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CONGRESSO ANM Venezia 5/8 febbraio 2004 "Lo Stato di diritto ed il ruolo della giurisdizione civile" Intervento di Mario Fresa Nuova pagina 1


La tenuta dello Stato di diritto dipende naturalmente da molteplici fattori. Tra questi, l'esercizio indipendente della giurisdizione e l'efficienza del sistema giustizia hanno un peso notevole. Esse rappresentano le due facce della stessa medaglia e devono essere sempre sottolineate insieme. Questo concetto è stato spesso ripetuto dai componenti della Giunta unitaria dell'ANM nei colloqui sostenuti col Capo dello Stato, con i Presidenti di Camera e Senato, con le forze politiche e con il Ministro.
In questo contesto, caratterizzato dall'emergere con evidenza di un "diritto diseguale", se non di un diritto dei casi singoli, e dalla scomparsa di molte garanzie giuridiche nella vita quotidiana, il ruolo della giurisdizione civile assume fondamentale importanza.
La giurisdizione, infatti, resta priva di significati concreti se perde il contatto con la vita, se non resta ancorata alla realtà di ogni giorno e non riesce a dare celere ed efficace risposta alle domande di giustizia, legalità , certezza dei rapporti giuridici, sicurezza, che le provengono dalla società civile. Se la giurisdizione non riesce ad assicurare ciò, se non riesce più a svolgere il compito principale, di fattore di equilibrio sociale e strumento di tutela dei diritti, lo Stato potrà pensare in futuro di fare a meno dei giudici, che - in un sistema in cui la giustiziabilità dei contrapposti interessi in gioco ha tempi lunghi e percorsi tormentati - sono un ostacolo per l'economia e le logiche del mercato, insofferenti verso i limiti loro imposti dalle regole del diritto.
Invece, la giurisdizione civile - a volte dimenticata nei pubblici dibattiti; considerata all'interno come il serbatoio a cui si possa attingere per ogni esigenza del settore penale; sottoposta dall'esterno ad un continuo processo di erosione - ha il compito non facile di "ricucire gli strappi", trovare una sintesi sul terreno della difesa ed affermazione quotidiana dei diritti, ricostruire una concezione unitaria della giurisdizione come strumento di promozione di uguaglianza e di legalità .

Allora, sul piano interno, fondamentale è un rinnovato impegno di noi tutti e del CSM per migliorare credibilità e funzionalità della giurisdizione.
L'essere indipendenti non significa comportarsi come se non si debba rendere conto a nessuno del modo in cui si organizza e si fa il proprio lavoro. Si assiste, invece, ad uffici nei quali precetti ordinamentali di grande importanza restano inattuati; si assiste a carenze di vigilanza; a proposte tabellari che non contengono un progetto organizzativo calato nella concreta realtà dei bisogni di giustizia del luogo; alla mancanza di programmi idonei a fornire una risposta di giustizia ai cittadini in tempi ragionevoli; alla mancanza di confronti e dibattiti sui problemi dell'ufficio e sugli orientamenti giurisprudenziali. Non ci si avvale sempre dello strumento previsto dall'art. 47 quater ord. giud. per discutere degli obiettivi programmati e limitare i contrasti inconsapevoli che rappresentano ovunque una piaga, destinati come sono a moltiplicare le occasioni di contenzioso.
Sono necessari criteri organizzativi obiettivi e predeterminati ed il CSM deve proseguire lungo la strada intrapresa sul piano tabellare, ove oggi non è posta attenzione al solo principio del giudice naturale, ma ad un complessivo progetto organizzativo degli uffici, secondo esigenze di funzionalità .
Anche sul piano della formazione professionale va proseguita la strada intrapresa. Carlo Verardi diceva che l'attuazione del giusto processo passa, prima di ogni altra cosa, "da una riforma delle culture e della deontologia che consegni al processo protagonisti culturalmente preparati, efficacemente organizzati, legati da una comunanza dei valori di fondo". Di qui lo sforzo per il CSM di realizzare, in sintonia con i valori costituzionali, l'unico modello di giudice possibile per il nostro ordinamento, professionalmente preparato, capace di far fronte alla complessità con la specializzazione, consapevole che l'indipendenza non è un privilegio di categoria, ma una garanzia di impegno che il cittadino ha il diritto di vedere sempre attuato.
Rinnovamento di professionalità che vale, naturalmente, anche per il personale amministrativo, per gli "operatori" del diritto in genere e per l'avvocatura, chiamati tutti a concorrere alla costruzione di uno spazio giuridico comune.

Sul piano esterno, è giunto il momento di affrontare il delicato tema del rapporto tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa. Il legislatore ha infatti introdotto tali e tante ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo che il disegno del Costituente - caratterizzato dalla centralità della giurisdizione ordinaria nella tutela dei diritti anche nei confronti della P.A. - è stato stravolto nello spirito.
Occorre essere consapevoli della centralità del problema, anzitutto nell'ottica delle garanzie dei cittadini: il principio di uguaglianza è vulnerato dalla sottrazione delle decisioni del Consiglio di Stato al ricorso in Cassazione per violazione di legge; poi, anche nell'ottica della corretta collocazione istituzionale della magistratura ordinaria che, oggi, è posta notevolmente a rischio dinanzi a un disegno politico il cui obiettivo è di creare una magistratura di serie A (quella amministrativa) ed una di serie B (quella ordinaria), alla quale devolvere le controversie di minor peso economico e sociale, ritagliando le une dalle altre sulla base di discutibili canoni interpretativi, ispirati alla nuova ideologia del G.A. come giudice dell'interesse pubblico.
Devono essere contrastate proposte di riforma fondate sul riparto della giurisdizione "per materie omogenee", che lasciano al legislatore la libertà di scegliere il giudice a seconda delle contingenze del momento, introducendo nell'assetto costituzionale di tipo rigido pericolosi elementi di flessibilità .
Dev'essere quindi affrontato in modo serio, senza condizionamenti corporativi, il tema dell'unità della giurisdizione (da ripartire in sezioni specializzate, civili, penali ed amministrative), nella consapevolezza che mettere in comune ed unire le esperienze maturate dai giudici amministrativi e ordinari non significa disperderle ma, al contrario, rappresenta un'opportunità di crescita reciproca, necessaria per l'innalzamento qualitativo della giurisdizione nel suo complesso.

In questo contesto, l'ANM è consapevole del ruolo propositivo che statutariamente le compete, impegnata com'è a salvaguardare questo impianto costituzionale, contrastando controriforme peggiorative del sistema giustizia ed a proporre riforme, come quella sulle valutazioni di professionalità o quella, appena enunciata, in tema di unità della giurisdizione; e, sul piano interno, a non far mancare, nel rispetto dei diversi ruoli istituzionali, il suo apporto di stimolo e di attenzione critica sulle concrete prassi di funzionamento affinché il CSM sia sempre più all'altezza del ruolo che la Costituzione assegna ad esso.
E' per questo che l'ANM, sin dalla costituzione del nuovo CdC, ha inteso dare nuova linfa al dibattito sulla giustizia civile ed a realizzare un cambio di ritmo all'impegno associativo nel settore, recependo alcuni input provenienti dall'attività di singole organizzazioni di magistrati ed avvocati, del mondo accademico e della società civile in genere.
Di qui, l'immediata operatività del gruppo civile dell'ANM, che - quale componente del CdC - ho il piacere, l'onore, ma anche l'onere di coordinare.
Forse la novità di impostazione, che si può cogliere nella nostra attività , è rappresentata dal proposito - già evidenziato dai movimenti di opinione cui accennavo - di non mettere al centro della discussione solo le riforme del processo, convinti come siamo che, se al buon funzionamento della giustizia giovano anche modifiche della disciplina processuale, altre sono le urgenze del sistema giudiziario italiano.
Il gruppo civile ha quindi iniziato la redazione di un "libro bianco" delle prassi, allo stato non definitivo né prescrittivo, da offrire al dibattito degli operatori, arricchendosi ogni volta di nuovi contributi, precisandosi, modificandosi, operando come strumento di discussione e confronto anche per sollecitare miglioramenti organizzativi. In tal modo intende svolgere la sua parte proponendosi come luogo di verifica e discussione delle prassi, e tramite di diffusione delle esperienze positive.
L'ANM non ha ignorato l'importanza delle riforme processuali in itinere ed ha espresso posizione favorevole al disegno di legge unificato approvato dalla Camera il luglio scorso, auspicando - in un documento generale ed in una articolata "scheda" di osservazioni tecniche - che le modifiche processuali, finalizzate come sono a venire incontro in maniera razionale alle prospettate esigenze di celerità , si traducano rapidamente in legge.
Viceversa, ha svolto critiche al c.d. "progetto Vaccarella" ed alla legge delega approvata dal Consiglio dei Ministri in maniera contraddittoria, appena tre mesi dopo: se il processo è - nel quadro degli artt. 3, 24 e 111 Cost. - una funzione pubblica dello Stato, l'attività processuale implica un ruolo di impulso e coordinamento che, per coerenza, dev'essere individuato nella figura del giudice. Allo Stato di diritto che promuove l'uguaglianza sostanziale non interessa solo che a pronunciare la sentenza sia il giudice, ma interessa anche il modo in cui si perviene alla pronuncia; e l'apporto del giudice, fin dalla fase iniziale del processo, è stato ritenuto, nella nostra secolare evoluzione giudiziaria, elemento essenziale alla tipica funzione di ricerca della verità .
In sintesi, la "privatizzazione" del processo, senza le garanzie assicurate dall'intervento del giudice, acutizza la disparità delle parti, a vantaggio di quelle economicamente più forti e con inevitabili ricadute sulla giusta definizione della controversia.

Nell'ottica, però, di un rovesciamento di metodo nella lettura della realtà giudiziaria, il gruppo civile dell'ANM ha allestito a Roma, nello scorso dicembre, un Convegno dal titolo "Processo e organizzazione", in una linea peraltro di continuità ideale con le iniziative in tema di professionalità della primavera 2003 e con le giornate per la giustizia del successivo autunno, dove i diversi aspetti dell'efficienza in genere, del miglioramento dell'autogoverno, della denuncia delle disfunzioni, della difesa dell'indipendenza, sono stati collegati come elementi tutti essenziali, onde assicurare una giustizia più funzionale ai cittadini.
Il Convegno di Roma è stato utile luogo di confronto e primo momento di raccolta del "libro bianco", destinato ad arricchirsi tramite il dibattito che dev'essere alimentato nei singoli distretti. Esso, a fronte di una partecipazione di magistrati sufficiente ma non ottimale, ha visto un'alta qualità di interventi provenienti dall'avvocatura, dal mondo accademico, da esperti dell'organizzazione, da funzionari amministrativi e altri "operatori" del diritto. Ha avuto quindi un grande successo di contenuti e ha evidenziato la convinzione di tutti di poter migliorare la qualità del servizio giustizia, con diminuzione dei tempi di durata dei processi, anche alla stregua della sola normativa vigente, diffondendo le "buone prassi" che sono state sperimentate con successo nelle diverse sedi locali, pur nella consapevolezza della specificità di ciascun contesto organizzativo e delle difficoltà maggiori o minori che lo caratterizzano. Di qui il progetto di arricchire e completare il "libro bianco" che - sottoposto a discussione e verifiche nei diversi distretti - potrebbe diventare un vero e proprio "protocollo" delle prassi, eventualmente recepito dal CSM.
Il compito dell'ANM è quindi duplice: a) sviluppare il dibattito apertosi a Roma nelle varie sedi locali, raccogliendo e diffondendo tutto quello che di buono è stato fatto e si sta facendo nei diversi uffici giudiziari per cercare di limitare i disagi di processi lunghi e sofferti ai cittadini utenti; b) completare il "libro bianco" lavorando insieme ai rappresentanti delle associazioni forensi, del mondo accademico (con partecipazione di giuristi, ma anche di tecnici dell'organizzazione), dell'amministrazione della giustizia (con l'utile contributo di dirigenti e funzionari di cancelleria) e, in genere, dei settori interessati della società civile.
Con riguardo al primo profilo, è necessario programmare una serie di convegni o seminari nelle varie sedi locali, da tenersi da qui al prossimo mese di luglio.
Con riguardo al secondo profilo, formulo ufficialmente in questo Congresso, a nome del gruppo civile dell'ANM e di coloro i quali la hanno condivisa al convegno del dicembre scorso su "Processo e organizzazione", la proposta di costituire un gruppo di lavoro "allargato", con partecipazione dei rappresentanti dell'avvocatura, del mondo accademico, dell'amministrazione della giustizia e di chiunque sia interessato ed in grado di fornire utili apporti per questo comune impegno, fondamentale per la tenuta dello Stato di diritto e lo sviluppo del processo democratico nel Paese.
Un tavolo di lavoro comune, al quale partecipino tutte le categorie e gli operatori interessati ad una giustizia civile più rapida e giusta, è oggi più che mai una necessità . Come ha affermato Gianfranco Gilardi, a conclusione del Convegno romano, "sui temi della giustizia nulla potrebbe essere più dannoso quanto la separatezza, l'incomunicabilità , le distanze, il procedere delle proposte in ordine sparso e ciascuna per conto suo". Invece "l'ANM è convinta che il processo non possa trasformarsi in fattore di divisione e di scontro e che dovrebbe invece costituire luogo di analisi costruttiva in cui - confrontando le diverse soluzioni - si possano trovare quelle più conformi all'interesse generale della collettività . Avviare quel confronto che sino ad oggi è mancato sarebbe di grande aiuto per superare visioni astratte ed evitare soluzioni affrettate".
Ebbene si, ha ragione Sergio Zavoli: "Di questi tempi non ci si salva uno alla volta, o ci si salva tutti o nessuno".
E la Giustizia è di tutti.


Mario Fresa
Massimario della Corte di Cassazione

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