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Inaugurazione anno giudiziario 2006 ad Ancona.

di Paola FILIPPI Ufficio Studi CSM

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Intervengo a questa cerimonia in rappresentanza del Consiglio superiore della Magistratura.
Nel porgere il saluto del Consiglio e mio personale a Lei sig. Presidente, a Lei sig. Procuratore Generale, ed a tutti voi presenti, non posso sottrarmi dall’evidenziare il rammarico derivante dall’assenza dei magistrati da questa inaugurazione.
I magistrati italiani disertano la celebrazione inaugurale “preso atto degli ulteriori passi della controriforma dell’ordinamento giudiziario e della perdurante, intollerabile inerzia e delle gravissime inadempienze del Ministero della giustizia di fronte alla crisi di funzionalità dell’apparato giudiziario” ( questo quanto affermato nella delibera del 17 dicembre del Comitato direttivo centrale dell’Associazione Nazionale Magistrati)
L’inaugurazione dell’anno giudiziario così come si celebra oggi è anch’essa effetto della riforma.
Essa non si articola più attorno alla relazione del Procuratore generale al Ministro, ma viceversa è il Ministro che rende comunicazioni alla camere sull’amministrazione della giustizia.
In questi ultimi quattro anni l’inaugurazione ha assunto l’ulteriore significato di momento di rilevamento del malessere dei magistrati e del contrasto tra l’obiettivo che dovrebbe essere perseguito dal legislatore ovvero quello dell’efficienza del servizio giustizia ed il reale obiettivo seguito che è quello di privare la magistratura dell’autonomia e dell’indipendenza.
A proposito di discorsi di inaugurazione tutti ricordiamo quello del procuratore generale di Milano e la strumentalizzazione di quel verbo che ebbe l’ardire di ripetere tre volte.
Ma è vero che bisogna resistere, ma non solo resistere ai tentativi di sottrarre alla magistratura l’indipendenza e l’autonomia, non solo resistere alle delegittimazioni che negli anni 2000 hanno assunto livelli di aggressività crescente, caratteristici della reazione a “tangentopoli” -come se le tangenti la concussione e la corruzione fossero un’invenzione della magistratura, ma bisogna resistere soprattutto per continuare a garantire l’efficienza del servizio giustizia, nonostante le carenze del personale amministrativo , le carenze strutturali, le carenze finanziarie, per far andare avanti i processi e farli andare avanti nonostante tutto.
Resistere con umiltà dentro e prestigio fuori, nonostante manchino le strutture adeguate ad offrire dignità non alla persona, ma alla toga. E’ inutile citare per l’ennesima volta gli uffici giudiziari dove i magistrati non hanno stanze o scrivanie, ma solo carrelli.
Ma non è questo è il punto, il punto è che l’inefficienza grava sulle spalle dei magistrati accusati di produrre inefficienza quando ne sono vittime.
Il punto è che la riforma non produrrà efficienza, ma inefficienza.

Le denunce dell’A.N.M. sullo stato della giustizia e sulle riforme dell’ordinamento giudiziario sono state confermate dal recente Rapporto del Consiglio d’Europa del 14 dicembre 2005. I rilievi del commissario Gil-Robles proclamano, il fallimento delle politiche di miglioramento del servizio-giustizia, certificando non solo la falsità degli argomenti utilizzati a sostegno delle controriforme, ma anche la pretestuosità di quanto affermato dal Ministro al Csm il 18.12.2002, il Ministro allora disse : “è inutile iniettare risorse in un sistema che non è in grado di recepirle, perché è inefficiente”. Le risorse invece servivano ed anche così si spiega il rallentamento dei procedimenti a partire dal 2001 (vedi nn. 6-8).
Nel Rapporto Gil-Robles constata che:
La giustizia italiana manca fondamentalmente di mezzi. L’Italia stanzia un bilancio che non sembra sufficiente per ridurre gli arretrati dei casi accumulatisi col tempo. Per esempio, nel 2004 il budget per la carta e le cartucce di inchiostro delle stampanti era già stato assorbito nel mese di luglio.
Certi tribunali vengono mantenuti più per ragioni legate alla politica locale o al prestigio, che alla vera necessità. Una migliore ripartizione dei magistrati e dei tribunali porterebbe innegabilmente a una migliore amministrazione della giustizia;

La conclusione è dunque che nel campo delle riforme della giustizia, l’Italia si è mostrata esitante ad adottare un progetto globale, il solo in grado di risolvere l’insieme delle difficoltà.
Al contrario, sono state spesso adottate delle disposizioni parziali.
Per realizzare tale riforma - è indicato nel rapporto del Consiglio europeo del 14.12.05 - si dovrebbe anzitutto:
snellire il formalismo dei procedimenti penali e civili, aumentare il budget concesso alla magistratura e trasformare i meccanismi di appello.”
Nulla di tutto questo è contenuto nella riforma oridnamentale.

Il 22 dicembre 2005 sono stati approvati i primi quattro decreti delegati relativi alla scuola, agli incarichi direttivi alla cassazione e ai consigli giudiziari; il 19 gennaio 2006 i successivi sull’illecito disciplinare gli incarichi extragiudiziari, il 24 gennaio 2006 l’accesso e la progressione.

L’obiettivo della riforma è stato dichiarato dal Minsistro nella comunicazione alle camere. Vi leggo il passaggio ove il ministro lo chiarisce :
“Il nostro Paese ha sofferto e soffre ancora, come dimostrano alcuni recenti avvenimenti e le polemiche stesse che hanno accompagnato il tormentato iter di questa riforma, di un rapporto tra i tre fondamentali poteri dello Stato non equilibrato.”
“Come è ormai storia” continua il Ministro “il culmine di questo squilibrio è stato raggiunto nella prima metà degli anni 90, quando vasta parte della classe politica fu delegittimata dall’azione della magistratura (…) quello fu il periodo probabilmente di massima subalternità del potere politico rispetto a quello giudiziario”.

Il verbo “delegittimare” è usato dal ministro evidentemente in modo improprio, l’indicazione alla classe politica è poi troppo ampio.
La realtà è che negli anni 90 non ci fu un attività di delegittimazione bensì si svolsero processi penali a carico di esponenti politici. Processi che si conclusero alcuni con assoluzioni , ma molti con condanne. Le condanne, nella maggioranza dei casi sono passate in giudicato, salvo prescrizioni. Le condanne sono state emesse per reati di corruzione, concussione, abuso di ufficio, finanziamenti illeciti contro parlamentari contro ministri, imprenditori, ufficiali della guardia di finanza…contro giudici.
Insomma ci furono condanne e non delegittimazione. Se effetto delegittimante ci fu esso dipese dai delitti commessi e non dall’accertamento dei delitti.
D’altro canto se il principe non è legibus soluto se il governante non gode dell’ immunità allora l’accertamento del delitto, finché l’azione sarà obbligatoria, è coerente con i principi dello stato di diritto. Senza immunità la legge è uguale per tutti.

La lettura ex post del fenomeno tangentopoli porta in sé l’omessa considerazione che i fatti di corruzione, concussione abuso di ufficio che portarono alle indagini e poi alle condanne non furono un’invenzione dei giudici e lo dimostrano le condanne passate in giudicato e pure gli esiti delle numerose ispezioni contro l’ufficio giudiziario da cui partì tangentopoli.

Nessuno squilibrio può essere ravvisato tra i poteri dello stato negli anni ’90.
Se nessuno squilibrio è ravvisabile allora è evidente l’inesattezza dell’affermazione, sempre del Ministro, secondo la quale con la riforma dell’ordinamento “Viene ristabilita la centralità del Parlamento ed il riequilibrio dei poteri” .
Perchè ogni azione di “riequilibratura”, quando l’equilibrio c’è già, è portatrice di squilibrio.

Non può attuarsi una riforma così importante come quella dell’ordinamento giudiziario senza il dialogo: ed è questo ciò che dice l’assenza quest’oggi dei magistrati dalle assemblee innaugurali.

L’importanza del dialogo è stata più volte affermata dal Capo dello Stato
Nel discorso alle più altre carico dello stato l 18 dicembre 2003 il Presidente della Repubblica
ammonì:
”Vi sono importanti problemi aperti sul piano degli assetti strutturali dell'apparato della giustizia. La riforma dell'ordinamento giudiziario costituisce un'iniziativa di grande rilievo per il Parlamento”.
E dopo aver precisato:
“Non intendo discostarmi, anche su questo tema, dal principio al quale mi sono sempre attenuto: quando il Parlamento discute, il Capo dello Stato tace”.
Ribadì:
”l'importanza del metodo del dialogo, che dà sempre buoni frutti, ravvicinando posizioni e superando incomprensioni.” (18 dicembre 2003)
L’anno successivo torno sul punto con l’affermazione: “ La riforma dell'Ordinamento giudiziario, recentemente approvata dal Parlamento - e sulla quale ho ritenuto di dover richiedere alle Camere una nuova deliberazione con riferimento ad alcuni importanti profili di costituzionalità - è mossa dall'esigenza di migliorare l'efficienza degli apparati giudiziari e di far rientrare lo svolgimento del processo civile e penale nell'alveo di quella "ragionevole durata", che è un puntuale precetto della nostra Costituzione.
Auspico fermamente che si rafforzi, in ogni caso, l'impegno di chi lavora nel sistema giudiziario per realizzare quelle economie di tempi e di atti che la stessa legislazione in vigore consente. Ciò è necessario per preservare la fiducia dei cittadini nella giustizia.
Ribadisco, infine, un principio più volte affermato fin dall'inizio del mio mandato: i magistrati vanno rispettati nell'esercizio delle loro funzioni, tutelate dai principi costituzionali di autonomia e indipendenza.

Dal canto loro, i magistrati devono essere sempre consapevoli dell'altezza e della delicatezza del compito loro affidato, così come del dovere di essere e anche di apparire, in ogni loro comportamento, autonomi e indipendenti.” (21 dicembre 2004)
E quest’anno il riferimento è sintetico , ma incisivo:
“Vi è poi anche un "quotidiano" della vita della Nazione nel quale è necessario curare con ogni attenzione la salvaguardia delle istituzioni.”
Il Presidente ha poi concluso citando Vincenzo Cuoco "Alla felicità dei popoli sono più necessari gli ordini che gli uomini".
“Ma gli ordini, le istituzioni” – aggiunge il presidente – “li fanno e li preservano gli uomini”.
Per tornare alla relazione del Ministro riguardo all’efficienza del servizio giustizia il Ministro Castelli ha affermato: “Sul piano dell'efficienza abbiamo fornito tutti i magistrati di computer, è stato avviato il processo telematico” .

Ma l’efficienza della giustizia non dipende dalla messa a disposizione dei magistrati dei computer portatili e sorprende come questa argomentazione del Ministro venga così spesso utilizzata, perché le sentenze non le scrivono da soli computers, bensì sono scritte per mezzo dei computers.
L’efficienza allora non dipende dalle macchine, ma dal fatto che negli anni 90 (più o meno quegli stessi anni di tangentopoli) i magistrati hanno rinunciato ad avvalersi dei servizi di cancelleria ed hanno cominciato assumere a loro carico l’attività di dattilografia.
Nessuno ringrazia i magistrati per l’essersi addossati un’ ulteriore incombenza, abbreviato costi e tempi di stesura dei provvedimenti.
I magistrati, tuttavia, non vogliono essere ringraziati, ma pretendono che almeno quando si parla di migliorata efficienza e computer, ci si ricordi che è il magistrato che batte i tasti e collaziona le sentenze dal video perché manca la carta e mancano le cartucecce di inchiostro.
Riguardo ancora alla questione di efficienza e computer sembra che il Ministro sia incorso in un’altra contraddizione, da gennaio 2006 il Ministro ha stabilito di annullare di fatto l’assistenza tecnica agli uffici giudiziari. “Potranno esser richiesti interventi solo urgenti e solo per il 15% delle postazioni di lavoro.”

In questo contesto il CSM ha cercato di svolgere il suo ruolo con senso istituzionale, difendendo le sue prerogative costituzionali nell’ambito di un rapporto di leale collaborazione con gli altri poteri.

In base alle prerogative attribuitegli dalla legge (art. 10 legge n. 195 del 1958) il Consiglio con rigorosa analisi tecnica ha emesso i pareri sui decreti attuativi in materia di riforma dell’ordinamento giudiziario, nonché sulle numerose altre leggi che hanno interessato la materia giudiziaria.
I pareri del Consiglio non sono stati tenuti in nessun conto, anche i rilievi concernenti gli eccessi di delega sono stati disattesi.
L’attività consultiva consiliare, è giusto riferirlo, si è svolta anche con notevoli difficoltà in quanto, con riferimento ad alcuni pareri, i componenti laici eletti dalla maggioranza di governo hanno deliberatamente ostacolato il regolare svolgimento dei lavori facendo mancare il numero legale necessario per le delibere ed sviando dalle finalità uno strumento posto invece a garanzia del regolare funzionamento della attività consiliare.
Riguardo al primo dei decreti quello sulla scuola è stata evidenziata la lesione dei compiti del Csm ex articolo 105 della Costituzione.
La formazione dei magistrati deve provenire da un organo che abbia le necessaria garanzie di indipendenza, garanzie che solo il Csm può fornire in ragione della composizione, voluta dalla costituzione.
Lasciare ad un organo esterno la formazione significa lasciare aperta la possibilità di surrettizie influenze degli orientamenti giurisprudenziali e ledere in tal modo il principio dell’indipendenza che si manifesta nella libera formazione del convincimento, senza influenze culturali strumentali.
Il compito di formazione viene riservato “in via esclusiva” dalla Scuola superiore della magistratura.
Ma vi è di più, in realtà la scuola non è organo per la formazione bensì un organo per la valutazione. Il giudizio di valutazione della scuola costituisce la base del giudizio di conferma degli uditori, della conferma dei magistrati dopo sette anni , delle progressioni in carriera, della destinazione agli uffici semidirettivi e direttivi, di appello ed in Cassazione, esso entra a far parte del fascicolo personale.
La formazione diventa obbligatoria. I corsi saranno di quindi giorni (a tale riguardo c’è da domandarci come si sopperirà alle assenze dei magistrati dagli uffici o come si garantirà la frequenza ai corsi di coloro che sono gravati da oneri di assistenza verso terzi).
Calcolati il numero dei corsi obbligatori, a fronte degli attuali facoltativi, che dovranno essere seguiti almeno ogni cinque anni gli esami per le conferme, le progressioni, i tramutamenti, i passaggi di funzioni il conferimento di incarichi , in base al decreto legge la scuola dovrà garantire a fronte delle attuali giornate di formazione pari all’incirca a 240 giornate medie, ben 1740 giornate con coinvolgimento di 5000 magistrati obbligati a seguire il corso a fronte dei 9000 magistrati che attualmente in media frequentano in via facoltativa.
Questi dati sono frutto di proiezione per l’anno 2009 in ragione dei magistrati che per progressioni domande di tramutamento dovranno obbligatoriamente fare i corsi in quell’anno. Dalle elaborazione è emerso che il costo dei corsi non potrà essere inferiore a 33 milioni di euro (il calcolo è stato effettuato in base al costo per magistrato di giornata di formazione ) nel decreto il bilancio annuale di spesa previsto è di € 13.893.900,00
Il Csm ha segnalato il mancato esercizio della delega riguardo alla formulazione dei criteri atti ad assicurare la partecipazione ai corsi quanto meno di tutti i magistrati che ne abbiano diritto per progressione o domanda di conferimento di funzioni superiori.
La mancata previsione dei criteri atti a garantire a tutti la partecipazione comporta il rischio di parzialità nell’ammissione con la conseguenza che sul momento della progressione deciderà il comitato direttivo della scuola o il comitato di gestione in sede di ammissione al corso.
Il giudizio del Csm dipende dal giudizio di valutazione della scuola e ciò induce a ribadire quanto affermato dal Presidente della Repubblica il 29 gennaio 2005 ovvero che “Le disposizioni di cui al decreto legislativo recanti l’istituzione della scuola di formazione sottopongono sostanzialmente il Consiglio superiore della magistratura a un regime di vincolo che ne riduce notevolmente i poteri definiti nel citato articolo 105 della Costituzione”.
Nessuna delle osservazione del Csm è stata considerata ed in sede di approvazione il Consiglio dei ministri ha solo modificato la disposizione riguardo le incompatibilità del componente del comitato direttivo della scuola ad essere componente di organi di amministrazione di enti pubblici o privati.
Ulteriori pareri sono stati emessi riguardo ai consigli giudiziari ove in particolare si è sottolineato l’ingiustificato squilibrio tra componente togata e non togata.
Riguardo ai direttivi si è evidenziato l’eccesso di delega riguardo alla previsione del limite di età per coloro che hanno diritto alla riassunzione per processi penali ingiustamente subiti ove tale deroga privilegia l’interesse del singolo alla risarcimento in forma specifica a scapito del buona andamento amministrazione della giustizia che costituisce la ratio della predisposizione dei limiti età.
Riguardo l’organico della Cassazione è stato evidenziata la mancata previsione di norma di attuazione riguardo all’abolizione dell’ufficio del massimario di appello.
Risoluzione è stata emessa riguardo alla riforma delle procedure fallimentari ove si è evidenziato che la degiurisdizionalizzazione della procedure concorsuali quale è in contrasto con la tendenza che si registra in altri paesi, ove si tende a ricondurre la crisi d'impresa in alveo giudiziale, con un giudice di riferimento, i cui poteri si incrementano a mano a mano che cresce la necessità di scelte tempestive e di sacrifici all'autonomia privata.
Il Consiglio nel corso del 2005 è intervenuto con forza a tutela dei singoli magistrati e della giurisdizione nonchè della indipendenza e del ruolo dello stesso organo di autogoverno.
Si rammentano le delibere consiliari del 16-2 e 10-11-2005 in cui si afferma la piena legittimità dei comportamenti dei magistrati di Verona, ingiustamente attaccati e denigrati per la celebrazione di alcuni processi che vedevano imputati ed indagati anche esponenti politici.
In questo contesto deve essere per tutti di guida quanto ha ricordato il Presidente della Repubblica partecipando alla seduta di Consiglio del 29 ottobre 2003 “la stabilità delle istituzioni si fonda sul rispetto pieno e reciproco delle funzioni……intanto un sistema può operare armonicamente nei pesi e contrappesi, in quanto i diversi e separati poteri, rigorosi nel difendere il campo proprio, siano altrettanto rispettosi del campo altrui”.

L’inaugurazione dell’anno giudiziario è sede di “bilancio dell’attività svolta” anche da parte del CSM.
Per quanto riguarda le delibere di carattere generale e di particolare importanza, va segnalato che sono state ap¬portate rilevanti modifiche alla circolare n. 15098 del 30 novem¬bre 1993, contenente disposizioni in tema di tramutamenti e di assegnazione di sede.
La Commissione, valutata la non applicabilità della disciplina introdotta con l'art. 42 bis del T.U. 151/2001 (assegnazione temporanea dei lavoratori dipendenti di amministrazioni pubbliche con figli di età inferiore a tre anni) al personale di Magistratura, ha provveduto a ridisegnare la disciplina che regola l'attribuzione di punteggi aggiuntivi in tema di salvaguardia dell'unità familiare, anche in funzione della cura e dell'educazione dei figli di età inferiore ai tre anni (delibera CSM del 23 febbraio 2005).
Con delibera del 13 aprile 2005 il Consiglio ha poi approvato, su proposta della Commissione, la modifica della circolare sui trasferimenti con particolare riferimento alle ipotesi di incompatibilità nel caso di ricollocamento nel ruolo organico della magistratura conseguente ad aspettativa per mandato amministrativo comunale.
Altro punto di particolare interesse che ha portato alla modifica della circolare sui trasferimenti concerne le disposizioni che disciplinano l'accesso dei magistrati presso la Suprema Corte di Cassazione. Si è infatti cercato di valorizzare le attitudini che possono garantire il migliore esercizio delle funzioni di legittimità e di quelle che, pur non di legittimità, sono in stretto e funzionale rapporto con le prime (delibera del 13 luglio 2005) .
In data 26 gennaio 2005 è stata approvata la delibera avente ad oggetto “Criteri di valutazione della professionalità dei magistrati. Provvedimenti da acquisire a campione, significativi per le varie funzioni del magistrato.”
Attraverso la predisposizione dei criteri per l’acquisizione dei provvedimenti a campione il Consiglio ha voluto fornire una disciplina uniforme per rilevazione del parametro della preparazione e capacità del magistrato con specifico riferimento alla stesura dei provvedimenti, già indicati tra gli elementi per la valutazione della professionalità dei magistrato nella circolare n. 1275/85.
E’ stata approvata la delibera n.12940 di modifica della circolare n. 17728 del 23 luglio 1998 sulla tenuta del fascicolo personale dei magistrati; in particolare riguardo ai dirigente di ufficio giudiziario è stato previsto l’inserimento di provvedimenti quali: le delibere concernenti le proposte di formazione delle tabelle, comprese quelle infradistrettuali, e dei programmi organizzativi, le delibere concernenti l’esame delle modifiche delle tabelle e delle proposte relative ai decreti di applicazione e supplenza personale di durata superiore a trenta giorni.
Con delibera del 12 ottobre 2005 è stata integrata e modificata la circolare in tema di incarichi extragiudiziari. Sono stati ribaditi i principi fondamentali in materia di incarichi extragiudiziari già enunciati nella circolare n. 15207 del 16 dicembre 1987, con l’obiettivo però di valorizzare le attività che contribuiscono al proficuo esercizio della funzione istituzionale del magistrato o che sono essenziali per la giurisdizione o che consentono al magistrato di fornire un corretto apporto alla vita civile. Allo stesso tempo, si è inteso esercitare un controllo più efficace sulle attività che, pur non contrastabili, comportano maggiori rischi per l’indipendenza del magistrato e la funzionalità del servizio.
In consiglio ha affrontato la questione dei tempi eccessivamente lunghi delle procedure di conferimento degli incarichi diretivi che hanno finito, negli ultimi anni, per costituire una patologia da risolvere, e lo ha fatto ponendo mano alla revisione della sua normativa secondaria.
Al riguardo giova segnalare è stata emessa la “Risoluzione sui tempi di nomina dei dirigenti degli uffici” del 22 giugno 2005 il C.S.M. ha opportunamente premesso che nell’attuale consiliatura il tempo medio di esaurimento dell’intera procedura per il conferimento degli uffici direttivi è stato di 388 giorni, ripartiti mediamente in 170 giorni dalla pubblicazione della vacanza all’iscrizione all’ordine del giorno della Commissione, in 101 giorni per la delibera di Commissione (sebbene essi siano scesi a 80 nell’ultimo anno), 58 giorni per il deposito della motivazione, 59 giorni per l’acquisizione del “concerto” del Ministro della Giustizia e per la delibera di Plenum. L’Organo di autogoverno ha preso atto che detti tempi sono oggettivamente lunghi, sebbene essi siano in parte dipesi, oltre che dalla gravosità dell’attività istruttoria e valutativa, anche dalla riduzione del numero dei componenti del Consiglio, con il conseguente aggravio dell’impegno richiesto a ciascuno di essi, nonché dall’innalzamento dell’età pensionabile, che si è tradotta in un aumento dei candidati valutabili, specie per i concorsi relativi ai posti di presidente di corte di appello e di procuratore generale.
Nella stessa data del 22 giugno 2005 è stata approvata la circolare n. 14757 relativa alla “formazione dei pareri per il conferimento di uffici direttivi e dei relativi rapporti informativi”, che, ponendosi come strumentale rispetto al raggiungimento degli obbiettivi considerati, costituisce accorgimento prezioso per assicurare una maggiore omogeneità ed organicità degli elementi valutativi posti a fondamento delle determinazioni consiliari, visto che sposa l’adozione di un modello standard di parere e di rapporto informativo articolato in sei parti, relative ai dati personali, alle fonti di conoscenza ed alla sintesi delle precedenti valutazioni, alle attitudini, al merito ed alle conclusioni).
Terminato l’excursus relativo alle attività consiliare torno alla desolante assenza dei magistrati italiani dalle assemblee indette per l’inaugurazione dell’anno giudiziario, concludo con l’auspicio che cessi la campagna di delegettimazione contro la magistratura e si interrompa il processo di trasformazione del giudice in burocrate e si torni a pensare all’efficienza e professionalità in termini progettuali.
In uno stato di diritto occorre che il giudice sia giudice, che il legislatore sia legislatore e il politico riacquisti il ruolo che gli compete e riprenda il suo cammino con lo sguardo rivolto verso la via da percorrere e non ripiegato sui suoi piedi.
Questo l’augurio conclusivo ai cittadini ed ai magistrati italiani.
Paola Filippi

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