operative più funzionali di quelle attuali, alla stregua di quanto affermato nel documento della Commissione Tecnica Funzione Pubblica del Ministero dell’Economia.
A questo punto, in un’ottica di medio periodo, resterebbero altri 31 uffici (tribunali+procure) che hanno un organico compreso tra 20 e 30 unità di personale (per complessivi 98 uffici minori su 166), in ordine ai quali si potrebbe provvedere in un secondo momento, al fine di evitare una revisione geografica troppo vasta e generalizzata con il rischio di “inceppare” il tutto.
I dati sono tratti dal sito cosmag ed aggiornati al 4 gennaio 2008.
Si tenga presente ancora – in una visione di sistema – che il proposto accorpamento degli uffici più piccoli renderebbe possibile la concreta attuazione della recente modifica di ordinamento (art. 19 d. lgs. n° 160/2006 mod.), relativa al tetto massimo di permanenza nelle funzioni specialistiche, che – in caso contrario – rischia invece di restare inattuata in tutti i tribunali mono-sezionali (fino a 10 giudici) e nelle procure di più piccole dimensioni (ve ne sono molte con soli 3/4 sostituti).
19 gennaio 2008
MOVIMENTO PER LA GIUSTIZIA – ARTICOLO 3
ARDITURO – D’AMBROSIO – DI GRAZIA – NATOLI – PICARDI